Tribunal de Fiscalización Laboral · Resolución

Construcciones Metálicas Unión S.A — Res. 454-2022

Construcción / cemento / puertosFundadoRELACIONES LABORALES
Resolución N°0454-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala
Expediente sancionador582-2020-SUNAFIL/ILM
ProcedenciaINTENDENCIA DE LIMA METROPOLITANA
ImpugnanteConstrucciones Metálicas Unión S.A
Acto impugnadoRESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 1474-2021-
MateriaRELACIONES LABORALES
RegiónLima Metropolitana
Fecha09 de mayo de 2022
Sumilla. Se declara FUNDADO el recurso de revisión interpuesto por CONSTRUCCIONES METÁLICAS UNIÓN S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 1474-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 16 de setiembre de 2021

El fallo

SE RESUELVE: PRIMERO. - Declarar FUNDADO el recurso de revisión interpuesto por CONSTRUCCIONES METÁLICAS UNIÓN S.A., y, en consecuencia, NULA la Resolución de Sub Intendencia N° 149-2021- SUNAFIL/ILM/SIRE2, de fecha 01 de marzo de 2021, emitida por la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia de Lima Metropolitana y la de los sucesivos en el procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 582-2020-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO. - ARCHIVAR el procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 582-2020-SUNAFIL/ILM, de conformidad con el fundamento 6.34 de la presente resolución.

TERCERO. - Devolver los actuados a la Intendencia de Lima Metropolitana, para que proceda de acuerdo a sus atribuciones y conforme a lo señalado en el fundamento 6.35 de la presente resolución.

CUARTO. - Notificar la presente resolución a CONSTRUCCIONES METÁLICAS UNIÓN S.A., y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

Presidente LUIS GABRIEL PAREDES MORALES

Fuente oficial. Resolución pública del Tribunal de Fiscalización Laboral. Consulta el documento oficial en el portal de SUNAFIL.
Ver en SUNAFIL (oficial) →

Texto de la resolución

Antecedentes

1.1

Mediante Orden de Inspección N° 25909-2019-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 4580-2019-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción leve en materia de relaciones laborales, tres (03) infracciones graves en materia de relaciones laborales, una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales y una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva.

1.2

Mediante Imputación de Cargos N° 335-2020-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 10 de marzo de 2020, notificado el 09 de setiembre de 2020, se dio inicio a la etapa instructiva,

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Remuneraciones (Sub materia: Gratificaciones); Jornada, horario de trabajo y descansos remunerados (Sub materia: Vacaciones); Compensación por Tiempo de Servicios (Sub materia: Depósito de CTS); Bonificación no remunerativa; Certificado de Trabajo; Prestaciones alimentarias. 20555195444 soft 20555195444 soft

remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

1.3

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 981-2020-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 19 de noviembre de 2020 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia de Lima Metropolitana, la que mediante la Resolución de Sub Intendencia N° 149-2021- SUNAFIL/ILM/SIRE2, de fecha 01 de marzo de 2021, notificada el 03 de marzo de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 36,199.80, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

- Una (01) infracción LEVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar la entrega del certificado de trabajo, tipificada en el numeral 23.2 del artículo 23 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 289.80

- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar el pago de las gratificaciones legales, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 5,670.00.

- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar el pago de la bonificación extraordinaria de las gratificaciones legales, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 5,670.00

- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar el pago de la compensación por tiempo de servicios (CTS), tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 5,670.00

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar el pago de las vacaciones, tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 9,450.00

- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir la medida inspectiva de requerimiento, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 9,450.00.

1.4

Con fecha 19 de marzo de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 149-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE2, argumentando lo siguiente:

i. Se ha acreditado el cumplimiento de las obligaciones objeto de imputación, de acuerdo a lo siguiente: i) Respecto al extrabajador Luis Gonzales, mediante hoja de liquidación y los cheques N° 00017415 y 00017420, ambos del BCP, una vez realizados los descuentos por préstamo y aportes a la AFP, se ha realizado el pago neto de S/ 1,425.29, cuyo importe comprende la sumatoria de S/ 554.67 por concepto de la CTS

S/ 1,073.24, por concepto de vacaciones truncas S/ 625.13, por concepto de gratificación trunca y S/ 51.62 por concepto de bonificación extraordinaria; asimismo, en base a los documentos antes referidos, se realizó el pago de S/ 177.93 por concepto de intereses legales, aunado al hecho que se presentó el certificado de trabajo debidamente firmado; ii) Respecto al extrabajador José Vásquez Mozo, mediante la hoja de liquidación y los cheques del BCP, se ha realizado el pago neto de S/ 3,573.97, cuyo importe comprende la sumatoria de S/ 741.99 por concepto de la CTS, S/ 2,470.25 por concepto de vacaciones truncas, S/ 658.56 por concepto de gratificación trunca, y S/ 54.38 por concepto de bonificación extraordinaria; asimismo, en base a los documentos antes referidos, se realizó el pago de S/ 114.41 por concepto de intereses legales, aunado al hecho que se presentó el certificado de trabajo debidamente firmado; iii) Respecto al extrabajador Wilfredo Trigozo Rengifo, mediante la hoja de liquidación, dos (02) voucher, y los cheques del BCP, se ha realizado el pago neto de S/ 3,532.79, cuyo importe comprende la sumatoria de S/ 1,045.47 por concepto de la CTS, S/ 1,150.87 por concepto de vacaciones truncas, S/ 1,206.07 por concepto de gratificación trunca, y S/ 21.99 por concepto de bonificación extraordinaria. Asimismo, en base a los documentos antes referidos, se realizó el pago de S/ 77.52 por concepto de intereses legales, aunado al hecho que se presentó el certificado de trabajo debidamente firmado. ii. El argumento empleado por la autoridad de primera instancia respecto al uso inapropiado de los cheques como medio de pago resulta errado, toda vez que ha tomado en consideración sólo el artículo 1984 del Código Civil y no la legislación especial que refiere el artículo 206 de la Ley de Títulos Valores, Ley N° 27287; por lo tanto, todo cheque puede ser cobrado cuando es presentado al banco, aunque tenga fecha adelantada, salvo que sea diferido. En ese sentido, el cheque no es una promesa de pago, sino, más bien, un pago. Incluso, de girar el mismo, y no contar con fondos, es pasible de condena penal. 1.5 Mediante Resolución de Intendencia N° 1474-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 16 de setiembre de 20212, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

i. Con relación a los argumentos i) y ii) del recurso de apelación, si bien la inspeccionada ha exhibido sendas hojas de liquidación, éstas han contemplado como base para el cálculo de beneficios sociales (CTS, gratificación legal, bonificación extraordinaria y vacaciones truncas), se advierte que los medios probatorios que la inspeccionada aportó para acreditar que cumplió con el pago de los beneficios sociales adeudados a

2 Notificada a la impugnante el 20 de setiembre de 2021, véase folio 80 del expediente sancionador.

los extrabajadores, en tanto que la liquidación de beneficios sociales y el cheque bancario no acreditaban la materialización del pago conforme a lo dispuesto en el artículo 1233 del Código Civil, debido a que no se podía concluir con certeza que los extrabajadores afectados cobraron el monto dinerario establecido en los cheques que constituye un título valor o promesa de pago. Es de advertir que la inspeccionada a lo largo del procedimiento sancionador sólo señaló que había cumplido con los pagos respectivos mediante los referidos documentos, pero nunca presentó aquel documento con el respectivo reporte bancario que contenga la información que refleje se hizo efectivo. ii. Por otro lado, mediante Resolución de Superintendencia N° 016-2020-SUNAFIL, se acordó entre otros criterios que: “El pago de las obligaciones económicas se acredita con cualquier medio probatorio, sin perjuicio que el empleador demuestre, asimismo, el cumplimiento de las obligaciones laborales accesorias, sea a través de medios físicos o informáticos”; en razón de lo anterior, debe señalarse que no es que la autoridad sancionadora haya concluido que el pago por medio de cheques no sea posible, pues es una de las opciones que tiene la inspeccionada para poder cumplir con los adeudos laborales de los extrabajadores afectados; sin embargo en caso de usar este mecanismo, debe tener en consideración que al tener naturaleza de promesa de pago deberá acreditarse para la extinción de las obligaciones laborales que se realizó el pago, con medios probatorios adicionales, lo cual no se dio en el caso de autos. iii. Por último, mediante el recurso administrativo, la inspeccionada ha omitido desplegar mayores argumentos contra la infracción por incumplir con la medida inspectiva de fecha 06 de diciembre de 2019, por lo que, al no ejercer su derecho de contradicción frente a dicho extremo de la sanción impuesta en este procedimiento, esta Intendencia confirma la responsabilidad administrativa del mismo.

1.6

Con fecha 06 de octubre de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 1474- 2021-SUNAFIL/ILM.

1.7

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-002173-2021- SUNAFIL/ILM, recibido el 07 de diciembre de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

2.1

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”

2.2

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

Del Recurso De Revisión

3.1

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al

4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 15.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

3.2

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

3.3

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias8.

3.4

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

3.5

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE CONSTRUCCIONES METÁLICAS UNIÓN S.A.

4.1

De la revisión de los actuados, se ha identificado que CONSTRUCCIONES METÁLICAS UNIÓN S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1474- 2021-SUNAFIL/ILM, que confirmó la sanción impuesta de S/ 36,199.80 por la comisión de, entre otras, una (1) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, y una (1) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del citado cuerpo normativo, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 21 de setiembre de 2021.

8 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, art. 14

4.2

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por CONSTRUCCIONES METÁLICAS UNIÓN S.A.

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 06 de octubre de 2021, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1474-2021-SUNAFIL/ILM, señalando lo siguiente:

i. Se notificó la medida de requerimiento el 06 de diciembre de 2019 en la que ordenaba que acreditemos el pago de CTS, gratificaciones, bonificación extraordinaria y vacaciones a los señores Wildoro Trigoso Rengifo, Luis Alejandro Gonzales Montero y José Antonio Vasquez Mozo. Mi representada acudió a la diligencia del 16 de diciembre de 2019 y manifestó al inspector de trabajo que no habíamos podido cumplir con la medida de requerimiento debido a problemas económicos. Posteriormente y antes que se notifique el Informe Final, mi representada cumplió con lo ordenado en la medida de requerimiento, ya que subsanó las infracciones. ii. El problema es la interpretación que la autoridad inspectiva da acerca del cheque, confusión que se deriva del pretender aplicar una norma del código civil cuando han debido aplicar la Ley de Títulos Valores que establece que es un medio de pago de ejecución inmediata. Se parte de una especulación que consiste en pensar que los cheques no tenían fondos y por ello no fueron cobrados por los trabajadores. La autoridad de inspección no aplicó las facultades que tiene de encontrar la verdad material para verificar si los cheques entregados fueron pagados o no. iii. Se violaron los principios de razonabilidad, imparcialidad y de veracidad. Si no tenían certeza debieron extender una orden para que presentemos los documentos para que concurramos a su despacho con los documentos que acreditasen los pagos.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre el debido procedimiento administrativo

6.1

El numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:

“Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una

decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.

La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo.” (énfasis añadido).

6.2

El Tribunal Constitucional, máximo intérprete de la Constitución, se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:

“2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal” (énfasis añadido).

6.3

En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional, en el Fundamento Jurídico 5 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 02098-2010-AA señaló que no solo existe base Constitucional o jurisprudencial para la configuración y desarrollo del derecho al debido procedimiento, sino que existe sustento Convencional, a saber:

“Tal como ya lo tiene expresado este Tribunal en uniforme y reiterada jurisprudencia, el derecho al debido proceso tiene un ámbito de proyección sobre cualquier tipo de proceso o procedimiento, sea éste judicial, administrativo o entre particulares. Así, se ha establecido que el derecho reconocido en el inciso 3) del artículo 139° de la Constitución no sólo tiene un espacio de aplicación en el ámbito "judicial", sino también en el ámbito administrativo" y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha sostenido, puede también extenderse a "cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, (el que) tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal, en los términos del artículo 8° de la Convención Americana". (Caso Tribunal Constitucional del Perú, párrafo 71). De igual modo la Corte Interamericana sostiene –en doctrina que ha hecho suya este Colegiado en la sentencia correspondiente al Exp. N° 2050-2002-AA/TC– que "si bien el artículo 8° de la Convención Americana se titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a efectos de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos"(párrafo 69). (…)” (énfasis añadido).

6.4

Conforme a ello, dada la claridad expositiva del Tribunal Constitucional, así como de la norma contenida en el TUO de la LPAG, respecto de los alcances del derecho al debido procedimiento, debe analizarse el caso concreto en relación con las vulneraciones

alegadas por la impugnante: vulneración a la debida motivación de las resoluciones, el principio de razonabilidad, y presunción de veracidad.

Sobre la presunta vulneración a la garantía de la motivación de las resoluciones

6.5

Con relación al derecho o garantía de la motivación de las decisiones que afecten los intereses de la impugnante, es importante recalcar que el principio de debido procedimiento se encuentra relacionado con la exigencia de la debida motivación del acto administrativo. Lo anterior se desprende de la necesidad de que sea una garantía a favor de los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y producir pruebas y, a su vez, a obtener una decisión por parte de la autoridad administrativa motivada y fundada en derecho.

6.6

En ese contexto, en el mencionado principio se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa9, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

6.7

Partiendo de ello, resulta relevante traer a colación el requisito de la motivación de las resoluciones, señalado en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, en concordancia con el artículo 6 del citado instrumento, en virtud del cual todo acto administrativo debe estar motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico.

6.8

Sobre el particular, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en más de una ocasión estableciendo, incluso, criterios jurisprudenciales al respecto.

6.9

A este entender, el propio Tribunal Constitucional recopiló en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312-2011-AA una serie de elementos vinculados a la motivación de los actos administrativos, resaltando la definición de la naturaleza jurídica de la motivación de actos administrativos: una garantía constitucional que busca evitar la arbitrariedad de la Administración. Al respecto, el Tribunal Constitucional señaló lo siguiente:

“4. Este Tribunal ha tenido oportunidad de expresar su posición respecto a la motivación de los actos administrativos, expresando que:

“[…][E]l derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir,

9 Cfr. numeral 2 del artículo 248 del TUO de la LPAG.

que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. […]

La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los razonamientos en que se apoya es una exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto de actos emanados de una potestad reglada como discrecional. El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional. Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. A ello, se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa. En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley N° 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo.” (STC 00091-2005-PA, fundamento 9, párrafos 3, 5 a 8, criterio reiterado en STC 294-2005-PA, STC 5514-2005-PA, entre otras).

Adicionalmente se ha determinado en la STC 8495-2006-PA/TC que: “un acto administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente establecida resulta arbitrario cuando sólo expresa la apreciación individual de quien ejerce la competencia administrativa, o cuando el órgano administrativo, al adoptar la decisión, no motiva o expresa las razones que lo han conducido a adoptar tal decisión. De modo que, motivar una decisión no sólo significa expresar únicamente bajo qué norma legal se expide el acto administrativo, sino, fundamentalmente, exponer en forma sucinta –pero suficiente– las razones de hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada” (énfasis añadido).

6.10

Así las cosas, la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción, no siendo admisibles como motivación las fórmulas que, por su contradicción, no resulten esclarecedoras para la motivación del acto (énfasis añadido).

6.11

En efecto, nuestro ordenamiento jurídico ha establecido algunos alcances sobre la exigencia de la motivación de las resoluciones en el ámbito de la actuación administrativa, siendo que, en los numerales 1.2 y 1.11 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG se establecen dos reglas generales vinculadas a la motivación: (i) la obligación de la motivación en las decisiones que tome la Administración Pública, conforme al principio del debido procedimiento; y, (ii) la obligación de verificar plenamente los hechos que sustentan la decisión adoptada por la Administración Pública, conforme al principio de verdad material10.

10 “TUO de la LPAG

6.12

Respecto a la falta de motivación, Guzmán11 ha expresado lo siguiente:

“La falta de motivación equivale a una falta de fundamentación y afecta la validez del acto, ya que la Administración Pública no puede obrar arbitrariamente. Las decisiones de las entidades deben expresar los motivos de hecho y de derecho que concurren para determinar la legitimidad del acto. Por dicha razón, la ausencia de motivación constituye un vicio transcendente, que no es susceptible de enmienda, no siendo posible la aplicación de la conservación del acto”12. (énfasis añadido)

6.13

En esta misma línea, el Tribunal Constitucional precisa lo siguiente en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312-2011-PA/TC:

“El derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican.”

6.14

Del marco expuesto se concluye que la motivación exige que, en la justificación de la decisión adoptada por parte de la Autoridad Administrativa respecto a la determinación de responsabilidad por conductas contra el ordenamiento administrativo, se realice la exposición de la valoración de los medios probatorios y/o argumentos que el administrado formule durante el desarrollo del procedimiento administrativo sancionador, en aras de desvirtuarlos; ello como garantía del debido procedimiento administrativo.

6.15

Así, se ha identificado que no se han valorado adecuadamente los descargos presentados por la impugnante, referidos a las conductas calificadoras como generadoras de infracción, las cuales fueron inicialmente propuestas en el Acta de Infracción de fecha 16 de diciembre de 2019. En atención al Acta de Infracción y a los descargos efectuados por

Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo (…) 1.11. Principio de verdad material. - En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas. En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público”. 11 GUZMÁN NAPURÍ, Christian. Manual del Procedimiento Administrativo General. 3era ed. Lima: Instituto Pacifico, 2017. p. 348. 12 El subrayado no es del original.

la impugnante durante el procedimiento sancionador, a criterio del inferior en grado los cheques entregados a los trabajadores como medio de pago de su respectiva liquidación de beneficios sociales (y que, además, fueran ofrecidos como medio probatorio), carecen de fuerza suficiente para demostrar el pago ofrecido pues -señala la resolución venida en grado- el artículo 1233 del Código Civil los califica como una promesa de pago que se extingue con su pago, por lo tanto, su sola entrega no sería prueba suficiente del cumplimiento de dicha promesa.

6.16

Las instancias del sistema de inspección del trabajo yerran y, por tanto, vician de nulidad sus actuaciones, al efectuar aseveraciones y presumir situaciones jurídicas contrarias a los principios establecidos en el TUO de la LPAG, especialmente los de razonabilidad, presunción de veracidad, buena fe procedimental, de verdad material, y, privilegio de controles posteriores.

6.17

En el caso materia de análisis, nos encontramos que el principio de razonabilidad exige que las decisiones de la autoridad durante el procedimiento administrativo sancionador se realicen dentro de las facultades atribuidas y guardando la relación entre los medios y los fines. La situación jurídica de desventaja en la cual la Administración colocó al administrado deberá ser coherente con los fines y los medios con los que cuenta la Administración. Precisamente las autoridades del sistema, en aplicación de los principios de presunción y veracidad, buena fe procedimental y privilegio de controles posteriores, deberán actuar de forma tal que presuman la veracidad de las situaciones jurídicas que invocan. Y, evidentemente, para salvaguardar los bienes jurídicos que tiene a su cargo la Administración, podrá esta ordenar la realización de las actuaciones que considere convenientes para que, en aplicación del principio de verdad material, se dilucide si el administrado señaló la veracidad de la situación jurídica invocada.

6.18

Lo anterior constituye el estándar mínimo de protección contra la arbitrariedad que garantiza el ordenamiento jurídico administrativo respecto de un procedimiento administrativo, especialmente uno sancionador. Por tanto, las autoridades del sistema de inspección del trabajo deberán agotar los medios que razonablemente les permitan actuar conforme a los principios del procedimiento administrativo antedichos. En el caso materia de autos, hubiera bastado -si consideraba necesario llegar a dicho extremo- que la Administración verificara directamente con los trabajadores si se había cumplido con la obligación legalmente establecida.

6.19

Cabe señalar que el principio de legalidad es uno de los principios ordenadores del Sistema de Inspección del Trabajo que implica el sometimiento pleno a la Constitución Política del Estado, las leyes, reglamentos y demás normas vigentes según lo establecido en el numeral 1 del artículo 2 de la LGIT.

6.20

En ese orden conceptual, como se señaló previamente, esta Sala se ha pronunciado a través de la exigencia del derecho a la presunción de inocencia (fundamento 6.18 de la sancione a una persona en tanto su responsabilidad sobre el hecho imputado no haya sido debidamente acreditada, más allá de toda duda razonable, no siendo posible la imposición de sanción alguna con el fundamento de que el imputado no ha demostrado su inocencia13. Por tanto, está en la administración revertir y acreditar fehacientemente la

13 CARMONA RUANO, Miguel “Prueba de la infracción administrativa y derecho fundamental a la presunción de inocencia”, EN: Jueces para la democracia N° 9 (1990): p. 24.

conducta antijurídica en el imputado, luego de un procedimiento llevado a cabo con las garantías constitucionalmente reconocidas y reseñadas líneas arriba.

6.21

Corresponde a la autoridad administrativa efectuar el referido análisis y sustentar si efectivamente los cheques no resultan ser suficientes para acreditar el pago de la liquidación de beneficios sociales de los tres (3) trabajadores afectados, demostrando de manera fehaciente e indubitable la conducta del investigado, venciendo la presunción de inocencia y la presunción de licitud antes reseñadas, en términos similares a los señalados en el considerando 6.25 de la Resolución N° 103-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala.

6.22

Cabe precisar que, en virtud de lo dispuesto por el Principio de Razonabilidad contemplado en el numeral 1.4 del Artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, que señala: “Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido”.

6.23

En ese sentido, tanto la Resolución de Intendencia N° 1474-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 16 de setiembre de 2021 como la Resolución de Sub Intendencia N° 149-2021- SUNAFIL/ILM/SIRE2, de fecha 01 de marzo de 2021, han sido emitidas en clara vulneración a la garantía de la motivación de los actos administrativos.

6.24

Por ello, a consideración de esta Sala, esta contravención de un principio ordenador del procedimiento administrativo contenido en el artículo IV del TUO de la LPAG, acarrea la nulidad del acto en cuestión, en concordancia con el artículo 10 del TUO de la LPAG:

“Artículo 10.- Causales de nulidad Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: 1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias. 2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el artículo 14. 3. Los actos expresos o los que resulten como consecuencia de la aprobación automática o por silencio administrativo positivo, por los que se adquiere facultades, o derechos, cuando son contrarios al ordenamiento jurídico, o cuando no se cumplen con los requisitos, documentación o trámites esenciales para su adquisición.

4. Los actos administrativos que sean constitutivos de infracción penal, o que se dicten como consecuencia de la misma.” (énfasis añadido).

6.25

De conformidad con el numeral 1 del artículo 12 del TUO de la LPAG, los efectos de la declaración de nulidad retrotraen lo actuado hasta la fecha del acto declarado nulo, esto es, el 01 de marzo de 202114, siendo nulas las actuaciones posteriores, de conformidad con el numeral 1 del artículo 13 de la norma en mención15, comprendiéndose dentro de éstas a la resolución que impuso la sanción (Resolución de Sub Intendencia de Resolución N° 149-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE2, de fecha 01 de marzo de 2021) y toda actuación posterior.

6.26

Por ende, al vulnerarse diversos principios del procedimiento administrativo contenidos en el Título Preliminar del TUO de la LPAG, este Tribunal ha identificado que tanto la emisión de la Resolución de Sub Intendencia N° 149-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE2, de fecha 01 de marzo de 2021 como la Resolución de Intendencia N° 1474-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 16 de setiembre de 2021 se encuentra dentro del supuesto de hecho contemplado en el inciso 1 del artículo 10 de la norma en desarrollo.

De la potestad del Tribunal para declarar la nulidad de los actos emitidos por las autoridades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo

6.27

El artículo 15 de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.

6.28

Complementando lo antedicho, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”.

6.29

Precisa además que se sustenta en la “inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal”.

6.30

En el caso concreto, se han identificado vicios en el trámite del PAS que acarrean la nulidad de al menos un acto administrativo expedido por una autoridad del Sistema de Inspección del Trabajo.

6.31

Según se señaló previamente, es indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento de la normativa en materia sociolaboral -tanto adjetiva como sustantiva- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos de las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo.

14 Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo 12.- Efectos de la declaración de nulidad 12.1 La declaración de nulidad tendrá efecto declarativo y retroactivo a la fecha del acto, salvo derechos adquiridos de buena fe por terceros, en cuyo caso operará a futuro. (…) 15 Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo 13.- Alcances de la nulidad 13.1 La nulidad de un acto sólo implica la de los sucesivos en el procedimiento, cuando estén vinculados a él. (…)

6.32

Por tanto, al apreciar la vulneración de principios del procedimiento administrativo, según fue invocado por la impugnante, el Tribunal se encuentra en la obligación de revisar el cumplimiento de esta normativa adjetiva en materia sociolaboral. Cabe resaltar que la normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujeto del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídica procedimental establecida en el marco del Sistema de inspección del Trabajo.

6.33

Como consecuencia de la revisión efectuada, se hace necesario no solo ejercer la potestad anulatoria que ostenta este Tribunal a fin de corregir la vulneración evidenciada, sino que, además, analizar los pronunciamientos de las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo y establecer condiciones para garantizar su uniformidad, como sucede en el presente caso.

6.34

Por otro lado, de conformidad con lo previsto en el numeral 227.2 del artículo 227 del TUO de la LPAG16 –y a la luz de los considerandos 6.5 a 6.15 de la presente resolución– corresponde resolver sobre el fondo del asunto, declarándose por archivado el procedimiento administrativo sancionador, al no evidenciarse fundamentos que den lugar a la imposición de sanción.

6.35

Finalmente, corresponde remitir los actuados al superior jerárquico del acto declarado nulo, a fin de que, de estimarlo conveniente, disponga hacer efectiva la responsabilidad del emisor, de acuerdo al TUO de la LPAG.

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR.

16 Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo 227.- Resolución (…) 227.2 Constatada la existencia de una causal de nulidad, la autoridad, además de la declaración de nulidad, resolverá sobre el fondo del asunto, de contarse con los elementos suficientes para ello. Cuando no sea posible pronunciarse sobre el fondo del asunto, se dispondrá la reposición del procedimiento al momento en que el vicio se produjo.

SE RESUELVE: PRIMERO. - Declarar FUNDADO el recurso de revisión interpuesto por CONSTRUCCIONES METÁLICAS UNIÓN S.A., y, en consecuencia, NULA la Resolución de Sub Intendencia N° 149-2021- SUNAFIL/ILM/SIRE2, de fecha 01 de marzo de 2021, emitida por la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia de Lima Metropolitana y la de los sucesivos en el procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 582-2020-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO. - ARCHIVAR el procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 582-2020-SUNAFIL/ILM, de conformidad con el fundamento 6.34 de la presente resolución.

TERCERO. - Devolver los actuados a la Intendencia de Lima Metropolitana, para que proceda de acuerdo a sus atribuciones y conforme a lo señalado en el fundamento 6.35 de la presente resolución.

CUARTO. - Notificar la presente resolución a CONSTRUCCIONES METÁLICAS UNIÓN S.A., y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

Presidente LUIS GABRIEL PAREDES MORALES

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