Construcciones Diez S.A.C — Res. 1217-2022

Mediante Orden de Inspección N° 560-2021-SUNAFIL/IRE-TAC, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral 1, las mismas que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 329-2021-SUNAFIL/IRE-TAC (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otra, de dos (02) infracciones muy graves a la labor inspectiva, en mérito de la denuncia realizada por Zapana Turpo Heydi Geraldine, quien solicitó se realice las actuaciones inspectivas sin reserva de su identidad, a efecto de verificar el cumplimiento del pago de sus remuneraciones.

Mediante Imputación de Cargos N° 352-2021-SUNAFIL/SIAI-TAC, de fecha 20 de agosto de 2021, notificada el 25 de agosto de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 513-2021-SUNAFIL/IRE-TAC/SIAI-IF, de fecha 30 de noviembre de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, y recomendó continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Tacna, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 469-2021- SUNAFIL/IRE.TAC/SIRE, de fecha 30 de diciembre de 2021, notificada el 04 de enero de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 41,624.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 21 de enero de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 469-2021-SUNAFIL/IRE.TAC/SIRE, argumentando principalmente, lo siguiente:

Con fecha 25 de febrero de 20223, la Intendencia Regional de Tacna dispuso la actuación de oficio del informe4 emitido de la Oficina General de Tecnologías de la Información y Comunicaciones (OGTIC) de la SUNAFIL, sobre el envío de las alertas por correo o servicio de mensajería al administrado.

Mediante Resolución de Intendencia N° 037-2022-SUNAFIL/IRE-TAC, de fecha 04 de marzo de 20225, la Intendencia Regional de Tacna declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 25 de marzo de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Tacna, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 037-2022- SUNAFIL/IRE-TAC. 1.8 La Intendencia Regional de Tacna admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorandum-000171-2022- SUNAFIL/IRE-TAC, recibido el 28 de marzo de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299816, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299817, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo8 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR9, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR10 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias11.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias,

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que CONSTRUCCIONES DIEZ S.A.C., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 037-2022- SUNAFIL/IRE-TAC, que confirmó la sanción impuesta de S/ 41,624.00, por la comisión, entre otra, de dos (02) infracciones MUY GRAVES a la labor inspectiva, tipificadas en los numerales 46.7 y 46.10 del artículo 46 del RLGIT; dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 08 de marzo de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por CONSTRUCCIONES DIEZ S.A.C.

Se debe precisar que, de la verificación de la resolución impugnada, se advierte que se ha sancionado a la impugnante por la comisión de una infracción grave en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Asimismo, por la comisión de dos infracciones muy graves a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.7 y 46.10 del artículo 46 del RLGIT.

Sobre el particular, debe observarse la naturaleza del recurso de revisión, el artículo 218 del TUO de la LPAG, establece que su interposición se faculta por Ley o Decreto Legislativo, en cuyo contenido debe establecerse de manera expresa tal facultad, encontrándose en la ley especial de la materia, la LGIT, el artículo 49 con la siguiente redacción:

En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT, establece que el recurso de revisión es un recurso de carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia, siendo desarrolladas su procedencia y requisitos de admisibilidad en el Reglamento del Tribunal, tal y como se señaló en los puntos 3.4 de la presente resolución.

Respecto de la finalidad del recurso de revisión en específico, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, establece que éste tiene por finalidad:

Entendiéndose, por parte de esta Sala, que la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculada con las infracciones muy graves, e identificando si sobre ésta se ha producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del reglamento citado en el numeral precedente, por lo que no corresponde que esta Sala se pronuncie por lo alegado por el impugnante en relación a la infracción grave.

Uno de los principales alegatos de la impugnante es el cuestionamiento de la notificación vía casilla electrónica, argumentando que se ha vulnerado el numeral 4 del artículo 20 del TUO de la LPAG, al notificarse las actuaciones decisorias por medio de la casilla electrónica, a pesar que la recurrente no brindó su consentimiento para que este medio de notificación fuese utilizado; por lo cual no tomó conocimiento del inicio del procedimiento sancionador en su contra, y no pudo presentar oportunamente sus descargos a los cargos imputados.

Con respecto a la notificación efectuada a la impugnante, es preciso indicar que las obligaciones empresariales contenidas en el Decreto Supremo N° 003-2020-TR — publicado en el diario oficial El Peruano el día 14 de enero de 2020— resultan una norma de carácter imperativo y generan un régimen obligatorio bajo los parámetros convalidados por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos y la Presidencia del Consejo de Ministros, conforme con las reglas del TUO de la LPAG.

En efecto, debe recordarse que el TUO de la LPAG establece, en el quinto párrafo del numeral 20.4 del artículo 20, que las entidades pueden asignar al administrado una casilla electrónica para notificarle actuaciones diversas, “siempre que cuente con el consentimiento expreso del administrado” y que, con la opinión favorable de la Presidencia del Consejo de Ministros y el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, “puede aprobar la obligatoriedad de la notificación vía casilla electrónica”. Esta alternativa a la voluntariedad ha sido satisfecha, conforme se describe en el quinto párrafo de la parte considerativa de la norma especial, el Decreto Supremo Nº 003-2020-TR.

Cabe señalar que, el Tribunal de Fiscalización Laboral ha venido conociendo recursos de revisión en los que se han alegado diversos argumentos para cuestionar la validez de la notificación de las comunicaciones depositadas en la casilla electrónica. Esto motivó a que se examine en varios casos a la sistemática del Decreto Supremo Nº 003-2020-TR, norma que establece al menos seis reglas relevantes sobre la materia discutida:

Es también relevante para el análisis sobre la obligatoriedad de la casilla electrónica que el Decreto Supremo Nº 003-2020-TR, emitió en su primera disposición complementaria final, un cronograma para su implementación. El mismo fue aprobado a través de la Resolución de Superintendencia Nº 058-2020-SUNAFIL, e incluso fue modificado posteriormente por la Resolución de Superintendencia Nº 114-2020-SUNAFIL, ya en el marco de la emergencia sanitaria. Asimismo, se aprecia que la propia SUNAFIL ha procurado la difusión de esta obligación, lo que fluye por ejemplo de materiales instructivos que datan de julio de 2020,12 los que se han replicado en diversos otros medios, incluyendo las redes sociales. Así, el cumplimiento del deber estatal de dar publicidad a las normas se halla suficientemente cumplido, pues conforme ha anotado la doctrina:

En este extremo es preciso añadir que, el artículo 51 de la Constitución Política del Estado reconoce al principio de publicidad, declarando su carácter “esencial para la vigencia de toda norma del Estado”. Sobre este principio basal del Sistema Jurídico, el Tribunal Constitucional —en la Sentencia del 28 de mayo de 2020, expediente 0001-2017-PI/TC— ha afirmado que tiene “naturaleza esencial” respecto de “todo Estado constitucional de derecho” (f.j. 6) y que “tiene una estrecha relación con la protección de los principios democrático-constitucionales de transparencia y seguridad jurídica” (f.j. 49).

Igualmente, cabe rescatar que el Alto Tribunal ha manifestado en la Sentencia del 1 de julio de 2021, expediente 01023-2021-PA/TC, lo siguiente:

Así también cabe recordar que, en la Sentencia del 22 de junio de 2011, expediente Nº 02098-2010-PA/TC —un caso referido al ejercicio de facultades sancionadoras, aunque de carácter disciplinario—, el Tribunal Constitucional ha resuelto lo siguiente:

Es pertinente añadir, además, que la entrada en vigor de esta obligación no agrede a la razonabilidad, pues precisamente ocurre durante un tiempo de digitalismo que define a las actividades socioeconómicas y, en particular, se ha implementado durante la actual pandemia. El contexto actual ha llevado a que entidades privadas y públicas, por igual, se sirvan extensivamente de los medios tecnológicos disponibles para todo tipo de interacciones de contenido socioeconómico, por lo que no parece pertinente asumir que la imposición de la casilla electrónica tiene un carácter alienante sobre la esfera jurídica de los sujetos inspeccionados. De esta forma, la proporción entre los medios y fines que persigue la Administración Pública, con la notificación por vía de la casilla electrónica, se encuentra corroborada, respondiendo a la satisfacción de su cometido (respetándose así al principio de razonabilidad del procedimiento administrativo, conforme está plasmado en el punto 1.4 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG).

Por tanto, conforme a lo señalado por la Oficina General de tecnologías de la Información y Comunicación de la SUNAFIL, mediante Informe Nº 005-2022-SUNAFIL-GG-OGTIC-KYAL, de fecha 03 de marzo de 2022, se evidencia que los requerimientos de comparecencias y la medida inspectiva de requerimiento de fechas, 14 de julio y 04 de agosto de 2021, fueron notificados por casilla electrónica y se enviaron las alertas de notificación al correo electrónico consignado por la impugnante; asimismo, se advierte que, su primer ingreso al sistema de la casilla electrónica data del 07 de julio de 2021 a horas 13:59:30; por lo que, lo que pretendería la recurrente, en esta instancia, es desconocer su propio acto, esto es, el registro de su correo electrónico y con ello que la autoridad administrativa le solicite, su “consentimiento” para notificarle las alertas al correo que consignó, alegato que carece de sustento jurídico, ya que conforme lo dispone el Decreto Supremo Nº 003-2022-TR,la obligatoriedad de la notificación vía casilla y el envío de las alertas se efectúa al correo que registre el administrado, sin que exista una cuestión previa a dicho acto.

En conclusión, podemos afirmar que las notificaciones electrónicas que efectúa la SUNAFIL, en el marco del Decreto Supremo N° 003-2020-TR, la Resolución de Superintendencia N° 058-2020-SUNAFIL, y la Resolución de Superintendencia N° 114- 2020-SUNAFIL, no vulneran de modo alguno las disposiciones sobre notificación contenidas en el TUO de la LPAG, para dotar de eficacia a los actos administrativos, ya que dichos instrumentos normativos, fluyen de la propia ley (numeral 20.4 del artículo 20), y han sido debidamente autorizados por el ente facultado para ello (Presidencia del Consejo de Ministros).

Estando a lo señalado precedentemente, se advierte que las notificaciones electrónicas se encuentran válidamente efectuadas, en atención a lo dispuesto al Decreto Supremo N° 003-2020-TR, en tanto, se tiene acreditado que la entidad ha depositado las citadas notificaciones en el buzón electrónico asignado al administrado, surtiendo efectos el día que conste haber sido recibida, conforme a lo previsto al artículo 20 del TUO de la LPAG. Por lo que, no se aprecia una vulneración al debido proceso de la impugnante ni a su derecho de defensa- contradictorio-, en los términos alegados por la recurrente. En tal sentido, corresponde no acoger los argumentos de la impugnante dirigidos a cuestionar este extremo.

Con relación a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT, referida a no cumplir con los requerimientos comparecencias notificados el 14 de julio y 04 de agosto de 2021; y programados para el 30 de julio y el 10 de agosto de 2021, respectivamente. Debe precisarse que la impugnante no ha formulado ni presentado ningún alegato que pueda desvirtuar los hechos constatados por el inspector actuante, en el Acta de Infracción, por lo que, en atención a las conclusiones

Asimismo, tampoco presentó alegato alguno que desvirtúe el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento de fecha 04 de agosto de 2021; el sujeto inspeccionado no acreditó haber adoptado las acciones dispuestas en dicha medida dentro del plazo y en los términos señalados, en los que se ordenaba: “acreditar el pago íntegro de las remuneraciones del periodo comprendido del 01/03/2021 al 04/06/2021 (…)”, conforme se constata en el numeral 4.8 de los hechos constatados del acta de infracción. En vista que los argumentos de la impugnante no han podido desvirtuar este hecho, la resolución impugnada, en este extremo, también debe confirmarse.

De la revisión de los recursos presentados (apelación, revisión), se observa la conducta de la impugnante de reiterar alegatos que han sido abiertamente desvirtuados. Al respecto, el TUO de la LPAG también reconoce como un principio rector al principio de buena fe procedimental, a través del cual se espera que tanto la autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados realicen los respectivos actos procedimentales “...guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe”15.

En palabras de uno de los autores más autorizados en lo referente al derecho administrativo a nivel nacional, es incompatible con el principio de buena fe procedimental, desde la perspectiva del administrado:

Por ello, esta Sala identifica que el actuar de la impugnante, vulnera este principio, al impugnar de manera reiterativa y bajo los mismos fundamentos, referidos a la infracción al artículo 6 del Decreto Supremo Nº 003-2020-TR y al numeral 20.4 del artículo 20 del TUO de la LPAG, los cuales han sido, debidamente, desvirtuados por la Resolución de Intendencia Nº 037-2022-SUNAFIL/IRE-TAC, en su literal 3.5.2 al 3.5.6 y del 3.5.12 al 3.5.15, sin aportar nuevos elementos de juicio, con lo cual se considera que se ha transgredido el principio de buena fe procedimental. Por lo que, se le exhorta a adecuar su conducta al mencionado principio.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.