| Resolución N° | 0037-2024-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 215-2020-SUNAFIL/IRE-CAL |
| Procedencia | INTENDENCIA REGIONAL DEL CALLAO |
| Impugnante | Construcciones A Maggiolo S.A |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 168-2022- |
| Materia | LABOR INSPECTIVA |
| Región | Callao |
| Fecha | 19 de enero de 2024 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por CONSTRUCCIONES A MAGGIOLO S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 168-2022-SUNAFIL/IRE-CAL, de fecha 13 de setiembre de 2022, emitida por la Intendencia Regional del Callao, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 215-2020- SUNAFIL/IRE-CAL, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. –CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 168-2022-SUNAFIL/IRE-CAL, en los extremos referidos a las infracciones muy graves, tipificadas en los numerales 46.7 y 46.10 del artículo 46 del RLGIT.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa. CUARTO. - Notificar la presente resolución a CONSTRUCCIONES A MAGGIOLO S.A., y a la Intendencia Regional del Callao, para sus efectos y fines pertinentes. QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA
20240117JCR
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 2815-2019-SUNAFIL/IRE-CAL, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto de la impugnante, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión con la emisión del Acta de Infracción N° 092-2020-SUNAFIL/IRE-CAL (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otras, de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales, y tres (03) infracciones muy graves a la labor inspectiva.
Mediante la Resolución N°440-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, de fecha 21 de octubre de 2021, este Tribunal declaró nula la Resolución de Sub Intendencia N° 467-2021-
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Remuneraciones (Submateria: gratificaciones, pago de bonificaciones), Jornada, Horario de trabajo, descansos remunerados (Submateria: vacaciones), Seguridad social (Submateria: declaración y pago de la seguridad social), Compensación por tiempo de servicio (Submateria: depósito de CTS), y Certificado de Trabajo (Submateria: incluye todas). 20555195444 soft 20555195444 soft DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft
SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE, de fecha 08 de junio de 2021 y la caducidad del presente procedimiento administrativo sancionador seguido en contra de la impugnante, devolviendo el expediente sancionador a través del Memorándum-001077-2021- SUNAFIL/IRE-CAL de fecha 03 de noviembre de 2021.
Posteriormente, mediante Imputación de Cargos N° 743-2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIAI de fecha 29 de noviembre de 2021, notificada el 01 de diciembre de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose nuevamente el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 015-2022-SUNAFIL/IRE-CAL-SIAI-IFI de fecha 12 de enero de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional del Callao, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 405-2022-SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE, de fecha 26 de mayo de 2022, notificada el 30 de mayo de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 30,014.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción LEVE en materia de relaciones laborales, por no haber acreditado la entrega del certificado de trabajo, tipificada en el numeral 23.2 del artículo 23 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 989.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con asistir a la comparecencia programada para el día 31 de enero de 2020, conforme al numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 9,675.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con asistir a la comparecencia programada para el día 07 de febrero de 2020, conforme al numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 9,675.00.
- Una infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento programada para el 21 de febrero de 2020, conforme al numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 9,675.00.
Con fecha 14 de junio de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional del Callao, el recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 405-2022- SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE, argumentando lo siguiente:
i. Que, al haber concluido las gestiones de un préstamo económico se cumplió con el requerimiento de comparecencia ordenado remitiendo a través de la mesa de partes – SUNAFIL Callao, las copias de los vouchers (depósitos) correspondientes al pago de la liquidación de beneficios sociales y vacaciones requeridas en la Orden de Inspección 2815- 2019-SUNAFIL/IRE/CAL, solicitando a la autoridad instructora se dé
por cumplido el pago íntegro de las obligaciones sociolaborales (CTS y vacaciones), adeudas a los trabajadores, y se deje sin efecto la sanción impuesta. ii. Que, en el Informe Final de Instrucción con fecha enero- 2022, se acredita el cabal cumplimiento por parte del sujeto inspeccionado las obligaciones sociolaborales, dándose así cumplimiento de los requerimientos de comparecencia de fecha 31 de enero de 2020 y 7 de febrero de 2020 respectivamente y medida de requerimiento de fecha 14 de febrero de 2020. iii. Que, por Resolución 440-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala del Tribunal de Fiscalización Laboral, declaró la caducidad del procedimiento administrativo sancionador seguido contra el sujeto inspeccionado, en estricta aplicación del artículo 259 del TUO de la Ley N° 27444. iv. Que, como consecuencia de los considerandos de orden legal se infiere que se ha expedido la resolución de Sub Intendencia materia de apelación de forma contraria a la norma que regula el citado artículo del procedimiento inspectivo laboral, y sin aplicar el principio de razonabilidad y proporcionalidad se ha sancionado al sujeto inspeccionado, con las multas impuestas, no obstante, haber este último dado cumplimiento a los requerimientos de comparecencia de fechas 31 de enero y 07 de febrero de 2020 y medida de requerimiento de fecha 14 de febrero de 2020.
Mediante Resolución de Intendencia N° 168-2022-SUNAFIL/IRE-CAL, de fecha 13 de setiembre de 20222, la Intendencia de Regional del Callao declaró infundado el recurso de apelación en contra de la Resolución de Sub Intendencia N° 405-2022-SUNAFIL/IRE- CAL/SIRE por los siguientes argumentos:
i. Que, conforme es de verse en la resolución apelada, la autoridad de primera instancia determinó en los considerandos del 3.2.5 al 3.2.7, que Construcciones A Maggiolo S.A., cumplió con las obligaciones referidas al pago de la compensación por tiempo de servicios (CTS) y descanso vacacional, a favor del ex trabajador Percy Daniel Huaraj Portilla, siendo así, acogió la propuesta emitida mediante Informe Final de Instrucción N° 015-2022-SUNAFIL/IRE-CAL/SIAI-IF, en atención a la aplicación de eximente de responsabilidad sobre dichas materias, dado que, el administrado ofreció medios probatorios emitidos con fechas anteriores al inicio del presente procedimiento administrativo sancionador (01/12/2021), que acreditaron cumplimiento oportuno de sus obligaciones laborales. ii. No obstante, en relación a la obligación de entregar el certificado de trabajo al término de la relación laboral, el administrado no presentó documento que acredite el cumplimiento de su obligación laboral, por tanto, vulneró lo establecido en la tercera disposición complementaria del Decreto Supremo N° 001-96-TR, incurriendo así en una infracción leve en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 23.2 del artículo 23° del reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado
2 Notificada el 15 de setiembre de 2022, véase folio 253 del expediente sancionador.
mediante Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en lo sucesivo, el RLGIT), el cual es materia de análisis en la presente resolución. iii. En cuanto al alegato que se acreditó el cabal cumplimiento de las obligaciones sociolaborales, dándose así cumplimiento a los requerimientos de comparecencia de fechas 31 de enero de 2020, 07 de febrero de 2020 y medida de requerimiento de fecha 14 de febrero de 2020; al respecto, indica que las infracciones a la labor inspectiva son conductas infractoras independientes, respecto de posibles infracciones detectadas y/o cumplidas, de ser el caso, en materia de relaciones laborales, toda vez que, estas se encuentran destinadas a sancionar un específico incumplimiento del deber de colaboración frente a la inspección del trabajo. iv. Menciona que, las conductas omisivas se encuentran en el hecho de no asistir a las comparecencias programadas por el inspector actuante, hasta en dos oportunidades, calificadas como muy graves y tipificadas en el numeral 46.10 del artículo 46° del RLGIT, ambas de forma independientes y por no cumplir la medida inspectiva de requerimiento en adopción de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vigentes en materia de relaciones laborales, calificada como muy grave y tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46° del RLGIT, diligencias inspectivas dentro del plazo previsto por la Autoridad Inspectiva, toda vez que llegado los días 31 de enero y 07 de febrero de 2020, pese a encontrarse válidamente notificado el sujeto inspeccionado no asistió a las diligencias inspectivas programadas y por tanto, no presentó los documentos y/o información que en esa fecha se le fue requerido. v. De igual modo, llegado el día de la verificación respecto al cumplimiento de la medida de requerimiento, el inspeccionado no cumplió con lo requerido pese habérsele otorgado un plazo de cuatro días hábiles, siendo que, no presentó documento fehaciente que demuestre su cumplimiento frente a la inspección del trabajo, en el extremo de la entrega del certificado de trabajo al ex trabajador Percy Daniel Huaraj Portilla. vi. Asimismo, en respuesta al argumento de la impugnante sobre que la resolución apelada va en contra de lo ordenado en la Resolución 440-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, indica que, en aplicación del numeral 59 del citado artículo 259° del TUO de la LPAG, la caducidad efectuada por el TFL no dejó sin efecto las actuaciones de fiscalización, así como los medios probatorios que resultaron necesarios nuevamente en el presente procedimiento sancionador que fue iniciado, a través de la Imputación de Cargos N° 743- 2021- SUNAFIL/IRE-CAL/SIAI notificada en fecha 01 de diciembre de 2021, de modo que, analizado los medios probatorios ofrecidos por el administrado como depósitos bancarios, liquidación de beneficios sociales y otros, la autoridad administrativa de primera instancia aplicando el principio de legalidad y debido procedimiento determinó eximente de responsabilidad respecto de las conductas infractoras referidas a la CTS y descanso vacacional, es por ello, que dichas infracciones no se encuentran imputadas en el presente procedimiento sancionador. vii. En tal sentido, con vistas a la constancia de notificación electrónica, la Imputación de Cargos N° 743-2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIAI (entiéndase el Acta de Infracción) fue notificada el 01 de diciembre de 2021 y la Resolución de Sub Intendencia N° 405-2022- SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE fue emitida el 26 de mayo de 2022, y posteriormente notificada el 30 de mayo de 2022; por lo que, desde la notificación de la Imputación de Cargos hasta la notificación de la Resolución de Sub Intendencia, transcurrieron cinco (5) meses, cumpliendo con resolver el procedimiento sancionador dentro del plazo previsto en la norma legal. viii. En consecuencia, los argumentos esbozados en la apelación no desvirtúan las infracciones en las que incurrió la inspeccionada, y se confirma la resolución venida en grado en todos sus extremos.
Con fecha 04 de octubre de 2022, la impugnante presentó recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 168-2022-SUNAFIL/IRE-CAL, de fecha 13 de setiembre de 2022.
La Intendencia Regional del Callao admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 842-2022- SUNAFIL/ILM, recibido el 13 de octubre de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral. 2.2. Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización
3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.
Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia
7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.” 8 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N°004-2017-TR.
administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE CONSTRUCCIONES A MAGGIOLO S.A
De la revisión de los actuados, se ha identificado que CONTRUCCIONES A MAGGIOLO S.A presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 168-2022- SUNAFIL/IRE-CAL, que confirmó la sanción impuesta de S/ 30,014.00 por la comisión, entre otra, de tres (03) infracciones MUY GRAVES a la labor inspectiva, tipificadas en los numerales 46.7 y 46.10 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día siguiente hábil de la notificación de la citada resolución; el 16 de setiembre de 2022.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por CONTRUCCIONES A MAGGIOLO S.A.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 04 de octubre de 2022 la impugnante presentó recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 168-2022-SUNAFIL/IRE-CAL, argumentando lo siguiente:
i. Por no asistir a la diligencia de comparecencia programada para el 31 de enero de 2020, causal invocada: aplicación errónea. Expresa que, se deja expresa constancia que el representante legal del sujeto inspeccionado sí asistió a la diligencia de comparecencia programada para el día 31 de enero del 2020 pero con cierto retraso. No obstante, las actuaciones inspectoras de investigación se realizaron también en el centro de trabajo el mismo 31 de enero del 2020, oportunidad en la que se le comunicó sobre la ampliación del plazo de la Orden de Inspección. ii. Por no cumplir con la medida de requerimiento del día 21 de febrero del 2020 causal invocada: aplicación errónea. Que, para el día 21 de febrero el inspector de trabajo comisionado programó también una visita al centro de trabajo a la misma hora, hecho que acreditaron con una copia de constancia de actuaciones inspectivas de investigación, la misma que se ejecutó desde la hora indicada 8:30 a.m. hasta las 8:50 a.m., a cuyo efecto acompaña una copia de esta, como medio de prueba para acreditar la existencia de tales hechos.
iii. Motivación de las resoluciones. Que, el Tribunal Constitucional considera que la falta o insuficiencia de motivación se constituye una arbitrariedad e ilegalidad, resultando así contrario al debido procedimiento, tal como ha ocurrido por parte de la autoridad administrativa en el caso materia de autos.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre la presunta vulneración del derecho al debido procedimiento administrativo
En principio, dado que el administrado argumenta expresamente que ha incurrido en una supuesta afectación al principio de motivación de las actuaciones y resoluciones administrativas, este Tribunal debe realizar un análisis respecto a la aplicación del principio del debido procedimiento en el presente caso y del citado principio, así como de su relación con la validez de los actos administrativos emitidos en el marco del expediente en alusión.
Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:
“Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo” (énfasis añadido).
El Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA/TC:
“2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal” (énfasis añadido).
En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional, en el Fundamento Jurídico 5 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 02098-2010-AA/TC señaló que no solo existe base constitucional o jurisprudencial para la configuración y desarrollo del derecho al debido procedimiento, sino que existe sustento convencional, a saber:
“Tal como ya lo tiene expresado este Tribunal en uniforme y reiterada jurisprudencia, el derecho al debido proceso tiene un ámbito de proyección sobre cualquier tipo de proceso o procedimiento, sea éste judicial, administrativo o entre particulares. Así, se ha establecido que el derecho reconocido en el inciso 3) del artículo 139 de la Constitución no sólo tiene un espacio de aplicación en el ámbito "judicial", sino también en el ámbito administrativo" y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha sostenido, puede también extenderse a "cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, (el que) tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal, en los términos del artículo 8 de la Convención Americana". (Caso Tribunal Constitucional del Perú, párrafo 71). De igual modo la Corte Interamericana sostiene –en doctrina que ha hecho suyo este Colegiado en la sentencia correspondiente al Exp. Nº 2050-2002-AA/TC– que "si bien el artículo 8 de la Convención Americana se titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a efectos de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos"(párrafo 69). (…)” (énfasis agregado).
Con relación al derecho a la defensa, el propio Tribunal Constitucional en la misma Sentencia analizada previamente señala:
“6. Debe recordarse, correlativamente, que las garantías constitucionales consagradas en el artículo 139° de la Constitución y en el artículo 4° del Código Procesal Constitucional, son de aplicación, en la medida en que resulten compatibles con su naturaleza, a los procedimientos administrativos sancionadores. Entre dichas garantías cabe incluir específicamente el derecho a la defensa, que proscribe cualquier estado o situación de indefensión; el derecho a conocer los cargos que se formulan contra el sometido a procedimiento administrativo sancionador; el derecho a no declarar contra sí mismo; el derecho a la asistencia de letrado o a la autodefensa; el derecho a utilizar los medios de prueba adecuados para la defensa; el derecho a la última palabra, entre otros.
7. Con respecto del derecho de defensa este Tribunal en reiterada jurisprudencia ha precisado que este derecho tiene una doble dimensión: una material, referida al derecho del imputado de ejercer su propia defensa desde el mismo instante en que toma conocimiento de que se le atribuye la comisión de determinado hecho delictivo; y otra formal, que supone el derecho a una defensa técnica, esto es, al asesoramiento y patrocinio de un abogado defensor de su elección desde que la persona es citada o detenida por la autoridad y durante todo el tiempo que dure la
investigación preliminar o el proceso mismo. En ambos casos se garantiza el derecho de no ser postrado a un estado de indefensión en cualquier etapa del proceso, inclusive, como ya se dijo, en la etapa preliminar. Así, las garantías mínimas que se exigen en el proceso penal son extrapolables, con matices atendiendo a las propias circunstancias de cada caso, al proceso administrativo sancionador, sobre todo en lo que respecta al derecho de defensa (cfr. STC 2050- 2002-AA/TC, fundamento 12)” (énfasis añadido).
Conforme a ello, dada la claridad expositiva del Tribunal Constitucional, así como de la norma contenida en el TUO de la LPAG, respecto de los alcances del derecho al debido procedimiento, debe analizarse el caso concreto en relación con la vulneración alegada por la impugnante sobre falta de una debida motivación, y la vulneración de su derecho de defensa.
Sobre el particular, se evidencia que la impugnante tuvo acceso a una defensa técnica, es decir, al asesoramiento y patrocinio de un abogado defensor de su elección, garantizando de esta forma su derecho de defensa. De igual forma, el procedimiento administrativo sancionador discurrió en pluralidad de instancias, conforme a la regulación adjetiva aplicable al presente caso. Asimismo, las instancias de mérito tomaron en consideración los escritos de los recursos interpuestos y la oportunidad en que fueron presentados, los mismos que fueron valorados al sancionar a la impugnante, por lo cual, no se ha advertido vicio alguno en el trámite del procedimiento.
Finalmente, los demás aspectos del derecho al debido procedimiento serán analizados en los considerandos posteriores.
Sobre la presunta vulneración a la motivación de las resoluciones 6.9. Con relación al derecho o garantía de la motivación de las decisiones que afecten los intereses de la impugnante, es importante recalcar que el principio de debido procedimiento se encuentra relacionado con la exigencia de la debida motivación del acto administrativo. Lo anterior se desprende de la necesidad de que sea una garantía a favor de los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y producir pruebas y, a su vez, a obtener una decisión por parte de la autoridad administrativa motivada y fundada en derecho.
En ese contexto, en el mencionado principio se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.
Partiendo de ello, resulta relevante traer a colación el requisito de la motivación de las resoluciones, señalado en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, en concordancia con el artículo 6 del citado instrumento; en virtud del cual, todo acto administrativo debe estar motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico.
Sobre el particular, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en más de una ocasión estableciendo, incluso, criterios jurisprudenciales al respecto. A este entender, la sentencia recaída en el Expediente N° 00312-2011-AA/TC recopiló una serie de elementos vinculados a la motivación de los actos administrativos, resaltando la definición de la naturaleza jurídica de la motivación de actos administrativos: una garantía
constitucional que busca evitar la arbitrariedad de la Administración. Señaló el Tribunal Constitucional, además, lo siguiente:
“4. Este Tribunal ha tenido oportunidad de expresar su posición respecto a la motivación de los actos administrativos, expresando que:
“[…] [E]l derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. […] La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los razonamientos en que se apoya es una exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto de actos emanados de una potestad reglada como discrecional. El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional. Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. A ello, se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa. En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley N° 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo.” (STC 00091-2005-PA, fundamento 9, párrafos 3, 5 a 8, criterio reiterado en STC 294-2005-PA, STC 5514-2005-PA, entre otras).
Adicionalmente se ha determinado en la STC 8495-2006-PA/TC que: “un acto administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente establecida resulta arbitrario cuando sólo expresa la apreciación individual de quien ejerce la competencia administrativa, o cuando el órgano administrativo, al adoptar la decisión, no motiva o expresa las razones que lo han conducido a adoptar tal decisión. De modo que, motivar una decisión no sólo significa expresar únicamente bajo qué norma legal se expide el acto administrativo, sino, fundamentalmente, exponer en forma sucinta –pero suficiente– las razones de hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada” (énfasis añadido).
Conforme a ello, la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción; no siendo admisibles como motivación las fórmulas que, por su contradicción, no resulten esclarecedoras para la motivación del acto.
Del marco expuesto, la resolución impugnada cuenta con la correcta y debida justificación de la decisión adoptada respecto a la determinación de responsabilidad por conductas contra el ordenamiento administrativo, que conjuntamente con la valoración de los medios probatorios y/o argumentos que el administrado formuló durante el desarrollo del procedimiento administrativo sancionador, se determinó la confirmación de la resolución de Sub Intendencia, respetando con ello la garantía del debido procedimiento administrativo y el respeto por los derechos constitucionales de los trabajadores.
En consecuencia, respecto al argumento entorno a la afectación de la motivación de las actuaciones y resoluciones administrativas, no se advierte algún supuesto de nulidad conforme al artículo 10 de TUO la LPAG, correspondiendo desestimar los argumentos expuestos por el impugnante en este extremo.
Sobre los demás argumentos de la impugnante
La impugnante alega como causal invocada “aplicación errónea”, respecto a la infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva por no asistir a la diligencia de comparecencia programada el día 31 de enero de 2020, tipificada en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT; sin embargo, no precisa qué norma ha sido infringida ni aplicada erróneamente. Situación que impide a este Tribunal realizar un correcto análisis de este argumento con la citada infracción.
Asimismo, si bien la impugnante insiste en que asistió a la diligencia de comparecencia y que el representante legal llegó con retraso, conforme al numeral 4.16 del Acta de Infracción, se constató que el sujeto inspeccionado no asistió a la modalidad de actuación inspectiva de comparecencia, citada el día 31 de enero de 2020 a horas 10:00 horas, siendo un hecho aparte, que el inspector posteriormente, el mismo día a las 12:25 realizará una visita de inspección, por lo que, debe desestimarse dicho argumento.
De igual forma, la impugnante alega como causal invocada “aplicación errónea”, en relación con la infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento programada para el 21 de febrero de 2020, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT; sin embargo, nuevamente, no precisa de forma clara y precisa, qué norma ha sido infringida y aplicada erróneamente, por lo que, este Tribunal no examina adecuadamente el sentido de este argumento.
Por otra parte, la impugnante manifiesta que se programó una visita al centro de trabajo a la misma hora de la medida inspectiva de requerimiento, hecho que no resulta cierto puesto, que conforme se ha dejado claro en el numeral 4.20 del Acta de Infracción, el día 21 de febrero de 2020, compareció el sujeto inspeccionado a las 8:30 a.m., señalando que no había podido dar cumplimiento a lo dispuesto en la medida de requerimiento, configurándose la infracción a la labor inspectiva atribuida.
En consecuencia, se desestiman estos alegatos y se declara infundado el recurso de revisión.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:
N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación Relaciones Laborales No haber acreditado la entrega del certificado de trabajo. Numeral 23.2 del artículo 23 del RLGIT
LEVE Labor Inspectiva No cumplió con asistir a la comparecencia programada para el día 31 de enero de 2020. Numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT
MUY GRAVE Labor Inspectiva No cumplió con asistir a la comparecencia programada para el día 07 de febrero de 2020. Numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT
MUY GRAVE Labor Inspectiva No cumplir con la medida inspectiva de requerimiento programada para el 21 de febrero de 2020. Numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT
MUY GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO: Por las consideraciones expuestas y de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL,
aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;
SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por CONSTRUCCIONES A MAGGIOLO S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 168-2022-SUNAFIL/IRE-CAL, de fecha 13 de setiembre de 2022, emitida por la Intendencia Regional del Callao, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 215-2020- SUNAFIL/IRE-CAL, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. –CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 168-2022-SUNAFIL/IRE-CAL, en los extremos referidos a las infracciones muy graves, tipificadas en los numerales 46.7 y 46.10 del artículo 46 del RLGIT.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa. CUARTO. - Notificar la presente resolución a CONSTRUCCIONES A MAGGIOLO S.A., y a la Intendencia Regional del Callao, para sus efectos y fines pertinentes. QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA
20240117JCR
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