Construcción y Administración S.S — Res. 777-2022

Mediante Orden de Inspección N° 565-2021-SUNAFIL/LAM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1. Las actuaciones inspectivas culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 195-2021-SUNAFIL/IRE-LAM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otras, de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, por no cumplir con la totalidad de lo ordenado en la medida inspectiva de requerimiento que

Mediante Imputación de Cargos N° 262-2021/SUNAFIL/IRE-LAM/SIAI, de fecha 12 de mayo de 2021, notificada el 24 de mayo de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final N° 307-2021/SUNAFIL/IRE-LAM/SIAI, de fecha 11 de junio de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Lambayeque, la que mediante la Resolución de Sub Intendencia N° 487-2021- SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, de fecha 09 de julio de 2021, notificada el 12 de julio de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 437,976.00 por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 04 de agosto de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 487-2021-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, argumentando principalmente, lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 256-2021-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE, de fecha 23 de diciembre de 20212, la Intendencia Regional de Lambayeque declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 19 de enero de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Lambayeque, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 256- 2021-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE.

La Intendencia Regional de Lambayeque, admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 000056- 2022-SUNAFIL/IRE-LAM, recibido el 21 de enero de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que CONSTRUCCIÓN Y ADMINISTRACIÓN S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 256-2021-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE, que confirmó la sanción impuesta de S/. 437,976.00, por la comisión, entre otras, de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 30 de diciembre de 2021.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por CONSTRUCCIÓN Y ADMINISTRACIÓN S.A.

El debido proceso ha sido reconocido en el numeral 3) del artículo 139 de la Constitución Política del Perú, como una garantía de la administración de justicia que se aplica a todo procedimiento. En esa misma línea, el Tribunal Constitucional, ha establecido, que “el derecho al debido proceso, y los derechos que contiene son invocables, y, por tanto, están garantizados, no solo en el seno de un proceso judicial sino también en el ámbito del procedimiento administrativo”9. En otra oportunidad, el máximo intérprete de la Constitución, ha señalado: “(...) en todo procedimiento administrativo resultan plenamente aplicables los criterios jurisprudenciales relacionados con el debido proceso, así como los derechos y principios que lo conforman” y que “toda autoridad administrativa se encuentra en la obligación de observar y respetar el contenido del derecho a la tutela procesal efectiva en cada una de las decisiones que adopte dentro de todo procedimiento administrativo”10.

En esa línea, el numeral 1.2 del Artículo IV11 del Título Preliminar y el numeral 2 del Artículo 24812 del TUO de la LPAG, señalan que el debido procedimiento constituye un principio que rige la actuación de la Administración Pública en todos los procedimientos administrativos, en especial en aquellos en los que ejerce potestad sancionadora (procedimiento administrativo sancionador). Asimismo, refieren que el debido procedimiento se encuentra conformado por el derecho del administrado a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisión motivada y fundada en derecho.

Concordante a ello, la LGIT, desarrolla en su artículo 44, los principios generales del procedimiento sancionador, entre ellos: “(…) a) Observación del debido proceso, por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho (…)” (énfasis añadido)

El derecho a ofrecer y producir pruebas faculta a los administrados a presentar los medios de prueba que sean pertinentes para fundamentar sus argumentos, así como garantiza que la autoridad administrativa actúe y valore cada una de las pruebas admitidas antes de emitir una decisión en el procedimiento administrativo. Sobre esta garantía, el Tribunal Constitucional reconoce su carácter trascendental en la tramitación de los procedimientos administrativos sancionadores, señalando que “todo administrado, para la defensa de sus derechos, puede presentar pruebas de descargo, las cuales deben ser necesariamente valoradas por la Administración Pública para emitir una decisión final, es decir, para concluir si corresponde o no la imposición de una sanción administrativa”13.

Por su parte, el derecho a una decisión motivada y fundada exige a la Administración Pública que exteriorice las razones que sustentan su decisión. Ello implica que la autoridad administrativa consigne en sus resoluciones los hechos y las normas jurídicas que han determinado el sentido de su decisión.

Cabe indicar que el numeral 4 del Artículo 314 y el artículo 615 del TUO de la LPAG, señalan que la motivación constituye un requisito de validez de los actos administrativos debiendo ser expresa, e indicando la relación concreta y directa entre los hechos probados y las normas jurídicas. De igual forma precisa que puede motivarse mediante la declaración de conformidad con los fundamentos y conclusiones de anteriores dictámenes, decisiones o informes obrantes en el expediente, a condición de que se les identifique de modo certero, y que por esta situación constituyan parte integrante del respectivo acto. Sin embargo, no son admisibles como motivación, la exposición de fórmulas generales o vacías de fundamentación para el caso concreto o aquellas fórmulas que por su oscuridad, vaguedad, contradicción o insuficiencia no resulten específicamente esclarecedoras para la motivación del acto.

A criterio del Tribunal Constitucional, la exigencia de motivación suficiente de las resoluciones constituye una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa, “por ende, una vulneración del debido procedimiento administrativo”16.

Finalmente, debe considerarse que la producción y valoración de pruebas está vinculada a la motivación de las decisiones y al resultado del procedimiento administrativo, dado que su consideración definirá el sentido de la decisión final.

En el presente caso se advierte que la medida inspectiva de requerimiento de fecha 12 de abril de 202017, dispone que la impugnante cumpla en un plazo de tres (03) días hábiles con:

Sobre el particular, en el numeral 5 del ítem III del Acta de Infracción Nº 195-2021- SUNAFIL/IRE-LAM19, de fecha 15 de abril de 2021, se señaló que el sujeto inspeccionado solicitó la reprogramación para la presentación de la información solicitada; sin embargo, la autoridad inspectiva no emitió ningún pronunciamiento al respecto, esto es, estimando o desestimando el pedido de la impugnante.

Ahora bien, con fecha 27 de abril de 2021, la impugnante presenta un escrito ante la autoridad administrativa, señalando lo siguiente: Figura N° 02

No obstante, la Imputación de Cargos Nº 262-2021/SUNAFIL/IRE-LAM/SIAI, de fecha 12 de mayo de 2021, notificada el 24 de mayo de 2021, no valoró el escrito presentado por la impugnante; a pesar que a la emisión de este, la autoridad instructora ya tenía conocimiento de lo alegado por la impugnante por medio de su escrito ingresado el 27 de abril de 2021.

Ahora bien, con fecha 28 de junio de 2021, en mérito al descargo al Informe Final, la impugnante afirma que este incurre en error por cuanto:

De la revisión de la Resolución de Sub Intendencia N° 487-2021-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, de fecha 09 de julio de 2021, se advierte que el órgano emisor planteó como cuestiones en discusión, conforme al literal i) de su considerando 44, que la impugnante sostenía en sus descargo al Informe Final, que esta sí cumplió con la medida inspectiva de requerimiento, precisando la remisión del link (color azul), a efectos de revisar la información solicitada, debido a que rebasaba la capacidad que permite la mesa de partes virtual. En ese sentido, la impugnante afirmaba que se debería tener por presentada la información, en colaboración con la presente investigación; por lo que no incurrió en ninguna infracción.

La Intendencia, en respuesta a lo anterior, solo refiere en su numeral 46, lo siguiente:

Nótese que en la Resolución de Sub Intendencia N° 487-2021-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, de fecha 09 de julio de 2021, no se ha efectuado análisis alguno respecto de la revisión, nuevamente, de los medios probatorios presentados por la impugnante, pese a que fue una solicitud efectuada en el ítem Nº 03 del escrito de descargo al Informe Final. La Resolución sólo se limita a señalar que no se visualiza ningún archivo o documento virtual en la web ofrecida por el empleador, sin adjuntar medio probatorio alguno.

Sin perjuicio de lo anterior, dado el principio de presunción de veracidad, la Administración debió explicitar en su resolución o incorporar en el expediente la captura de pantalla o registro de la verificación que realizó respecto del enlace “azul” señalado por el administrado, a efectos de evidenciar que la presunción iuris tantum establecida en el numeral 1.7 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG ha sido vencida.

Complementariamente a ello, todas las instancias del sistema de inspección del trabajo deben considerar que la Administración se encuentra, además, obligada a, conforme al mismo artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG:

Consecuentemente, la Administración debió, oportunamente, realizar todas las actuaciones conducentes a verificar la veracidad de los hechos alegados y, además, comunicar oportunamente al administrado la situación fáctica encontrada (alegada inactividad del enlace “azul”) a efectos de cumplir con el acotado principio.

En ese sentido, se advierte que la Resolución de Sub Intendencia N° 487-2021- SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, de fecha 09 de julio de 2021, fue emitida sin motivar debidamente la tipificación de las faltas atribuidas a la impugnante, dado que omitió valorar los argumentos y medios probatorios ofrecidos por el administrado, vulnerando así su derecho a ofrecer pruebas y a la debida motivación, como componentes del debido procedimiento administrativo; además de los principios de verdad material y presunción de veracidad.

Ahora bien, la impugnante presentó el recurso de apelación basándose en que los referidos medios probatorios presentados como son los cheques de gerencia, las consignaciones y depósitos de pagos a través de las cuentas de sus trabajadores en el Banco de Crédito del Perú y los contenidos en el link (color azul) adjuntado al presente procedimiento giraban en torno a dilucidar el cumplimiento de las obligaciones laborales materia de sanción en el presente procedimiento, siendo su evaluación y análisis determinante para concluir si efectivamente la impugnante actuó en cumplimiento de la normativa sociolaboral respecto de los mil ochenta y un trabajadores de la impugnante.

Conforme a ello, la autoridad de segunda instancia debió precisar y fundamentar su decisión, motivando debidamente las razones por las que considera que la documentación presentada no enervaba cada una de las infracciones imputadas. No obstante, se advierte que la Intendencia sólo consignó lo siguiente:

Esta Sala procedió a realizar un análisis de la resolución impugnada, advirtiendo de su simple lectura que la autoridad de segunda instancia no se pronunció debidamente sobre los medios probatorios presentados por la impugnante, mencionando únicamente las conductas infractoras y señalando de forma genérica que no desvirtuaban las infracciones contenidas en la resolución de multa.

En esta línea, se evidencia que la Intendencia no valoró adecuadamente los medios probatorios a los que hace referencia la impugnante en su recurso de apelación y tampoco determinó las razones por las cuales dichos medios probatorios no acreditan la inexistencia de los incumplimientos detectados. Consecuentemente, se emitió pronunciamiento sin demostrar un análisis adecuado y suficiente de las premisas que evidenciaban su razonamiento, las cuales resultan necesarias para sustentar su decisión.

En tal sentido, se advierte que la autoridad de segunda instancia, además de lo señalado anteriormente, tuvo conocimiento que el administrado invocó la falta de valoración adecuada a los medios probatorios presentados, dado que tal fundamento se encuentra explicitado en su recurso de apelación. No obstante, en lugar de analizar adecuadamente el expediente y corregir tal deficiencia, confirmó lo dispuesto por el inferior en grado emitiendo la Resolución de Intendencia N° 256-2021-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE, de fecha 23 de diciembre del 2021.

Ahora bien, conforme se ha expuesto líneas arriba, las autoridades, en el ejercicio de sus funciones en el marco de un procedimiento administrativo, deben necesariamente respetar las garantías del debido procedimiento que asiste a los administrados.

En el presente caso, ciertamente, la LGIT y su Reglamento confieren a las autoridades de primera y segunda instancia la potestad de aplicar las sanciones que correspondan. Sin perjuicio de ello, dicha facultad debe ser ejercida con estricto respeto de los principios del procedimiento administrativo, en particular, del principio de debido procedimiento y sus garantías componentes, como son, el derecho a la defensa, a exponer alegatos, a ofrecer pruebas, a la debida motivación, entre otras; así como los demás que informan el procedimiento administrativo general y sancionador.

En ese sentido, se advierte que tanto la resolución de primera instancia, esto es, Resolución de Sub Intendencia N° 487-2021-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, de fecha 09 de julio de 2021, como la resolución de segunda instancia, esto es, Resolución de Intendencia N° 256-2021-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE, de fecha 23 de diciembre del 2021; fueron emitidas sin valorar ni contrastar los argumentos y medios probatorios ofrecidos por la impugnante, vulnerando así su derecho a la defensa, a ofrecer pruebas y a la debida motivación, como componentes del debido procedimiento sancionador; además del principio administrativo contenido en el TUO de la LPAG.

En consecuencia, se debe señalar que la contravención a los principios ordenadores del procedimiento administrativo contenidos en el artículo IV del TUO de la LPAG acarrea la nulidad del procedimiento, de acuerdo con lo regulado en el artículo 10 de la norma antes acotada:

Estando a lo expuesto, este Tribunal ha identificado que la Resolución de Sub Intendencia N° 487-2021-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, de fecha 09 de julio de 2021, incurre en vicios de nulidad y se encuentra dentro del supuesto de hecho contemplado en el inciso 1 del artículo 10 de la norma en desarrollo, por no haberse emitido con sujeción al debido procedimiento estipulado en el artículo 44, literal a) de la LGIT, concordado con el artículo 248, numeral 2, del TUO de la LPAG.

El artículo 15 de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. En ese sentido, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”. Precisa, además, que se sustenta en la “inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal”.

En el caso concreto, se han identificado vicios en el trámite del procedimiento administrativo sancionador que acarrean la nulidad de más de un acto administrativo expedido por una autoridad del Sistema de Inspección del Trabajo.

Sobre el particular, el numeral 227.2 del artículo 227 del TUO de la LPAG, refiere que, constatada la existencia de una causal de nulidad, la autoridad, además de la declaración de nulidad, resolverá sobre el fondo del asunto, de contarse con los elementos suficientes para ello. Cuando no sea posible pronunciarse sobre el fondo del asunto, se dispondrá la reposición del procedimiento al momento en que el vicio se produjo.

En tal sentido, la Resolución de Sub Intendencia N° 487-2021-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, de fecha 09 de julio de 2021, ha sido emitida vulnerando el derecho al debido procedimiento administrativo, de conformidad con el numeral 12.1 del artículo 12 y el numeral 13.1 del artículo 13 del TUO de la LPAG. Por tanto, corresponde que dicha Resolución sea declarada nula por parte de esta Sala, debiéndose retrotraer lo actuado hasta la fecha del acto declarado nulo, careciendo de objeto pronunciarse sobre los demás argumentos esgrimidos por la impugnante en su recurso de revisión.

A este entender, corresponde declarar fundado el recurso de revisión interpuesto por el administrado, declarando nulas la Resolución de Sub Intendencia N° 487-2021- SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, de fecha 09 de julio de 2021, la Resolución de Intendencia N° 256-2021-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE, de fecha 23 de diciembre de 2021 así como toda actuación de dichas instancias comprendidas luego de la emisión de los actos viciados.

Conforme a lo anterior, se deberá retrotraer el procedimiento administrativo sancionador al momento en el cual se produjo el vicio inicial; esto es, al momento de la emisión de la Resolución de Sub Intendencia N° 487-2021-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, de fecha 09 de julio de 2021, a efectos que dicha instancia emita una nueva decisión considerando los argumentos contenidos en la presente Resolución, conforme a lo prescrito en el numeral 12.1 del artículo 12 del TUO de la LPAG.

En consecuencia, se notifica la presente Resolución al Intendente respectivo y a la Gerencia General de SUNAFIL, a efectos que -de ser el caso- procedan conforme a sus competencias, en el marco del ejercicio de la potestad disciplinaria de la Administración regulada en el Sistema Administrativo de Gestión de los Recursos Humanos y conforme al Título V del TUO de la LPAG.