Construcción y Administración S.A — Res. 284-2022

Mediante Orden de Inspección N° 2270-2020-SUNAFIL/IRE-LAM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y a las normas en seguridad y salud en el trabajo 1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 306-2020-SUNAFIL/IRE-LAM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (1) infracción grave en materia de relaciones laborales y una (1) infracción muy grave a la labor inspectiva.

Mediante Imputación de Cargos N° 043-2021-SUNAFIL/IRE-LAM/SIAI de fecha 25 de enero de 2021, notificado el 28 de enero de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral

del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 74-2021-SUNAFIL/IRE-LAM/SIAI de fecha 12 de febrero de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Lambayeque, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 209-2021-SUNAFIL/IRE- LAM/SIRE de fecha 26 de marzo de 2021, notificada el 31 de marzo de 2021, multó a la impugnante con la suma de S/ 157,810.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 22 de abril de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 209-2021-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 194-2021-SUNAFIL/IRE-LAMBAYEQUE, de fecha 15 de octubre de 20212, la Intendencia Regional de Lambayeque declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con escrito de fecha 16 de noviembre de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Lambayeque el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 194-2021-SUNAFIL/IRE-LAMBAYEQUE.

La Intendencia Regional de Lambayeque admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorandum-0001034-2021- SUNAFIL/IRE-LAM, recibido el 17 de noviembre de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, la SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, la LGIT), el artículo

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, el TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

En esa línea argumentativa, el Reglamento del Tribunal define al recurso de revisión como el recurso administrativo destinado a contradecir las resoluciones emitidas en segunda instancia por la Intendencia de Lima Metropolitana y las Intendencias Regionales de SUNAFIL, así como por las Direcciones de Inspección del Trabajo u órganos que cumplan esta función en las Direcciones y/o Gerencias Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo, señalando de manera expresa que el recurso de revisión sólo procede por las causales taxativamente establecidas como materias impugnables en el artículo 14 de dicha norma, esto es: i) la inaplicación así como la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral; y, ii) el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal de Fiscalización Laboral.

Así, el recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones calificadas como muy graves en el RLGIT y sus modificatorias; estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que éste se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que CONSTRUCCIÓN Y ADMINISTRACIÓN S.A. presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 194-2021- SUNAFIL/IRE-LAMBAYEQUE que confirmó la sanción impuesta de S/157,810.00 por la comisión, entre otra, de una (1) infracción MUY GRAVE, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día siguiente hábil de la notificación de la citada resolución; el 26 de octubre de 2021.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por CONSTRUCCIÓN Y ADMINISTRACIÓN S.A.

En el ejercicio de la labor inspectiva, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, por lo que pueden adoptar acciones orientadas a ello, entre las que se encuentra la emisión de medidas inspectivas de requerimiento.

Al respecto, el artículo 14 de la LGIT, establece:

En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2:

Como se evidencia de las normas glosadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador.

Por ello, la LGIT prescribe que la emisión de las medidas de requerimiento, constituyen una potestad de los inspectores de trabajo10, con la finalidad de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización11, cuando la vulneración o infracción del ordenamiento jurídico tiene carácter de subsanable dentro de un plazo razonable. Calificándose su incumplimiento como una infracción a la labor inspectiva12, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

Estando en ese contexto normativo, se observa que en la medida inspectiva de requerimiento, de fecha 09 de diciembre de 2020, consta que el personal inspectivo le requirió a la impugnante acredite documentalmente que los trabajadores que realizan actividades de construcción civil para su empresa, se encuentren inscritos en el RETCC, tal como se encuentra establecido en la norma vulnerada, conforme al Ítem 2 del acápite VI de la medida inspectiva de requerimiento; otorgándole el para tal fin el plazo de cuatro (4) días hábiles, debiendo remitir la documentación solicitada por correo electrónico hasta las 17:30 horas del 15 de diciembre de 2020.

Además, en aquella medida de requerimiento explícitamente se señaló que el incumplimiento al requerimiento constituirá infracción a la labor inspectiva, sancionable con multa. Sin embargo, no lo hizo respecto a la totalidad de los trabajadores, conforme se verifica de los documentos exhibidos en la fecha de verificación de la medida inspectiva de requerimiento, el día 15 de diciembre de 2020, y consta en el numeral 4.9 de los Hechos Constatados del Acta de Infracción, que: “(…) de la revisión a la información exhibida, se evidencia que la empresa CONSTRUCCIÓN Y ADMINISTRACIÓN S.A. (la inspeccionada), no ha acreditado que todos sus trabajadores que laboran realizando actividades de construcción civil, en la presente obra, estén inscritos en el Registro Nacional de Trabajadores de Construcción Civil – RETCC, faltando acreditar el referido registro de 367 trabajadores (…)”. (énfasis añadido).

Por lo que, se evidencia que durante las actuaciones inspectivas, la impugnante inobservó el cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, de fecha 15 de diciembre de 2020. Es decir, en el plazo otorgado en la medida inspectiva de requerimiento, la impugnante no cumplió con acreditar la inscripción en el RETCC de los trabajadores afectados, lo que contraviene lo dispuesto y determinado por el Inspector comisionado en dicha medida.

Por tal razón, incurre en la infracción contenida en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT; al no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento ordenada por el Inspector comisionado dentro del plazo otorgado para su cumplimiento, lo que configura su infracción. Por ende, la conducta de la impugnante se encuentra debidamente tipificada y sancionada, atendiendo a los hechos y documentales presentados.

Respecto a lo alegado por la impugnante, es de precisar que, en el presente caso, se analiza los hechos vigentes a la fecha de la medida inspectiva de requerimiento, y no de forma previa pues compete a una infracción (grave) sobre la que esta Sala no es competente, en ese sentido es pertinente traer a colación los expuesto en el artículo 3 del Reglamento del Registro Nacional de Trabajadores de Construcción Civil – RETCC, aprobado por Decreto Supremo N° 009-2016-TR de fecha 20 de julio de 2016, estipula que: “3.1. Los trabajadores comprendidos en el ámbito de aplicación del presente reglamento deben inscribirse obligatoriamente en el RETCC. El registro habilita al trabajador a laborar en la actividad de construcción civil en el ámbito nacional.

El RETCC tiene como objetivo contar con una base de datos confiable de los trabajadores dedicados a la actividad de la construcción civil; facilitando su acceso a servicios de orientación laboral y empleo. Asimismo, constituye objetivo de este registro coadyuvar a la capacitación, especialización y certificación de las competencias laborales de estos trabajadores.

Este registro funciona mediante un aplicativo informático del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, el cual aprueba mediante Resolución Ministerial las disposiciones de desarrollo sobre el procedimiento de inscripción en el RETCC, garantizando la gratuidad y simplicidad del mismo.” (énfasis añadido).

Por su parte, el numeral 15.1 del artículo 15 del mismo cuerpo legal, regula exigencias en la contratación de trabajadores de construcción civil, indicando:

Posteriormente, mediante Resolución Ministerial N° 232-2016-TR, emitida el 7 de octubre de 2016, “Establecen disposiciones que regulan la modalidad virtual de inscripción en el RETCC, y su renovación”, efectuando una adaptación del servicio presencial al virtual, precisando en el numeral 4.3 del artículo 4, que:

En ese contexto normativo, se evidencia que la inscripción en el RETCC de los 367 trabajadores, era obligatorio su acreditación por parte de la imputada ante el personal inspectivo y exigencia a sus trabajadores como condición habilitante para su contratación, asimismo, dicha inscripción podía efectuarse de manera virtual a través de cualquiera de las direcciones y gerencias regionales de trabajo y promoción del empleo de cada Gobierno Regional, y contrario a lo indicado por la impugnante, esta Sala advierte que la coyuntura de pandemia no constituía impedimento para que sus trabajadores realizaran el trámite de forma virtual, máxime si como refiere la impugnante varios casos correspondían a renovaciones de inscripción, debiéndose recordare que, las entidades del sector público, de manera gradual, reiniciaron sus actividades a partir del 01 de julio de 2020; y específicamente la Gerencia Regional de Trabajo y Promoción del Empleo del Gobierno Regional de Lambayeque, se reinicia atención del carnet de construcción civil,

Aunado a ello, para inscribirse en el RETCC, el trámite efectuado de forma virtual podía efectuarse enviando los requisitos por mesa de partes virtual (correo electrónico) de la Gerencia Regional de Trabajo, la cual, habiendo verificado los requisitos de ley, en concordancia con el artículo 9 del Decreto Supremo N° 009-2016-TR14, emitía el carnet RETCC, enviado por correo electrónico, documento habilitante para poder inicial labores, tramite evidencia en diversas publicaciones de dicha autoridad15:

En cuanto a la imposibilidad de tramitar el certificado de antecedentes penales referida por la impugnante, cabe recordar que el artículo 6 del Decreto Supremo N° 009-2016-TR, modificado por el artículo 1 del Decreto Supremo N° 014-2017-TR, si bien exige que no se tenga antecedentes penales en delitos específicos, sin embargo, suprimió el requisito de la consignación del certificado, pues la Autoridad Administrativa de Trabajo corroborar dicha información a través del sistema.

Respecto a lo manifestado por la impugnante sobre que los trabajadores mencionados no serían afectados; al respecto, como indica el preámbulo del Decreto Legislativo N° 1187, en la actividad de construcción civil se ha identificado una problemática vinculada a la delincuencia, el crimen organizado y la extorsión, por lo que para prevenir y sancionar la violencia en esta actividad, dentro del marco de la delegación de facultades prevista por la Ley N° 30336; se efectuaron una serie de medias entre las que se estableció la implementación del RETCC, a cargo de la Autoridad Administrativa de Trabajo, que permite identificar a los trabajadores, a efectos de hacerlos menos vulnerables a la incursión en la obra de personal que realizar dichas conductas ilícitas, adicionalmente, contribuye a la capacitación, especialización y certificación de las competencias laborales de estos trabajadores.

Por otro lado, sobre el alegato de la impugnante sobre que la inscripción en el RETCC estaría afectando derechos constitucionales, se debe mencionar que los preceptos constitucionales que reconocen derechos requieren de un posterior desarrollo normativo, por lo que, el derecho al trabajo y de libre empresa, no es absoluto, sino que corresponde al Estado regular su correcta aplicación, dentro de los márgenes del orden público.

Ahora bien, en cuanto a los trabajadores que debían renovar su inscripción en el RETCC, no se evidencia que el personal inspectivo haya declarado como trabajadores afectados a aquellos cuyo vencimiento se haya producido durante la vigencia del Estado de Emergencia Nacional declarado por el Decreto Supremo N° 044-2020-PCM y sus prórrogas; pues como se indica en el Decreto Supremo N° 021-2020-TR se prorrogó la vigencia del carné de trabajador de construcción civil, solo para dicho supuesto limitado en el tiempo, y no de forma retroactiva para aquellos casos en los que ya habían vencido, pues en aquellos casos podían solicitar su renovación como previamente se ha establecido.

Al respecto, de la revisión del recurso de apelación y de la resolución impugnada, se verifica que la Intendencia Regional de Lambayeque se pronunció sobre todos los argumentos presentados por la impugnante, conforme se verifica del ítem III de la Resolución de Intendencia N° 194-2021-SUNAFIL/IRE-LAMBAYEQUE, emitiéndose la resolución mencionada con los fundamentos de hecho y derecho que la motivan.

Por lo tanto, de la evaluación de los medios probatorios presentados por la impugnante durante el procedimiento inspectivo, esta Sala concluye que no acreditan el cumplimiento de la obligación y que el Acta de Infracción contiene los hechos verificados que ha configurado la infracción muy grave imputada.

Por las consideraciones antedichas, no cabe acoger este extremo del recurso de revisión.