Consorcio Vial Industrial — Res. 51-2025

Mediante Orden de Inspección N° 460-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia de Seguridad y Salud en el Trabajo (en adelante, SST)1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 364-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otras, de una (1) infracción muy grave a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento, emita en merito

Que, mediante Imputación de Cargos N° 389-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIFN, de fecha 3 de noviembre de 2022, notificado el 7 de noviembre de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 432-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIFN, de fecha 25 de noviembre de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Sanción de la Intendencia Regional de Cajamarca, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 550-2022- SUNAFIL/IRE-CAJ/SISA, de fecha 23 de diciembre de 2022, notificada el 27 de diciembre de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 132,296.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 17 de enero de 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 550-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ/SISA, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 024-2023-SUNAFIL/IRE-CAJ, de fecha 8 de febrero de 20232, la Intendencia Regional de Cajamarca declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la sanción impuesta, por considerar los siguientes puntos:

Con escrito de fecha 23 de marzo de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Cajamarca el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 024-2023-SUNAFIL-IRE-CAJ.

La Intendencia Regional de Cajamarca admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM N.º 267- 2023-SUNAFIL/IRE-CAJ, recibido el 28 de marzo de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe otorgarle esta facultad al administrado mediante ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que el CONSORCIO VIAL INDUSTRIAL presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 024-2023- SUNAFIL-IRE-CAJ, que confirmó la sanción impuesta por la comisión, entre otras, de una (1) infracción MUY GRAVE, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día siguiente hábil de la notificación de la citada resolución; el 6 de marzo de 2023.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por el CONSORCIO VIAL INDUSTRIAL.

Revisado el recurso de revisión interpuesto, es oportuno señalar que esta Sala solo es competente para evaluar las infracciones sancionadas como MUY GRAVES; por lo que, estando a los actuados, se evidencia de la resolución impugnada cuatro (4) infracciones GRAVES, así como una (1) infracción MUY GRAVE, siendo materia de análisis solo esta última. Por lo tanto, los argumentos tendientes a cuestionar la imposición de las sanciones graves, son argumentos respecto de los cuales esta Sala no tiene competencia para pronunciarse, toda vez que, respecto a las mismas ya se ha agotado la vía administrativa.

Asimismo, previamente al análisis de los alegatos materia de recurso, debe tenerse en cuenta que, mediante Resolución de Sala Plena N° 003-2022-SUNAFIL/TFL, vigente desde el 18 de agosto de 2022, este Tribunal estableció el precedente de observancia obligatoria, señalando que:

Lo anterior exige al administrado una mayor rigurosidad en la formulación de sus escritos de revisión, en la medida que, al tratarse de un recurso extraordinario, para que los fundamentos contenidos en este puedan ser conocidos y evaluados por el Tribunal, no basta que la resolución recurrida contenga la imposición de sanciones por infracciones muy graves, sino que su impugnación debe ceñirse estrictamente a los presupuestos básicos establecidos en el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, esto es: 1) Debe cuestionar al menos una infracción tipificada y calificada como muy grave, en el RLGIT, o en caso de omisión, el razonamiento empleado es suficiente para deducir ello, y; 2) Este cuestionamiento debe sustentarse necesariamente, en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas que rigen el derecho laboral, y/o en el apartamiento inmotivado de algún precedente de observancia obligatoria emitido por

Y es que, en ciertos casos, se aprecia la existencia de recursos de revisión donde, impugnándose una resolución que confirma la imposición de una sanción económica por la comisión de alguna infracción tipificada como muy grave en el RLGIT; no se cuestiona expresamente dicha infracción de forma directa o siquiera indirecta (cuando no se plantea algún razonamiento que pueda permitir deducir ello). Tal situación implica que tales recursos promueven asuntos fuera de la competencia material de este Tribunal, debiendo este órgano colegiado declarar la improcedencia, conforme a la normativa que rige su actuación.” 6.3. En ese entendido del recurso de revisión se evidencia que algunos alegatos son generales, no vinculados a los criterios antes señalados, esto es, algunos de los fundamentos del recurso no se sustentan en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria emitidos por este Tribunal, así como tampoco se encuentran vinculados a las infracciones muy graves materia de sanción. Por lo tanto, corresponde a esta instancia analizar solo los fundamentos vinculados a los aspectos señalados en el precedente antes invocado y/o los referentes a la invocación de la afectación del debido procedimiento9, no correspondiendo pronunciarse sobre los alegatos que no se encuentren en dichos presupuestos o vinculados a la infracción muy grave impuesta.

El artículo 14 de la LGIT establece lo siguiente, respecto de las medidas de requerimiento: “Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. En particular y en materia de prevención de riesgos laborales, requerirá que se lleven a cabo las modificaciones necesarias en las

Por ello, la LGIT señala que la emisión de medidas de requerimiento constituye una potestad de los inspectores de trabajo10, con la finalidad de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización en aquellos supuestos en los que la autoridad determine que la vulneración o infracción del ordenamiento jurídico es subsanable dentro de un plazo razonable, calificándose como una infracción a la labor inspectiva el incumplimiento del mandato dictado por el inspector11.

Es decir, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador12. En aquellos casos en los que el inspector tiene conocimiento de la insubsanabilidad de la conducta o de la imposibilidad del sujeto inspeccionado de cumplirla, su emisión -a consideración de esta Sala- atenta contra el Principio de Razonabilidad13.

De la verificación de la resolución impugnada, se advierte que se ha sancionado a la impugnante por la comisión de cuatro (4) infracciones graves en materia de SST,

Al respecto, de autos se observa que la medida inspectiva de requerimiento, de fecha 14 de julio de 2022, contenía los siguientes mandatos:

En mérito a dicho requerimiento, la impugnante, dentro del plazo otorgado, presentó documentación, conforme obra en la “Constancia de actuaciones inspectivas de investigación”. Asimismo, conforme se observa del acta de infracción, los comisionados determinaron que la documentación presentada no subsana las infracciones advertidas, proponiendo sanción por las mismas.

Como se puede verificar del Acta de Infracción, los incumplimientos de lo solicitado en la medida inspectiva de requerimiento fueron imputadas a título de “faltas graves”. Es decir, para efectos del análisis del recurso de revisión (enfocado en la presente infracción a la labor inspectiva), es ineludible la apreciación sobre la comisión o subsanación de los incumplimientos en materia de SST, calificados por el RLGIT como “faltas graves”.

Sobre el particular, debemos tener en cuenta el precedente administrativo de observancia obligatoria contenido en la Resolución de Sala Plena N° 002-2022- SUNAFIL/TFL, publicado el 06 de mayo de 2022, que en sus fundamentos 6.8, 6.9 y 6.10 establece:

En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución—el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT,14 pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal.

De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad y razonabilidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia.” 6.13. Es oportuno señalar que, este Tribunal mediante Resolución de Sala Plena N° 001- 2021-SUNAFIL/TFL, que constituye precedente de observancia obligatoria, reconoce la naturaleza independiente de las infracciones contra la labor inspectiva, señalando: “los actos o hechos que impiden o dificulten la labor inspectiva y que se consignan en el acta de infracción, constituyen infracciones que no tienen una naturaleza secundaria, adjunta ni dependiente respecto de posibles infracciones ocurridas y detectadas en la visita inspectiva, referentes a aspectos sustantivos objeto de control por la inspección del trabajo”. Por lo que, su configuración se efectúa independientemente de las infracciones al ordenamiento jurídico sociolaboral o en materia de SST, que se detecten.

Estando a lo señalado, se debe tener en cuenta que, respecto a las infracciones que son materia de solicitud de subsanación en la medida inspectiva de requerimiento,

Por otro lado, de la revisión de la medida inspectiva de requerimiento se advierte que los inspectores comisionados han realizado una correcta aplicación de los artículos 14 de la LGIT y 17.216 del RLGIT, referente a que para la emisión de una medida inspectiva de requerimiento, resulta de vital importancia que se compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, cumpliendo con la aplicación del principio de legalidad. Pues conforme se advierte de los fundamentos de la misma, determinaron que la impugnante no cumplió con las obligaciones en materias de SST identificadas en la medida de requerimiento, comprobando la configuración de dichas infracciones.

Ahora bien, habiéndose verificado que las conductas se encontraban correctamente determinadas, resulta oportuno efectuar el análisis de razonabilidad respecto de las acciones requeridas como mecanismo de subsanación, así como si el plazo otorgado resultaba razonable en atención a las infracciones advertidas y todas las acciones a adoptar. Para dicho efecto se debe tener en cuenta que este Tribunal, mediante Resolución de Sala Plena N° 018-2024-SUNAFIL/TFL, que constituye precedente de observancia obligatoria, determinó el siguiente criterio:

Respecto a contar con un Comité de SST, se advierte de la medida inspectiva de requerimiento que los comisionados determinaron que la impugnante no contaba con dicho comité válidamente constituido, requiriendo que se proceda a la subsanación de dicha infracción, la misma que, estando a los fundamentos de la medida de requerimiento, se encontraba determinada. Sin perjuicio de ello, se advierte que se otorga un plazo de siete (7) días hábiles para la subsanación, esto es, para realizar el procedimiento de elección y constitución de dicho comité, instalación y acreditar su funcionamiento, sin tener en cuenta los plazos establecidos en la Ley 29783, “Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo”, Decreto Supremo N° 005-2012-TR, “Reglamento de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo” y la R.M. N° 245-2021-TR, “Procedimiento para la elección de los/las representantes de los/las trabajadores/as ante el Comité de Seguridad y Salud en el Trabajo, el Sub Comité de Seguridad y Salud en el Trabajo o del Supervisor/a de Seguridad y Salud en el Trabajo”. Normas de las que se desprenden los procedimientos y los plazos para las acciones requeridas, permitiendo verificar que el plazo otorgado por los comisionados no permitiría la subsanación de la infracción advertida, no resultando razonable el plazo otorgado.

Cabe señalar que algunas de las conductas, como el caso de la elaboración o levantamiento de observaciones del Plan para la Vigilancia, Prevención y Control de COVID-19 en el Trabajo, su aprobación y su posterior inscripción, dependen de que el Comité de SST antes referido se encuentre previamente constituido y, en el ejercicio de sus funciones, cumpla con lo señalado. Acciones que ampliarían el plazo para la subsanación, en adición al plazo contemplado en las normas señaladas en el fundamento anterior referentes a la constitución del Comité de SST.

Respecto a los otros incumplimientos señalados en la medida inspectiva de requerimiento, que comprenden procedimientos que conllevan la elaboración o actualización de los documentos de gestión, la adquisición de bienes (EPP´s, casilleros, sanitarios, etc.) y la realización de las acciones de mejora o implementación de las condiciones de seguridad requeridas, se advierte que el plazo otorgado para la realización de las conductas en conjunto con las acciones descritas en los fundamentos anteriores no resulta razonable.

En ese entendido, se advierte que, si bien los comisionados han efectuado la determinación de las conductas infractoras objeto de subsanación, no han considerado la razonabilidad del plazo otorgado para el cumplimiento de todas las conductas requeridas, acciones que comprendían las mismas y el marco legal aplicable para su correcto cumplimiento, vulnerando los principios de razonabilidad y legalidad. Por lo que la medida de requerimiento referida no se encuentra correctamente emitida, correspondiendo dejar sin efecto la sanción por dicha infracción.

Cabe señalar que, para los casos en los que los comisionados comprueben la existencia de algunas de las infracciones en materia de SST y sea requerida su subsanación por medio de la medida inspectiva de requerimiento, se debe establecer un plazo razonable para dicha subsanación, considerando para dicho efecto, según el caso, los plazos y procedimientos establecidos en el ordenamiento jurídico para cumplir con determinado comportamiento, como ocurre en el presente caso, respecto al procedimiento para la constitución e instalación del Comité de SST.

Asimismo, se debe considerar si las otras infracciones objeto de requerimiento de subsanación dependen de la realización de comportamientos previos, esto es, si para su cumplimiento se debe subsanar previamente otra infracción detectada, conforme a lo señalado en el numeral 6.18 de la presente resolución, respecto a la elaboración del Plan para la Vigilancia, Prevención y Control de COVID-19 en el trabajo, que debe ser aprobado por el Comité de SST.

Así, en el supuesto en el que los procedimientos y plazos legales establecidos para el cumplimiento de determinadas conductas impliquen excederse del plazo otorgado en la orden de inspección, los comisionados podrán solicitar la acreditación de las actuaciones o el inicio de la subsanación de las infracciones, en consideración a los procedimientos y plazos legales correspondientes. Vencido el plazo otorgado en la medida inspectiva de requerimiento, los comisionados deberán valorar el estado de cumplimiento de las obligaciones requeridas, considerando los procedimientos y plazos legales correspondientes.

En caso de que se cumpla el plazo otorgado en la orden de inspección para la verificación del cumplimiento íntegro de la subsanación de la infracción sujeta a plazos y procedimientos, como ocurre en el caso de la constitución del Comité de SST, los comisionados podrán recomendar la apertura de una nueva orden de inspección, con la finalidad de constatar el cumplimiento íntegro de lo requerido y de las infracciones constatadas que no fueron subsanadas por depender de la realización de comportamientos previos.

Lo señalado resulta aplicable para aquellas obligaciones en materia de SST que comprendan la realización de procedimientos y plazos para su cumplimiento, los mismos que deben observarse de manera obligatoria, como ocurre en el caso de la constitución del Comité de SST. Sin embargo, en caso de que la medida inspectiva de requerimiento contenga otras infracciones a ser subsanadas, respecto de las cuales no se establezcan procedimientos ni plazos (por ejemplo, solicitar acreditar estándares de higiene ocupacional, entrega de equipos de protección personal, acreditar condiciones de seguridad, etc.), estas deberán ser subsanadas íntegramente, sin perjuicio del análisis de la razonabilidad del plazo otorgado en la medida inspectiva de requerimiento para la acreditación de todas las obligaciones y la realización de las medidas a adoptar.

Sin perjuicio de lo resuelto, debemos señalar que lo analizado no implica la nulidad de las resoluciones emitidas por las instancias previas, afectando solo a la medida inspectiva de requerimiento.

Respecto al número de trabajadores afectados, habiéndose dejado sin efecto la infracción por la medida de requerimiento, no corresponde analizar dicho argumento. Cabe señalar que, como se ha señalado en los fundamentos 6.1 a 6.3 de la presente resolución, corresponde a esta Sala emitir pronunciamiento solo respecto de las

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador sería la que corresponde a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.