Consorcio Transporte Arequipa S.A — Res. 524-2025

Mediante Orden de Inspección N° 173-2019-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 854-2019- SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (1) infracción muy grave en materia de relaciones laborales, por no contar con registro de asistencia, una (1) infracción muy grave en materia de seguridad social, por incumplir con el pago de los aportes de la AFP; así como por la comisión de una (1) infracción muy grave a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida de requerimiento del 1 de marzo de 2019. Infracciones detectadas en las

Que, mediante Imputación de Cargos N° 2179-2020-SUNAFIL/ILM/AI1, de fecha 10 de noviembre de 2020, notificado el 15 de julio de 2021, se inició la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 2234-2021-SUNAFIL/ILM/AI1, de fecha 20 de diciembre de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución 4 de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 375-2022- SUNAFIL/ILM/SIRE4, de fecha 14 de marzo de 2022, notificada el 16 de marzo de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 9,450.00, por haber incurrido en la siguiente infracción:

Con fecha 5 de abril de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 375-2022-SUNAFIL/ILM/SIRE4, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 1296-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 1 de agosto de 20222, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación, por considerar los siguientes puntos:

Con escrito de fecha 24 de agosto de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 1296-2022-SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum-001483-2023- SUNAFIL/ILM, recepcionado el 6 de junio de 2023.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe otorgarle esta facultad al administrado mediante ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que el CONSORCIO TRANSPORTE AREQUIPA S.A. presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1296-2022-SUNAFIL/ILM, que confirmó la sanción impuesta, por la comisión de una (1) infracción MUY GRAVE, tipificada en el numeral 25.19 del artículo 25 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día siguiente hábil de la notificación de la citada resolución; el 4 de agosto de 2022.

Previo al análisis de los alegatos materia de recurso, debe tenerse en cuenta que, mediante Resolución de Sala Plena N° 003-2022-SUNAFIL/TFL, vigente desde el 18 de agosto de 2022, este Tribunal estableció el precedente de observancia obligatoria, señalando que:

En ese entendido del recurso de revisión se evidencia que algunos alegatos son generales, no vinculados a los criterios antes señalados, esto es, algunos de los fundamentos del recurso no se sustentan en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria emitidos por este Tribunal, así como tampoco se encuentran vinculados a las infracciones muy graves materia de sanción. Por lo tanto, corresponde a esta instancia analizar solo los fundamentos vinculados a los aspectos señalados en el precedente antes invocado y/o los referentes a la invocación de la afectación del debido procedimiento9, no correspondiendo pronunciarse sobre los alegatos que no se encuentren en dichos presupuestos.

La impugnante alega que a la fecha ha operado la caducidad administrativa. Al respecto, debemos tener en cuenta que el ejercicio de la potestad sancionadora por parte de la Administración Pública se encuentra sujeta –entre otras condiciones– a su tramitación dentro de un plazo preestablecido, sancionándose la superación de este con la figura de la caducidad. Asimismo, del presente procedimiento sancionador, se observa lo siguiente:

Sobre el particular, el artículo 259 del TUO de la LPAG establece que: “1. El plazo para resolver los procedimientos sancionadores iniciados de oficio es de nueve (9) meses contados desde la fecha de notificación de la imputación de cargos. Este plazo puede ser ampliado de manera excepcional, como máximo por tres (3) meses, debiendo el órgano competente emitir una resolución debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo, previo a su vencimiento. La caducidad administrativa no aplica al procedimiento recursivo. Cuando conforme a ley las entidades cuenten con un plazo mayor para resolver la caducidad operará al vencimiento de este. 2. Transcurrido el plazo máximo para resolver, sin que se notifique la resolución respectiva, se entiende automáticamente caducado administrativamente el procedimiento y se procederá a su archivo. 3. La caducidad administrativa es declarada de oficio por el órgano competente. El administrado se encuentra facultado para solicitar la caducidad administrativa del procedimiento en caso el órgano competente no lo haya declarado de oficio (…)” (énfasis añadido).

Asimismo, Juan Carlos Morón Urbina10, señala que “la caducidad puede ser definida como aquella figura que origina la anormal y anticipada terminación de un pronunciamiento, debido a la inactividad de la autoridad competente, prolongada en su trámite, la cual ocasiona que el plazo establecido para su culminación se venza, adelantando el término del procedimiento por mandato de ley”. Debe entenderse, pues, que la caducidad prevista en el TUO de la LPAG es respecto del procedimiento; por lo que, solo se puede determinar la existencia de una infracción antes del vencimiento del plazo de caducidad.

Cabe señalar que Morón Urbina también señala que existen tres manifestaciones de la caducidad en el Derecho Administrativo, entre las que encontramos: i) Caducidad- carga: Referida al tipo de caducidad que opera en los supuestos en los que el particular

En tal sentido, para que opere la caducidad-perención del procedimiento sancionador, basta la superación del plazo establecido para concluir el mismo. Es decir, el mero transcurso del tiempo configura la caducidad. Por tanto, como señala el artículo 259 del TUO de la LPAG, una vez transcurridos nueve (9) meses desde el inicio del procedimiento sancionador, este caducará indefectiblemente, procediéndose a su archivo.

De acuerdo con Morón Urbina, el día final del plazo de la caducidad de un procedimiento administrativo sancionador no es la fecha de la resolución sancionadora, sino el de su notificación al administrado, dado que elementales razones de garantía impiden que se conceda efecto interruptor a una resolución no comunicada aún11.

Por su parte, el ítem 7.1.1.6 del punto 7.1 del numeral 7 de la Directiva 001-2017- SUNAFIL/INII, Directiva que regula el Procedimiento Sancionador del Sistema de Inspección del Trabajo, aprobado mediante Resolución de Superintendencia N° 171- 2017-SUNAFIL, señala que la caducidad es declarada de oficio o a pedido de parte, siendo que en el supuesto que la infracción no hubiera prescrito la autoridad competente evaluará el inicio de un nuevo procedimiento sancionador.

Por ello, se aprecia que respecto al procedimiento que inició el 15 de julio de 2021, de conformidad con el numeral 1 del artículo 259 del TUO de la LPAG, la autoridad sancionadora (Sub Intendencia de Resolución) tenía hasta el 15 de abril de 2022 para emitir y notificar la resolución de sanción. De ello, se advierte que la Sub Intendencia de Resolución emitió la Resolución de Subintendencia N° 375-2022- SUNAFIL/ILM/SIRE4, de fecha 14 de marzo de 2022, sancionando a la inspeccionada por la comisión de la infracción imputada, notificada el 16 de marzo de 2022. Por lo que, se cumplió con resolver el procedimiento dentro de los márgenes de tiempo

Es importante recordar que el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración Pública se encuentra sujeto a determinadas condiciones, incluyendo plazos, requisitos y caracteres.

En el caso del presente procedimiento administrativo sancionador, el marco normativo adjetivo correspondiente a su tramitación se encuentra conformado por la LGIT, RLGIT, el Reglamento del Tribunal y, supletoriamente, el TUO de la LPAG.

Según se aprecia, la regulación establecida por la LGIT, RLGIT y el Reglamento del Tribunal señala una serie de elementos necesarios para el ejercicio de la potestad sancionadora.

Consecuentemente, la regulación establecida para el procedimiento administrativo sancionador, en general, y la prescripción, en particular, se encuentra regulada - supletoriamente- por el TUO de la LPAG, considerando especialmente el Capítulo III de su Título IV.

A este saber, el ejercicio de la potestad sancionadora -incluyendo aquella ejercida por todas las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo- se encuentra sujeto a los límites y la regulación contenida en las normas adjetivas del sistema, dentro de las cuales se encuentra -por aplicación supletoria- el TUO de la LPAG.

Conforme a lo anterior, la regulación establecida en el TUO de la LPAG respecto de la institución de la prescripción contiene parámetros indispensables para el ejercicio de la potestad sancionadora; es decir, impone determinadas cargas a la Administración, dado que la potestad sancionadora resulta en un régimen restrictivo de derechos de los administrados.

Con relación a las normas que establecen restricciones, el Tribunal Constitucional se ha pronunciado en reiterada jurisprudencia en el sentido de establecer la interpretación restrictiva y no analógica de tales normas. Por ejemplo, en la Sentencia recaída en el Expediente N° 02235-2004-AA, ha señalado:

Asimismo, el mismo Tribunal Constitucional ha señalado en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00015-2013-AI que:

Complementariamente a ello, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse respecto de las competencias de los actos estatales de raigambre constitucional, identificando como una de las notas condicionantes de la competencia del acto estatal a la taxatividad, a saber:

De las notas condicionantes de la competencia del acto estatal La competencia para realizar actos estatales tiene como notas condicionantes las cuatro siguientes: la indelegabilidad, la taxatividad, la razonabilidad y la proporcionalidad. Al respecto, veamos lo siguiente: (…) b) La taxatividad El ejercicio de la competencia constitucional está limitado o reducido a lo expresamente conferido. Esta competencia no puede ser ampliada o extendida en modo alguno. Más aún, las facultades conferidas a las autoridades de los órganos u organismos estatales son objeto de interpretación restrictiva. En el ámbito del derecho constitucional opera el apotegma jurídico que dice que “sólo le está permitido al Estado aquello que expresamente le ha sido conferido”, ello a diferencia de lo dispuesto para la ciudadanía, la que se rige por el principio de que “aquello que no está prohibido, está permitido” (énfasis añadido).

Si bien la citada sentencia se relaciona con facultades otorgadas por las normas constitucionales y del bloque de constitucionalidad, puede aplicarse mutatis mutandis a las normas en materia del procedimiento administrativo.

Debe considerarse, en esta línea, que una vulneración de la interpretación restringida de las normas que asignan competencias podría derivar en una vulneración del debido procedimiento y, consecuentemente, la nulidad del o los actos administrativos vinculados.

Por tanto, las autoridades administrativas del Sistema de Inspección del Trabajo deberán ejercer la potestad sancionadora otorgada por las normas sobre la materia respetando las garantías propias del debido procedimiento, emitiendo actos que se encuadren estrictamente en sus facultades sin interpretación extensiva o analógica.

Las autoridades administrativas del Sistema de Inspección del Trabajo se encuentran obligadas a cumplir con las condiciones establecidas en el artículo 252 del TUO de la LPAG, específicamente su numeral 252.2, teniendo en cuenta para ello lo establecido el único supuesto de suspensión para el cómputo de plazo de prescripción, conforme se transcribe a continuación:

En concordancia con lo señalado el artículo 51 del RLGIT, dispone:

Así, para el inicio del cómputo del plazo, debe tenerse en cuenta que mediante Resolución de Superintendencia N° 110-2019- SUNAFIL, de fecha 15 de marzo de 2019, se han aprobado los criterios normativos adoptados por el “Comité de Criterios en materia legal aplicables al Sistema de Inspección del Trabajo de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL”, donde se indica respecto al cómputo del plazo de prescripción lo siguiente:

Por lo tanto, previo al cómputo del plazo de prescripción, tiene que advertirse la naturaleza de la inconducta administrativa, de tal manera que, a través de su esencia, se tenga conocimiento de la oportunidad en la cual se produjeron sus efectos ilícitos y/o consumación, momento que iniciará el plazo que posee la SUNAFIL para desplegar sus acciones punitivas y de investigación en materia sociolaboral.

Conforme se aprecia, las condiciones que deberán cumplir las autoridades administrativas del Sistema de Inspección del Trabajo en ejercicio de la potestad sancionadora, con relación a la eventual prescripción del procedimiento, son las siguientes:

Esta interpretación es conforme con la estructura propia del PAS, en el cual el legislador exige la notificación de la resolución de sanción para la conclusión del procedimiento, en cuyo trámite, necesariamente, se articula la facultad sancionadora del Estado y sus límites, entre los cuales destaca el plazo de prescripción.

Así, respecto a la figura jurídica de la prescripción, el Tribunal Constitucional ha establecido lo siguiente13:

Cabe precisar que, el Tribunal Constitucional en el expediente N° 00156-2012-PHC/TC reconoce que en virtud del principio de razonabilidad las partes tienen derecho a ser investigados y juzgados dentro de un plazo razonable, lo cual resulta trasladable al ámbito administrativo.

De esta manera, se colige que el acceso a la declaratoria de prescripción no sólo es un remedio de conclusión procesal por la inactividad del Estado dentro de los procedimientos sancionadores a su cargo, sino un derecho constitucional frente a la capacidad punitiva en sí.

En atención a lo señalado, compartimos lo señalado por las instancias previas, respecto a que la infracción por no contar con registro de control de asistencia constituye una infracción permanente. Por lo que, para efectos del cómputo de plazo, se debe tener en cuenta la fecha de cese de la situación antijurídica, que puede producirse porque el autor de la conducta abandonó la misma o por la terminación de la relación laboral respecto del o los trabajadores afectados con la conducta.

Cabe señalar que, si bien la naturaleza de la infracción imputada en el presente procedimiento presenta un carácter insubsanable, pues efectuada la conducta produce efectos que no pueden ser revertidos14. Sin embargo, la determinación del tipo de infracción para efectos del cómputo del plazo de prescripción no se encuentra ligada al carácter insubsanable de la presente infracción, sino al cese de la situación antijurídica que configuró la conducta infractora. Es importante efectuar la diferencia de ambas categorías, pues la determinación de la insubsanabilidad implica que el periodo respecto del cual se considera el incumplimiento ya produjo efectos y no pueden ser revertidos, siendo plausible de sanción. Por el contrario, la adopción de medidas posteriores, como es la implementación del registro de control de asistencia, implica que el empleador adoptó las medidas para cesar la conducta antijurídica determinada. Esta última conducta para efectos del cómputo del plazo de prescripción de la infracción.

En el caso en particular, se advierte que la impugnante no acreditó contar con el registro de control de asistencia respecto al trabajador afectado, por el periodo comprendido del 7 de mayo de 2016 al 14 de julio de 2016. Verificándose que, en periodos posteriores, esto es, desde el 15 de julio de 2016, la impugnante acreditó contar con dicho registro. En tal sentido, sin perjuicio de que la infracción por el periodo señalado se configuró, la conducta antijurídica imputada cesó con la implementación del registro de control de asistencia, el 15 de julio de 2016. Por tanto, para efectos del plazo de prescripción, se debe considerar dicha fecha.

La suspensión del cómputo del plazo de prescripción que refiere el TUO de la LPAG se configura, únicamente, cuando confluyen factores externos de pausa en el desarrollo del PAS15.

Al respecto, se evidencia que, en consideración al estado de emergencia decretado por el Estado Peruano, en el marco de la pandemia global por el COVID-19, se emitió el Decreto de Urgencia N° 029-2020 publicado el 20 de marzo de 2020, el mismo que establecía:

Dicha suspensión resultó de aplicación desde el 21 de marzo al 06 de mayo de 2020. Cabe señalar, que mediante Decreto de Urgencia N° 053-2020, de fecha 05 de mayo de 2020 y Decreto Supremo N° 087-2020-PCM, de fecha 20 de mayo de 2020, se amplió los plazos de suspensión, en los mismos términos del Decreto Urgencia N° 029- 2020, hasta el 10 de junio de 2020.

Del mismo modo, para en el caso particular de la SUNAFIL, se emitió la Resolución de Superintendencia N° 074-2020-SUNAFIL, que suspendía los plazos desde el 16 de marzo de 2020 al 06 de mayo de 2020, Resolución de Superintendencia N° 080-2020- SUNAFIL, que suspendía los plazos desde el 07 de mayo de 2020 al 27 de mayo de 2020, Resolución de Superintendencia N° 083-2020-SUNAFIL, que suspendía los plazos desde el 28 de mayo de 2020 al 10 de junio de 2020, y Resolución de Superintendencia N° 087-2020-SUNAFIL, que suspendía los plazos desde el 11 de junio de 2020 al 26 de junio de 2020.

En el presente caso, se verifica que los hechos materia de imputación que motivan al inicio del presente procedimiento sancionador, conforme a lo desarrollado en los fundamentos previos, cesaron el 15 de julio de 2016, por lo que la facultad de la administración para sancionar los mismos prescribía el 15 de julio de 2020.

Asimismo, en atención a la suspensión de plazos descritos en los considerandos precedentes, se aprecia que el plazo de prescripción culminaba el 20 de octubre de 2020.

No obstante, la autoridad sancionadora inició el procedimiento administrativo sancionador con la notificación de la Imputación de Cargos N° 2179-2020- SUNAFIL/ILM/AI1, de fecha 10 de noviembre de 2020, el 15 de julio de 2021, conforme se aprecia en la siguiente línea de tiempo:

En ese sentido, tal y como se observa en la línea de tiempo graficada, desde el cese de la conducta imputada hasta el inicio del procedimiento sancionador, transcurrió más de cuatro años.

Por tanto, de la revisión efectuada, se advierte que, a la fecha de inicio del procedimiento sancionador, así como a la emisión de la resolución impugnada, ya se encontraba prescrita la facultad de la autoridad para determinar la existencia de infracciones administrativas, por lo que correspondía declarar de oficio la prescripción del procedimiento administrativo sancionador por parte de la autoridad sancionadora, de conformidad con el numeral 252.3 del artículo 252 del TUO de la LPAG, que prescribe:

(inicio de suspensión de plazos) 3 años, 08 meses y 7 días (hasta el 22.03.2020)

La autoridad declara de oficio la prescripción y da por concluido el procedimiento cuando advierta que se ha cumplido el plazo para determinar la existencia de infracciones. Asimismo, los administrados pueden plantear la prescripción por vía de defensa y la autoridad debe resolverla sin más trámite que la constatación de los plazos”.

De esta manera, se puede concluir que la notificación de la Imputación de Cargos N° 2179-2020-SUNAFIL/ILM/AI1, de fecha 10 de noviembre de 2020, realizada el 15 de julio de 2021, con la que se da inicio al procedimiento sancionador, se efectuó vencido el plazo de prescripción previsto en el artículo 252° del TUO de la LPAG, transgrediendo el debido procedimiento administrativo, por los fundamentos expuestos en la presente Resolución.

Por consiguiente, corresponde a esta Sala revocar lo resuelto en la resolución impugnada en relación a dicho período, dejándose a salvo el derecho de los trabajadores para que lo hagan valer en la vía legal que corresponda, en tanto la prescripción solo incide en la facultad de la autoridad administrativa para imponer la sanción correspondiente.

Así, al declararse prescrita la potestad sancionadora de la autoridad administrativa, no corresponde pronunciarse sobre los otros alegatos planteados en el recurso de revisión por la impugnante.