Consorcio Supervisor Sierra — Res. 583-2026

Mediante Orden de Inspección N° 000002534-2019-MTPE/1/20.4, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 973-2019-MTPE/1/20.4 (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito a la denuncia formulada en aplicación del inciso c) del artículo 12 de la LGIT.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 228-2022-SUNAFIL/ILM/AI3, notificada el 21 de febrero de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 1136-2022-SUNAFIL/ILM/AI3, notificado el 09 de junio de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Sanción 2 de la Intendencia de Lima Metropolitana, la que mediante Resolución de Sub Intendencia N° 1336-2022- SUNAFIL/ILM/SISA2, notificada el 14 de noviembre de 2022, multó a la impugnante por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 05 de diciembre de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 1336-2022-SUNAFIL/ILM/SISA2.

Mediante Resolución de Intendencia N° 140-2023-SUNAFIL/ILM, notificada el 09 de marzo de 2023, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante.

Con fecha 28 de marzo de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 140- 2023-SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000495-2024- SUNAFIL/ILM, recibido el 13 de febrero de 2024 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299812, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299813, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo4 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR5, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR6 (en adelante, el Reglamento del

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”7.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En este orden de ideas, resulta indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia sociolaboral -tanto adjetivo como sustantivo- así como

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que CONSORCIO SUPERVISOR SIERRA 2, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 140-2023- SUNAFIL/ILM, que confirmó la sanción impuesta, entre otra, por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.20 del artículo 25 del RLGIT, dos (02) infracciones MUY GRAVES en materia de seguridad social, tipificadas en el numeral 44-B.1 del artículo 44-B del RLGIT, y dos (02) infracciones MUY GRAVES a la labor inspectiva, tipificadas en los numerales 46.7 y 46.10 del artículo 46 del RLGIT; dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 10 de marzo de 2023.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por CONSORCIO SUPERVISOR SIERRA 2.

En cuanto a la naturaleza del recurso de revisión, el artículo 218 del TUO de la LPAG determina que, solo en caso que por ley o decreto legislativo se establezca expresamente, cabe la interposición del recurso administrativo de revisión. Para el presente caso, el artículo 49 de la LGIT, ley especial de la materia, señala lo siguiente:

En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT determina que el recurso de revisión es un recurso de carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia, siendo desarrolladas su procedencia y requisitos de admisibilidad en el Reglamento del Tribunal, tal y como se señaló en los puntos 3.4 de la presente resolución.

Respecto de la finalidad del recurso de revisión en específico, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que éste tiene por finalidad:

Entendiéndose, por parte de esta Sala, que la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculada con las infracciones muy graves, e identificando si sobre éstas se han producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del reglamento citado en el numeral precedente, por lo que no corresponde que esta Sala se pronuncie por lo alegado por el impugnante en relación a las infracciones graves, ni valorar la subsanación de estas, por estar fuera de la competencia conferida por la LGIT y su reglamento, así como el artículo 14 del Reglamento del Tribunal.

Del mismo modo, debe tenerse en cuenta que mediante Resolución de Sala Plena N° 003- 2022-SUNAFIL/TFL, vigente desde el 18 de agosto de 2022, este Tribunal estableció el precedente de observancia obligatoria, señalando que:

Lo anterior exige al administrado una mayor rigurosidad en la formulación de sus escritos de revisión, en la medida que, al tratarse de un recurso extraordinario, para que los fundamentos contenidos en este puedan ser conocidos y evaluados por el Tribunal, no basta que la resolución recurrida contenga la imposición de sanciones por infracciones muy graves, sino que su impugnación debe ceñirse estrictamente a los presupuestos básicos establecidos en el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, esto es: 1) Debe cuestionar al menos una infracción tipificada y calificada como muy grave, en el RLGIT, o en caso de omisión, el razonamiento empleado es suficiente para deducir ello, y; 2) Este cuestionamiento debe sustentarse necesariamente, en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas que rigen el derecho laboral, y/o en el apartamiento

Del recurso de revisión se evidencia que algunos alegatos son generales, no vinculados a los criterios antes señalados, esto es, algunos de los fundamentos del recurso no se sustentan en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria emitidos por este Tribunal, así como tampoco se encuentran vinculados a las infracciones muy graves materia de sanción. Por lo tanto, corresponde a esta instancia analizar solo los fundamentos vinculados a los aspectos señalados en el precedente antes invocado y/o los referentes a la invocación de la afectación del debido procedimiento9, no correspondiendo pronunciarse sobre los alegatos que no se encuentren en dichos presupuestos.

Como parte de los alegatos del recurso de revisión, esta Sala ha identificado que la impugnante cuestiona una presunta vulneración al debido procedimiento10, y a la debida motivación de la resolución recurrida. Por ende, corresponde en primer término, emitir pronunciamiento sobre esta causal, dado los efectos nulificantes que posee en caso de advertirse su inobservancia en el presente procedimiento administrativo.

El debido procedimiento exige la debida motivación del acto administrativo, entendido como una garantía que tienen los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y actuar pruebas, que deberán ser tenidas en cuenta por la autoridad administrativa al decidir, para que esa decisión sea conforme a derecho.

En ese contexto, se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa11, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y de respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

Sobre el particular, el inciso a) del artículo 44 de la LGIT establece, como uno de los principios del procedimiento sancionador, la observancia al debido proceso, “por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho”.

Por su parte, el numeral 1.2 del inciso 1 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa, como integrante del principio del derecho al debido procedimiento administrativo, el “obtener una decisión motivada, fundada en derecho”. El principio al debido procedimiento tiene como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa12, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo, dentro del cual se encuentra el deber de motivación de los actos administrativos.

Conforme a lo establecido en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, “El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico”, motivación que deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a las anteriores justifican el acto adoptado, tal y como lo establece el artículo 6 del TUO de la LPAG. Asimismo, el contenido del acto administrativo mencionado, como requisito de validez, implica que aquel deba comprender todas las cuestiones de hecho y derecho planteadas por los administrados tal y como lo prescribe el numeral 5.4 del artículo 5 del TUO de la LPAG.

En esa línea argumentativa, esta Sala identifica, desde un análisis formal, que tanto la Resolución de Intendencia N° 140-2023-SUNAFIL/ILM, que resolvió declarar infundado el recurso de apelación interpuesto contra los alcances de la Resolución de Sub Intendencia N° 1336-2022-SUNAFIL/ILM/SISA2, como esta última, han contemplado la argumentación y medios de prueba expuestos por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de los requisitos referidos al cumplimiento del debido procedimiento como principio y derecho material, de los derechos de defensa y a la prueba, así como el cumplimiento de la garantía de la debida motivación.

Conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional, del 08 de febrero de 2022 (Expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente

Del examen efectuado por esta Sala sobre las resoluciones emitidas en el Procedimiento Sancionador, se puede observar que estos 4 elementos pueden ser satisfactoriamente comprobados, por lo que, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador, así como, no se advierte vulneración genérica por ausencia de motivación. Por tanto, no cabe acoger los argumentos expuestos en este extremo, debiendo ser desestimados; sin perjuicio de examinarse la motivación específica respecto de cada reproche administrativo, calificados como infracciones muy graves.

La impugnante cuestiona la conclusión a la que llegaron los inspectores comisionados respecto a la naturaleza del vínculo de los trabajadores considerados afectados durante la inspección, cuestionando la valoración de los medios probatorios aportados y generados en el procedimiento inspectivo.

Sobre los cuestionamientos a la existencia de una relación laboral en el presente caso, debe indicarse que el artículo 4 del TUO de la LPCL, dispone lo siguiente respecto al contrato de trabajo: “En toda prestación personal de servicios remunerados y subordinados, se presume la existencia de un contrato de trabajo a plazo indeterminado”.

De lo expuesto, se colige que existe un vínculo de naturaleza laboral cuando se presenten los siguientes tres (03) elementos: (i) prestación personal del servicio, (ii) remuneración, y (iii) subordinación; siendo este último el elemento distintivo entre el contrato de trabajo y el contrato de locación de servicios, el cual adopta una serie de manifestaciones cuyo descubrimiento nos lleva a concluir el carácter laboral de una relación contractual.

Por su lado, el contrato de locación de servicios es definido en el artículo 1764 del Código Civil como aquel acuerdo de voluntades por el cual “el locador se obliga sin estar subordinados al comitente, a prestarle sus servicios por cierto tiempo o para un trabajo determinado, a cambio de una retribución”. De lo anterior, se advierte que el elemento esencial diferenciador entre uno y otro contrato es la subordinación.

Guillermo Boza, indica: “la subordinación es un elemento contingente, es decir, es un «poder jurídico» que detenta el empleador, pero no siempre tiene que ser ejercitado, mucho menos con la misma intensidad en cada ocasión13” (énfasis añadido).

Mediante la sentencia de fecha 22 de octubre de 2012 recaída en el Expediente N° 03146- 2012-PA/TC, el Tribunal Constitucional en el fundamento 3.3.3, señala:

Por lo que, de comprobarse la existencia de los elementos del contrato de trabajo, los cuales pueden ser reforzados con la presencia de diversos rasgos de laboralidad, se tendrá por determinada una relación laboral generadora de efectos jurídicos.

En este contexto, a fin de desentrañar la real naturaleza de los servicios prestados, el personal inspectivo está facultado para aplicar el Principio de Primacía de la Realidad, de advertir discrepancia entre los hechos que se desprendan de los documentos formales presentados por la inspeccionada y los hechos constatados en el marco de sus investigaciones, tal como lo expresa el numeral 2.2 del artículo 2 de la LGIT, que establece “El funcionamiento y la actuación del Sistema de Inspección del Trabajo, así como de los servidores que lo integran, se regirán por los siguientes principios ordenadores: (…) 2. Primacía de la Realidad, en caso de discordancia, entre los hechos constatados y los hechos reflejados en los documentos formales debe siempre privilegiarse los hechos constatados”.

Con relación a lo señalado en los párrafos anteriores, a fin de determinar si existe una relación de trabajo entre las partes, encubierta mediante contratos civiles, esta Sala debe evaluar si en los hechos se presentó la existencia de los elementos del contrato de trabajo, los cuales pueden ser reforzados con la presencia de diversos rasgos de laboralidad, a efectos de tener como determinada una relación laboral generadora de efectos jurídicos.

En adhesión a ello, este Tribunal mediante la Resolución de Sala Plena Nº 001-2023- SUNAFIL/TFL, de fecha 05 de enero de 202314, fijo como precedente administrativo de observancia obligatoria, los siguientes criterios vinculantes:

En consecuencia, si bien la Administración tiene la carga de la prueba, ésta se traslada al administrado cuando mediante la presentación de algún medio de prueba oportuno considere que podrá desestimar el reproche administrativo alegado. Al respecto, dicha situación no ha sucedido en el presente caso, toda vez que la inspeccionada no ha presentado documentos que acrediten lo contrario a los medios probatorios analizados en el presente caso, ni ha logrado desvirtuar con sus argumentaciones los hechos constatados por los inspectores de trabajo formalizados en el Acta de Infracción, los cuales de acuerdo a lo prescrito en los artículos 16 y 47 de la LGIT15, merecen fe y se presumen ciertos. Como se advierte de los alegatos descritos en su escrito de revisión, estos se ciñen a cuestionar parte de los hechos constatados por el inspector de trabajo pero a partir de interpretaciones sin sustentar documentalmente sus dichos. Por tanto, en virtud del principio de primacía de la realidad y el principio de licitud, los hechos constatados deben

En este contexto, resulta determinante tener en cuenta que mediante Resolución de Sala Plena N° 006-2022-SUNAFIL/TFL, publicada el 18 de setiembre de 2022, este Tribunal estableció el precedente de observancia obligatoria respecto al principio de primacía de la realidad, señalando lo siguiente:

Asimismo, mediante la Resolución de Sala Plena N° 013-2023-SUANFIL/TFL, este Tribunal estableció el precedente de observancia obligatoria respecto al principio de primacía de la realidad, señalando lo siguiente:

Por ello, detalló el Colegiado que, si una persona ha sido contratada indebidamente bajo la modalidad de locación de servicios, siendo su calidad jurídica la de trabajador subordinado, tiene derecho a reclamar todos los beneficios que le hubiere correspondido en esa calidad.

Así las cosas, se puede advertir que, en el Acta de Infracción, el inspector comisionado, ha determinado la existencia de los elementos esenciales y concurrentes de un contrato de naturaleza laboral como son la prestación personal de un servicio, la remuneración y la

Por tanto, conforme ha dejado señalado el inspector de trabajo en el último párrafo del Cuarto Hecho Verificado del Acta de Infracción, se encuentran presente los tres elementos esenciales y concurrentes de un contrato de naturaleza laboral, como son: la prestación personal, subordinación y remuneración; por tanto, se determina la existencia de una relación laboral entre el sujeto inspeccionado CONSORCIO SUPERVISOR SIERRA 2 y el personal detallado en el cuadro N° 01 del Acta de Infracción.

Por tales razones, esta Sala concuerda con la determinación efectuada por la autoridad inspectiva y las instancias de mérito pues, atendiendo a la documentación presentada por la impugnante se determina que esta tenía una relación laboral con el personal detallado en el cuadro N° 01 del Acta de Infracción, en la cual concurrieron los tres elementos sustanciales, es decir, la prestación personal de servicios, remuneración y subordinación.

En relación a los alegatos planteados en su recurso de revisión, sobre que no existe una relación clara entre la existencia del vínculo laboral con los trabajadores afectados, como se ha señalado, la revisión de la resolución de primera y segunda instancia arroja que la determinación del vínculo laboral se sustenta en la concurrencia de los tres elementos esenciales (prestación personal, remuneración y subordinación), los cuales han sido desarrollados con base en la información recabada durante las actuaciones inspectivas, tales como las bases del concurso, el contrato suscrito con OSITRAN, los recibos por honorarios y la relación del personal involucrado. En ese sentido, la autoridad no se ha limitado a una afirmación genérica, sino que ha explicitado los elementos que configuran una relación laboral, vinculándolos con la actividad principal del inspeccionado y la continuidad de los servicios prestados.

Del mismo modo, la subordinación ha sido sustentada en elementos objetivos derivados de la documentación evaluada, tales como la ejecución de actividades por cuenta ajena, la vinculación directa de los locadores con el objeto del contrato principal y la dirección ejercida por el jefe de supervisión en el desarrollo de las actividades orientadas a la emisión del informe final. Dichos aspectos han sido valorados en aplicación del principio de primacía de la realidad, privilegiando los hechos constatados a partir de la documentación obtenida durante la fiscalización. En consecuencia, no se evidencia una motivación aparente, sino una valoración de los elementos disponibles, aportados por la impugnante, conforme a los criterios aplicados en el procedimiento inspectivo.

En relación a que no se agotaron las actuaciones inspectivas necesarias, debe señalarse que en base a los numerales 5 y 7 del artículo 2° de la LGIT18, el Sistema de Inspección del Trabajo se rige, entre otros, por los principios de autonomía técnica y funcional, así como por el principio de eficacia, en virtud de los cuales los Inspectores de Trabajo ejercen sus funciones con independencia en la valoración de los hechos y desarrollan sus actuaciones conforme a un trabajo programado y en equipo. En ese marco, la actuación inspectiva no se encuentra supeditada a exigencias probatorias rígidas, sino a la verificación suficiente de los hechos que permitan sustentar sus conclusiones.

Para el presente caso corresponde tomar en cuenta, además, lo señalado en el Protocolo N° 002-2018-SUNAFIL-INII - "PROTOCOLO DE FISCALIZACIÓN PARA LA FORMALIZACIÓN LABORAL”, aprobado con Resolución de Superintendencia N° 07-2018-SUNAFIL, de fecha 11 de enero de 2018. El numeral 7.3.3 del citado protocolo establece que “Teniendo en cuenta lo anterior, los inspectores comisionados procuraran verificar la existencia de una relación laboral que se sustente en base a medios de prueba y/o haciendo referencia a los indicios señalados en el numeral 8 del presente Protocolo sin que sea un listado restrictivo”.

Bajo dichos parámetros, se advierte en el presente caso la realización de diversas diligencias inspectivas, tales como visitas de inspección, comparecencias, requerimientos de información y comprobaciones documentales, las cuales han sido debidamente consignadas en el Acta de Infracción y valoradas por las instancias previas. En tal sentido, la determinación del vínculo laboral no se ha efectuado en ausencia de actividad probatoria, sino sobre la base de actuaciones concretas que permitieron recabar información relevante para el análisis del caso.

Por tanto, el análisis efectuado por esta Sala del mismo expediente arroja que las actuaciones realizadas por el inspector de trabajo resultaban suficientes para determinar la existencia de los elementos del contrato de trabajo, no siendo indispensable la verificación de todos los posibles indicios de laboralidad ni la constatación física en todos los escenarios cuando se cuenta con medios probatorios idóneos.

En relación con la alegada incompetencia territorial, en el fundamento 3.25 del pronunciamiento de la autoridad de segunda instancia, se ha sustentado la validez de las actuaciones inspectivas realizadas en Lima Metropolitana, señalando que estas se efectuaron en el domicilio fiscal del inspeccionado, conforme a los criterios operativos vigentes al momento de la fiscalización.

En dicho sentido, se debe considerar lo establecido en el Protocolo N° 001-2019- SUNAFIL/INII (Versión 2) denominado “Protocolo de Actuación del Modelo Estratégico de Fiscalización Laboral: Perú Formal Urbano”19. En dicho protocolo, su numeral 6.1.6 establece:

Bajo este razonamiento, no se advierte la configuración de un vicio por incompetencia territorial, al no verificarse vulneración de las disposiciones aplicables ni del debido procedimiento. Asimismo, las actuaciones desarrolladas permitieron contar con elementos suficientes para sustentar la determinación de las infracciones, por lo que la falta de verificación en Cajamarca no afecta la validez de lo actuado.

Por lo que, en el ejercicio de sus funciones, se verifica que el inspector comisionado ha recabado y actuado los medios probatorios necesarios para acreditar las imputaciones efectuadas, motivo por el cual se evidencia que ha cumplido con la carga probatoria necesaria y suficiente para respaldar sus actuaciones e imputaciones. Por tanto, se evidencia la concurrencia de los elementos esenciales del contrato de trabajo, determinándose la existencia del vínculo de naturaleza laboral entre los trabajadores afectados y la impugnante. Asimismo, se corrobora que la instancia previa ha cumplido con su deber de motivación.

De esta forma, al evidenciarse la existencia de los elementos del contrato de trabajo indicados en el artículo 4 del TUO de la Ley de Productividad y Competitividad Laboral, se tiene que dichos trabajadores debieron ser contratados de forma correcta, registrándolos en la planilla electrónica desde el día de ingreso a laborar. Del mismo modo, al estar inscritos en la planilla como trabajadores, les correspondía su inscripción en la seguridad social en salud y en pensiones.

En tal sentido, atendiendo a lo prescrito en el Decreto Supremo N° 015-2010-TR, que modificó el Decreto Supremo N° 018-2007-TR, mediante el cual se establecen disposiciones relativas al uso del documento denominado “Planilla Electrónica”, la impugnante se encontraba en la obligación de registrar a los treinta y ocho (38) trabajadores afectados en la planilla electrónica como trabajadores. Por lo que, al no haber efectuado dicho registro, ha quedado acreditada la infracción imputada, tipificada en el numeral 25.20 del artículo 25 del RLGIT.

En atención a las consideraciones antes expuestas, se extienden dichos efectos a las infracciones imputadas, tipificadas en el numeral 44-B.1 del artículo 44-B del RLGIT, sobre inscripción en el régimen de seguridad social en pensiones y salud por lo que, como correlato de la existencia del vínculo laboral, a los trabajadores le asisten los derechos legalmente establecidos, entre los que encontramos los derechos de la seguridad social en pensiones y salud desde el momento que ingresan a laborar.

En ese contexto, correspondía a la impugnante aportar los medios probatorios idóneos que desvirtúen las conclusiones alcanzadas por la autoridad inspectiva respecto a la determinación de las infracciones imputadas, en observancia del principio de verdad material, el cual orienta a la autoridad a verificar los hechos relevantes del caso sobre la base de los elementos que obran en el expediente, así como del estándar de prueba aplicable en el procedimiento administrativo.

No obstante, de la revisión de lo actuado, se advierte que la impugnante no ha presentado elementos probatorios suficientes ni ha desarrollado alegatos específicos orientados a desvirtuar los incumplimientos en materia sociolaboral verificados, por lo que, en aplicación del referido estándar probatorio, corresponde confirmar las infracciones determinadas en el presente procedimiento sancionador. Por tanto, también corresponde confirmar dichas sanciones.

El inspector de trabajo ha dejado señalado, en el numeral Décimo Primero del acápite III Hechos Verificados del Acta de Infracción, lo siguiente:

Del mismo modo se observa, en dicho requerimiento20, que la inspectora precisó que la inasistencia a la comparecencia constituiría INFRACCIÓN A LA LABOR INSPECTIVA sancionable con multa, de conformidad a lo dispuesto en los artículos 36 y 39 de la LGIT y el artículo 45 y 46 del RLGIT.

Respecto a dicha imputación, no se observa que la impugnante haya justificado su no comparecencia, así como tampoco se observan alegatos en su escrito de revisión. Por consiguiente, corresponde confirmar la infracción en dicho extremo.

En el ejercicio de la labor inspectiva, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, por lo que pueden adoptar acciones orientadas a ello, entre las que se encuentra la emisión de medidas inspectivas de requerimiento.

En ese orden de ideas, el artículo 14 de la LGIT, establece:

En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2:

Como se evidencia de las normas acotadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador.

En esa línea argumentativa, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022- SUNAFIL/TFL, publicado el 06 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano, la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento deben de encontrarse vinculadas bajo los siguientes aspectos

Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma

En el presente caso, de la revisión de los actuados se observa que el Inspector comisionado emitió la medida inspectiva de requerimiento de fecha 26 de julio de 201921, notificada en la misma fecha, otorgando un plazo de seis (06) días hábiles a fin de que adopte las medidas necesarias que acrediten el cumplimiento de las normas sociolaborales con la debida advertencia de que, el incumplimiento del requerimiento, constituirá una infracción a la labor inspectiva, sancionable con multa, conforme se advierte de la misma medida:

Conforme consta en el numeral Décimo del acápite III Hechos Verificados del Acta de Infracción, la impugnante no acreditó el cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento adoptada con fecha 26 de julio de 2019. Por tanto, se configuró, con ello, la infracción al numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

En este punto corresponde invocar el precedente administrativo aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 009-2023-SUNAFIL/TFL, publicado el 11 de junio de 2023 en el diario oficial El Peruano, referido a los elementos de la medida de requerimiento, en el que se dispuso:

Del análisis efectuado por esta Sala, se advierte que la medida de requerimiento emitida por el inspector comisionado resulta conforme al principio de razonabilidad, debida motivación y legalidad, pues la materia de inspección está orientada al cumplimiento de la normativa sociolaboral. Además, el inspector ha cumplido con establecer el ámbito subjetivo y objetivo en el presente caso, precisándose no solo los trabajadores afectados sino las acciones tendientes a revertir dicha conducta. Del mismo modo, se corrobora que el plazo otorgado de seis (06) días hábiles para su cumplimiento, resulta razonable para dicho fin. Además, se ha cumplido con consignar el tipo infractor correspondiente a cada infracción sustantiva que se solicitó subsanar.

Es de indicar que dicha medida fue emitida dentro de las actuaciones inspectivas derivadas de la Orden de Inspección N° 000002534-2019-MTPE/1/20.4, y en relación con los hallazgos que posteriormente fueron consolidados en el Acta de Infracción; por lo que la impugnante se encontraba en el deber de cumplir con lo dispuesto por la autoridad inspectiva, al no evidenciarse una vulneración en la emisión de la medida inspectiva de requerimiento, que transgreda lo dispuesto por el artículo 14 de la LPAG y el numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT.

En ese sentido, se confirma la multa a la impugnante por haber incurrido en infracción muy grave a la labor inspectiva, por no cumplir la medida inspectiva de requerimiento, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

Por tanto, estando a que la autoridad administrativa cumplió con el estándar de prueba fijado para el procedimiento administrativo sancionador, esto es, la determinación de la infracción incurrida por parte de la impugnante, luego de la valoración presentada en la fase inspectiva y sancionadora; correspondía al sujeto inspeccionado, en ejercicio de su derecho de contradicción y defensa, presentar los medios documentales que sustenten sus alegatos, esto es, haber cumplido con lo dispuesto en la medida inspectiva de requerimiento dentro del plazo y en los términos ordenados en dicha medida.

Asimismo, se debe señalar que, tanto la autoridad inspectiva como sancionadora han analizado y valorado toda la documentación alcanzada por la autoridad inspectiva para constatar la configuración o no, de las infracciones sancionadas y que son materia del presente pronunciamiento. Por tanto, se advierte que la autoridad administrativa cumplió con el estándar de prueba fijado para el procedimiento administrativo sancionador, desvirtuando el principio de presunción de licitud del administrado, al determinar que las infracciones incurridas por parte de éste le correspondían. Siendo ello así, de los actuados, se advierte el incumplimiento de la medida de requerimiento, tal como consta en los Hechos Constatados del Acta de Infracción, lo cual constituye una infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, infracción que debe ser confirmada.

Es oportuno recordar que este Tribunal, mediante Resolución de Sala Plena N° 001-2021- SUNAFIL/TFL, que constituye precedente de observancia obligatoria, reconoce la naturaleza independiente de las infracciones contra la labor inspectiva, señalando: “Los actos o hechos que impiden o dificulten la labor inspectiva y que se consignan en el acta de infracción, constituyen infracciones que no tienen una naturaleza secundaria, adjunta ni dependiente respecto de posibles infracciones ocurridas y detectadas en la visita inspectiva, referentes a aspectos sustantivos objeto de control por la inspección del trabajo”. Por lo que, su configuración se efectúa independientemente de las infracciones al ordenamiento jurídico sociolaboral o en materia de SST, que se detecten.

Finalmente, contrario a los alegatos planteados por la recurrente, no se advierte un defecto de motivación o debido procedimiento o la afectación a alguno de los principios del procedimiento administrativo o los principios que rigen el Sistema de Inspección del Trabajo pues, el análisis del expediente de actuaciones inspectivas y los hechos recogidos y constatados en el Acta de Infracción, acreditan la responsabilidad administrativa por los incumplimientos sancionados.

Por tales razones, se debe desestimar la nulidad deducida por la impugnante, al no evidenciarse que, en el presente procedimiento, se haya incurrido en alguna causal de nulidad contemplada en el artículo 10 del TUO de la LPAG, al haberse respetado el derecho

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho y de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.