| Resolución N° | 0369-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 77-2020-SUNAFIL/IRE-HUA |
| Procedencia | INTENDENCIA REGIONAL DE HUÁNUCO |
| Impugnante | Consorcio Supervisor Louis Berger - HOB |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 083-2021- |
| Materia | RELACIONES LABORALES |
| Fecha | 11 de abril de 2022 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO. – Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por el CONSORCIO SUPERVISOR LOUIS BERGER - HOB, en contra de la Resolución de Intendencia N° 083-2021- SUNAFIL/IRE-HUA, de fecha 29 de octubre de 2021, emitida por la Intendencia Regional de Huánuco dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 77- 2020-SUNAFIL/IRE-HUA, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. - REVOCAR EN PARTE la Resolución de Intendencia N° 083-2021-SUNAFIL/IRE-HUA, en los extremos referentes a las dos infracciones muy graves a la labor inspectiva por la negativa en proporcionar información y/o documentación requeridas con fecha 18 y 28 de agosto de 2020, tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, ADECUANDO dichas infracciones como graves según lo dispuesto en el numeral 45.2 del artículo 45 del RLGIT, en consecuencia la sanción impuesta por dichas infracciones asciende a S/ 6,751.00 cada una.
TERCERO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 083-2021-SUNAFIL/IRE-HUA, en los extremos referentes a las infracciones muy graves en materia de relaciones laborales, tipificadas
en los numerales 25.5 y 25.20 del artículo 25 del RLGIT, y las infracciones muy graves en materia de seguridad social, tipificadas en el numeral 44-B.1 del artículo 44-B del citado cuerpo normativo.
CUARTO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.
QUINTO. - Notificar la presente resolución al CONSORCIO SUPERVISOR LOUIS BERGER - HOB y a la Intendencia Regional de Huánuco, para sus efectos y fines pertinentes.
SEXTO. - Remitir los actuados a la Intendencia Regional de Huánuco.
SÉPTIMO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Presidente
LUZ IMELDA PACHECO ZERGA
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 334-2020-SUNAFIL/IRE-HUA, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral 1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 049-2020- SUNAFIL/IRE-HUA (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción grave en materia de relaciones laborales, dos (02) infracciones muy graves en materia de relaciones laborales, dos (02) infracciones muy graves en materia de seguridad social, y dos (02) infracciones muy graves a la labor inspectiva.
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Desnaturalización de la relación laboral (Sub Materia: Incluye todas), Remuneraciones (Sub materia: Pago de la remuneración -Sueldos y salarios-), Planillas o registros que la sustituyan (Sub Materia: Registro trabajadores y otros en la planilla), y Seguridad Social (Sub Materia: Inscripción en seguridad social -Salud y Pensiones-). 20555195444 soft PACHECO ZERGA Luz Imelda FAU 20555195444 soft 20555195444 soft
Mediante Imputación de Cargos N° 125-2020-SUNAFIL/IRE-HUA/AI-IC, de fecha 29 de octubre de 2020, notificado el 18 de noviembre de 2020, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 119-2020-SUNAFIL/IRE-HUA/AI-IFI, de fecha 18 de diciembre de 2020, (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Huánuco, la que mediante Resolución de Sub Intendencia N° 020-2021-SUNAFIL/IRE-SIRE-HUA, de fecha 26 de enero de 2021, notificada el 28 de enero de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 74,605.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no cumplir con el pago integro a favor de sus extrabajadores; tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 6,751.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por no registrar en la planilla electrónica a 08 trabajadores desde la fecha de inicio de su vínculo laboral; tipificada en el numeral 25.20 del artículo 25 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 11,309.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por emplear de manera fraudulenta mediante contratos de locación de servicios a 08 trabajadores; tipificada en el numeral 25.5 del artículo 25 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 11,309.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad social, por no inscribir en el régimen de la seguridad social en pensiones a 08 trabajadores desde el inicio de su vínculo laboral; tipificada en el numeral 44-B.1 del artículo 44-B del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 11,309.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad social, por no inscribir en el régimen de la seguridad social en salud, a 08 trabajadores desde el inicio de su vínculo laboral; tipificada en el numeral 44-B.1 del artículo 44-B del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 11,309.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no remitir por correo electrónico el integro de la información solicitada mediante el Requerimiento de Información notificado con fecha 18 de agosto de 2020; tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 11,309.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no remitir por correo electrónico el integro de la información solicitada mediante el Requerimiento de Información notificado con fecha 28 de agosto de 2020; tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 11,309.00.
Con fecha 29 de septiembre de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 268-2021-SUNAFIL/IRE-HUA/SIRE, que declaró improcedente el recurso de reconsideración de fecha 17 de febrero de 2021, interpuesto por la impugnante en contra de la Resolución de Sub Intendencia N° 020-2021-SUNAFIL/IRE-SIRE- HUA, argumentando lo siguiente:
i. En atención al artículo 86 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General, es un deber de la autoridad administrativa advertir cualquier error u omisión de los administrados y brindar la mejor interpretación favorable al requerimiento formulado por el administrado, a fin de salvaguardar su derecho. Por tanto, al no cumplirse con el requisito de nueva prueba el recurso presentado debió ser reencauzado como una apelación y permitir al administrado efectuar los actos necesarios para que la autoridad emita un pronunciamiento adecuado. ii. La resolución apelada da por entendido y sin mayor explicación, que la contratación de las 08 personas supuestamente afectadas se hizo por medio del uso fraudulento de contratos de locación de servicios. Para argumentar dicha afirmación señala que las 08 personas ocupaban cargos de personal clave, conforme a lo señalado en el apéndice C del Contrato de Servicios de Consultoría N° 144-2018-MTC/20.2, suscrito entre el Proyecto Especial de Infraestructura de Transporte Nacional – PROVIAS NACIONAL y el Consorcio Supervisor Louis Berger – HOB. No obstante, dicho contrato no establece una regla u obligación que señale que el personal que califique como clave debe estar necesariamente contratado como personal de planilla. La única diferencia que dicho contrato establece entre el personal clave y el personal que no es calificado como clave, es que el personal clave debe ser aprobado por parte de PROVIAS. iii. En el apéndice C del referido contrato de servicios de consultoría, sólo se señala a 04 locadores que califican como personal clave, y no los 08 locadores cómo en la resolución apelada se afirma. En ese sentido, siendo la argumentación principal para acreditar la supuesta contratación fraudulenta, el cuadro de puestos clave del apéndice C, no corresponde considerar a los otros 04 trabajadores que no tuvieron ningún puesto calificado como clave, debiéndose recalcular la sanción por cada multa, pues los supuestos trabajadores afectados no serían 08 sino 04. iv. Conforme se ha reiterado en todos los escritos anteriores, las 08 personas respecto de las cuales se pidió información eran locadores de servicio, y la información solicitada era información relacionada a trabajadores, condición que no tenían esas 08 personas mencionadas. Por tanto, no ha ocurrido el supuesto señalado en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, pues desde un inicio se comunicó al inspector y se reiteró en todos los escritos que la impugnante no contaba con esa información, debido a que los 08 locadores no eran trabajadores de planilla, siendo imposible suministrar la documentación requerida. En consecuencia, no corresponde sancionar a la impugnante por la no entrega de una información que no existe.
Mediante Resolución de Intendencia N° 083-2021-SUNAFIL/IRE-HUA, de fecha 29 de octubre de 20212, la Intendencia Regional de Huánuco declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. Toda la documentación que argumenta y presenta la impugnante, ha sido presentada desde el descargo al informe final y con el recurso de reconsideración, volviendo a replicar lo alegado en su escrito de descargos al recurso de reconsideración, los mismos que fueron desvirtuados por la autoridad de primera instancia en la Resolución de Sub Intendencia N° 020-2021-SUNAFIL/IRE-SIRE/HUA, así como en la resolución apelada, argumentos con los que este Despacho coincide. Por lo que, corresponde desestimar lo alegado al no existir nueva prueba que sustente la formulación del recurso de reconsideración presentado ante el inferior en grado. ii. En cuanto al monto de la multa, debemos señalar que, la tabla de multas contenida en el artículo 48, numeral 48.1 del RLGIT y sus modificatorias, ya preestablece las sanciones a imponer, en base a montos tasados, sin rangos mínimos y máximos, dependiendo de la condición del sujeto infractor (Microempresa, Pequeña Empresa y No MYPE), la gravedad de la infracción (leves, graves y muy graves) y el número de trabajadores afectados, debiendo precisarse que, al fijar las cuantías de las multas, el legislador ya ha incorporado criterios, que contemplan el principio de razonabilidad y proporcionalidad señalado en el numeral 3 del artículo 248 en el Texto único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General. Por tanto, carece de sustento lo señalado en su descargo
Con fecha 23 de noviembre de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Huánuco, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 083-2021- SUNAFIL/IRE-HUA.
La Intendencia Regional de Huánuco admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 716-2021- SUNAFIL/IRE-HUA, recibido el 29 de noviembre de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
2 Notificada a la impugnante el 03 de noviembre de 2021. 3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 el Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión,
4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 15.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias8.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR EL CONSORCIO SUPERVISOR LOUIS BERGER – HOB.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que el CONSORCIO SUPERVISOR LOUIS BERGER - HOB, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 083- 2021-SUNAFIL/IRE-HUA, que confirmó la sanción impuesta de S/ 74,605.00, por la comisión, entre otra, de dos (02) infracciones MUY GRAVES en materia de relaciones laborales, tipificadas en los numerales 25.20 y 25.5 del artículo 25 del RLGIT, dos (02) infracciones MUY GRAVES en materia de seguridad social, tipificadas en el numeral 44-B.1 del artículo 44-B del RLGIT y dos (02) infracciones MUY GRAVES a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del citado cuerpo normativo; dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 04 de noviembre de 2021.
8 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, art. 14
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por el CONSORCIO SUPERVISOR LOUIS BERGER - HOB
De Los Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 23 de noviembre de 2021, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 083-2021-SUNAFIL/IRE-HUA, señalando los siguientes argumentos:
i. Conforme consta del informe final y la resolución de Sub Intendencia, se evidencia que la impugnante sí cumplió con participar en las diligencias programadas por el inspector comisionado, brindando las facilidades para el ingreso del inspector a las oficinas del Consorcio y brindando respuesta en el plazo establecido de los requerimientos de información de fechas 18 y 28 de agosto de 2020. Lo cual demuestra que la impugnante sí cumplió con su obligación de colaboración en las actuaciones inspectivas. ii. En el considerando 36 de la resolución apelada, se señala que se sancionó a la impugnante por infracciones tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, debido a que según el inspector comisionado no se remitió información relacionada con el registro de planilla electrónica, información sobre el régimen de Seguridad Social, pensiones, pago de remuneraciones, todo ello con relación a los 08 locadores afectados. Sin embargo, conforme se ha indicado, la información requerida por el inspector corresponde a trabajadores de planilla y no de locadores de servicio, situación que fue advertida en su momento, indicando la impugnante claramente que no tenía dicha información pues los sujetos afectados eran locadores de servicio. La información requerida no se ajusta a la realidad de dicha modalidad por lo cual no corresponde sancionar a la impugnante por las dos infracciones contra la labor inspectiva por no remitir información. iii. Se ha vulnerado el principio de non bis in ídem al sancionar dos veces a la impugnante por la infracción contenida en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT. Coincide la triple identidad de hecho, sujeto y fundamento, debiéndose excluir la segunda sanción, ya que anteriormente fue la información requerida, conforme consta en el informe final, fue la relacionada a la planilla electrónica e inscripción en el sistema de Seguridad Social salud y pensiones. En ambas fechas 18 y 28 de agosto de 2020 fue requerido lo mismo, situación que se corrobora mediante la resolución apelada.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre el deber de colaboración a la labor inspectiva
La LGIT establece que “la función inspectiva, es entendida como la actividad que comprende el ejercicio de la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo”9. De allí que el comportamiento del inspector comisionado se oriente al cumplimiento de las funciones establecidas en la LGIT y su reglamento, tutelando el fin perseguido por dichas normas y debiendo adoptar medidas y acciones en el marco del principio de razonabilidad10.
En ese entendido, en el numeral 3.1 del artículo 511 y del 1112 de la LGIT, establecen la facultad del inspector de trabajo, de requerir la información que considere necesaria para comprobar que las disposiciones legales se observan correctamente.
Sobre la conducta tipificada
Es pertinente recordar que el artículo 36 de la LGIT13 establece que el comportamiento subsumible dentro de las infracciones a la labor inspectiva “puede ser directo o indirecto, perjudicando o dilatando la labor del inspector actuante de manera tal que no permita el cumplimiento de la fiscalización, o negándose a prestarle el apoyo necesario” (énfasis añadido). 6.4. El tipo administrativo contenido en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, está orientada a sancionar una negativa del sujeto inspeccionado o de sus representantes a facilitar la información y documentación necesaria. En este caso, no se trata de una mera omisión o falta de respuesta, sino de una conducta claramente establecida que la impugnante o su representante se niegan a entregar.
9 LGIT, artículo 1. 10 TUO de la LPAG, Título Preliminar, “Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.4. Principio de razonabilidad. - Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.” 11LGIT, aprobada por Ley N° 28806, numeral 3.1 del artículo 5: En el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados, están investidos de autoridad y facultados para proceder a practicar cualquier diligencia de investigación, examen o prueba que considere necesario para comprobar que las disposiciones legales se observan correctamente y, en particular, para requerir información, solo o ante testigos, al sujeto inspeccionado o al personal de la empresa sobre cualquier asunto relativo a la aplicación de las disposiciones legales, así como a exigir la identificación, o razón de su presencia, de las personas que se encuentren en el centro de trabajo inspeccionado. 12LGIT, aprobada por Ley N° 28806, artículo 11: “Las actuaciones inspectivas de investigación se desarrollan mediante requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, visita de inspección a los centros y lugares de trabajo, mediante requerimiento de comparecencia del sujeto inspeccionado ante el inspector actuante para aportar documentación y/o efectuar las aclaraciones pertinentes o mediante comprobación de datos o antecedentes que obren en el Sector Público”. (El énfasis es añadido). 13 Ley General de Inspección del Trabajo, aprobada por Ley N° 28806 Artículo 36.- Infracciones a la labor inspectiva Son infracciones a la labor inspectiva las acciones u omisiones de los sujetos obligados, sus representantes, personas dependientes o de su ámbito organizativo, sean o no trabajadores, contrarias al deber de colaboración por parte de los sujetos inspeccionados por los Supervisores-Inspectores, Inspectores del Trabajo o Inspectores Auxiliares, establecidas en la presente Ley y su Reglamento. Tales infracciones pueden consistir en: 1. La negativa injustificada o el impedimento a que se realice una inspección en un centro de trabajo o en determinadas áreas del mismo, efectuado por el empleador, su representante o dependientes, trabajadores o no de la empresa, por órdenes o directivas de aquél. El impedimento puede ser directo o indirecto, perjudicando o dilatando la labor del inspector actuante de manera tal que no permita el cumplimiento de la fiscalización, o negándose a prestarle el apoyo necesario. Constituye acto de obstrucción, obstaculizar las investigaciones del inspector y obstaculizar o impedir la participación del trabajador o su representante o de los trabajadores o la organización sindical (…)(énfasis añadido).
En relación al cumplimiento del principio de tipicidad14, la doctrina académica precisa que “el mandato de tipificación que este principio conlleva, no sólo se impone al legislador cuando redacta el ilícito, sino a la autoridad administrativa cuando instruye un procedimiento sancionador y debe realizar la subsunción de una conducta en los tipos legales existentes”.15
En este orden de ideas, corresponde indicar que de los actuados se verifica lo siguiente:
- Con fecha 18 de agosto de 2020, el personal inspectivo, requirió que la impugnante cumpla con remitir lo siguiente:
Figura Nº 01.
Figura Nº 02.
14 Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa: La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales (…) 4. Tipicidad. - Solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley o Decreto Legislativo permita tipificar infracciones por norma reglamentaria. A través de la tipificación de infracciones no se puede imponer a los administrados el cumplimiento de obligaciones que no estén previstas previamente en una norma legal o reglamentaria, según corresponda. En la configuración de los regímenes sancionadores se evita la tipificación de infracciones con idéntico supuesto de hecho e idéntico fundamento respecto de aquellos delitos o faltas ya establecidos en las leyes penales o respecto de aquellas infracciones ya tipificadas en otras normas administrativas sancionadoras”. 15 MORÓN URBINA, “Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General.” Lima: Gaceta Jurídica Editores. 4 edición. Tomo II., p. 421.
- Otorgándole un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de la información requerida, bajo apercibimiento de constituirse en infracción a la labor inspectiva en caso de incumplimiento. El plazo venció el 26 de agosto de 2020.
- Al respecto, como se verifica del numeral 4.7 de los hechos constatados del Acta de Infracción, la impugnante cumplió de manera parcial con presentar la documentación solicitada en el plazo otorgado, no exhibiendo el contrato celebrado con la entidad PROVIAS NACIONAL, que originaron la prestación de servicios de los denominados locadores de servicios, así como los formatos TR5 y TR6 que se le requirieron.
- Ante el incumplimiento de la impugnante, el personal inspectivo, realiza un segundo requerimiento de información de fecha 28 de agosto de 2020, bajo el mismo apercibimiento, otorgándole un nuevo plazo de siete (07) días hábiles, que venció el 09 de septiembre de 2020. La información solicitada fue la siguiente:
Figura Nº 03.
Figura Nº 04.
Figura Nº 05.
- Al respecto, como se verifica del numeral 4.4. de los hechos constatados del Acta de Infracción, que la impugnante cumplió de manera parcial con presentar la documentación solicitada en el plazo otorgado en este segundo requerimiento de información, no exhibiendo la relación de locadores de servicios de las empresas integrantes del consorcio, ni los formatos los Formatos TR5 y TR6 de las empresas integrantes del consorcio, ni las boletas de pago de remuneraciones de los trabajadores que laboran para las empresas integrantes del consorcio, conforme se requirió.
- Cabe precisar, que mediante los descargos presentados a la imputación de cargos y al informe final de instrucción que obran en autos, la impugnante presentó información adicional, mediante la cual se cumpliría íntegramente con la información solicitada, sin considerar la inscripción en planilla electrónica ni en la seguridad social en salud y pensiones respecto de los 08 trabajadores afectados, respecto de los cuales, conforme afirma la impugnante, no contaba con esa información requerida pues los consideraba locadores de servicios y no como sus trabajadores, motivo por el cual no se estaría negando a exhibir dicha información, sino que no contaba con ella.
En este caso es aplicable lo dispuesto por el precedente recaído en la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, de fecha 30 de julio de 2021, que es de observancia obligatoria16. El Tribunal en esa oportunidad determinó que la demora en la respuesta a un requerimiento de información puede subsumirse en el numeral 45.2 del artículo 45 o en el numeral 46.3 del artículo 46 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, según las circunstancias, conforme se detalla continuación:
“15. De esta manera, en la formulación de actas de infracción y en su calificación posterior, deberá observarse que, cuando la fiscalización pueda proseguir desplegando sus funciones, a pesar del comportamiento del inspeccionado que haya perturbado o retrasado la investigación, deberá imputarse la infracción prevista en el artículo 45.2 del RLGIT. En cambio, cuando la demora del sujeto inspeccionado frustre la fiscalización, la tipificación invocable será la del artículo 46.3 del RLGIT.
16. Para la aplicación de este criterio, siempre será determinante el examen de la motivación que consta en el Acta de Infracción, que debe ser no sólo puntual y concisa, sino también suficiente, para poder concluir que la conducta del administrado constituye una falta al deber de colaboración de acuerdo al artículo 45.2 del RLGIT, o al artículo 46.3 del RLGIT, según se haya acreditado en el procedimiento” (énfasis añadido).
Verificadas las actuaciones inspectivas realizadas en este procedimiento, se concluye que la entrega tardía de la información, si bien no equivale a una subsanación tampoco equivale a una negativa al deber de colaboración. Sin embargo, es un comportamiento sancionable por los efectos que produce en la labor inspectiva.
En tal sentido, esa conducta corresponde a la tipificada en el numeral 45.2 del artículo 45 del RLGIT, que acarrea una infracción grave a la labor inspectiva. Por lo que, corresponde modificar la infracción contenida en la Resolución de Intendencia N° 083-2021-SUNAFIL/IRE- HUA, según la multa propuesta por la Resolución de Sub Intendencia N° 020-2021- SUNAFIL/IRE-SIRE-HUA, al no haber sido debidamente tipificada. Se deben tomar en consideración la fecha en que sucedieron los hechos materia de sanción, conforme el Acta de Infracción que data del 17 de septiembre de 2020.
En consecuencia, la conducta se encontraría subsumida bajo los alcances del numeral 45.2 del artículo 45 del RLGIT, y la multa confirmada por la instancia inferior se reformularía, al monto de S/ 6,751.00 (Seis Mil Setecientos Cincuenta y uno con 00/100 soles) cada una.
16 En virtud del artículo 22 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado mediante Decreto Supremo N° 004-2017-TR, establece la obligatoriedad de los pronunciamientos interpretativos del TFL, por ser precedentes vinculantes de observancia obligatoria.
Por tales razones, este extremo del recurso de revisión es acogido, al no haberse aplicado el precedente de observancia obligatoria, contenido en la Resolución de Sala Plena N° 001- 2021-SUNAFIL/TFL, de fecha 30 de julio de 2021, correspondiendo confirmarse las demás infracciones muy graves, al no evidenciarse fundamentos que desvirtúen su imposición.
Sobre la presunta vulneración del principio de non bis in ídem
Se debe precisar, que el principio non bis in ídem, recogido en el numeral 11 del artículo 248° del TUO de la LPAG, impide al Estado imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción administrativa por el mismo hecho, en los casos que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento.
Por su parte, el máximo intérprete de la Constitución, en las sentencias recaídas en los Expedientes N° 02704-2012-PHC/TC31 y N° 2050-2002-AA/TC32, remarca la triple identidad en que se sustenta este principio, que, en su aspecto material, no permite que el administrado sea sancionado dos veces por un mismo hecho y, en el procesal, que no es admisible que alguien sea juzgado dos veces por un mismo hecho.
Se configura esta figura cuando existe una triple identidad denominada17:
➢ Subjetiva: porque el administrado es el mismo en ambos procedimientos. ➢ Objetiva: los hechos que configuran la infracción son los mismos en ambos procedimientos. ➢ De fundamento: los bienes jurídicos protegidos y los intereses tutelados por las normas sancionadoras son los mismos. Esta triple identidad no se configura en el presente expediente porque si bien al administrado se le han imputado dos conductas contra la labor inspectiva y ambas consisten en no haber entregado la información solicitada por el inspector, los incumplimientos se originaron por dos medidas de requerimientos incumplidas: la primera de fecha 18 de agosto de 2020 y la segunda, de fecha 28 de agosto de 2020. Por tanto, constituyen conductas independientes, aunque tengan el mismo fundamento: no cumplir con el deber de colaboración con la labor inspectiva.
Se concluye, por tanto, que no se ha trasgredido el principio non bis in ídem, por lo que no se acoge este extremo del recurso de revisión.
Información Adicional
17 Morón Urbina, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Novena Edición. Lima: Gaceta Jurídica S.A. 2011, pp 729- 730.
Finalmente, es pertinente indicar a modo de información que las multas subsistentes en el presente procedimiento administrativo sancionador serían las siguientes:
N° Materia Conducta infractora Tipo Legal y clasificación Multa impuesta Relaciones Laborales No cumplir con el pago integro a favor de 08 extrabajadores.
Numeral 24.4 del artículo 24° del RLGIT aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR
GRAVE S/ 6,751.00 Labor Inspectiva
No exhibir y presentar la documentación en el plazo otorgado. Respecto al requerimiento de información de fecha 18 de agosto de 2020.
Numeral 45.2 del artículo 45° del RLGIT aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR
GRAVE S/ 6,751.00 Labor Inspectiva
No exhibir y presentar la documentación en el plazo otorgado. Respecto al requerimiento de información de fecha 28 de agosto de 2020.
Numeral 45.2 del artículo 45° del RLGIT aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR
GRAVE S/ 6,751.00 Relaciones Laborales
No registrar en la planilla electrónica a 08 trabajadores desde la fecha de inicio de su vínculo laboral. Numeral 25.20 del artículo 25° del RLGIT aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR
MUY GRAVE S/ 11,309.00 Relaciones Laborales El empleo fraudulento de contratos de locación de servicios en perjuicio de sus trabajadores. Numeral 25.5 del artículo 25° del RLGIT aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR
MUY GRAVE S/ 11,309.00 Seguridad Social No inscribir en el régimen de la seguridad social en pensiones a 08 Numeral 44-B.1 del artículo 44-B del RLGIT S/ 11,309.00
trabajadores desde el inicio de su vínculo laboral. aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR
MUY GRAVE Seguridad Social No inscribir en el régimen de la seguridad social en salud, a 08 trabajadores desde el inicio de su vínculo laboral. Numeral 44-B.1 del artículo 44-B del RLGIT aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR
MUY GRAVE S/ 11,309.00
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR.
SE RESUELVE:
PRIMERO. – Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por el CONSORCIO SUPERVISOR LOUIS BERGER - HOB, en contra de la Resolución de Intendencia N° 083-2021- SUNAFIL/IRE-HUA, de fecha 29 de octubre de 2021, emitida por la Intendencia Regional de Huánuco dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 77- 2020-SUNAFIL/IRE-HUA, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. - REVOCAR EN PARTE la Resolución de Intendencia N° 083-2021-SUNAFIL/IRE-HUA, en los extremos referentes a las dos infracciones muy graves a la labor inspectiva por la negativa en proporcionar información y/o documentación requeridas con fecha 18 y 28 de agosto de 2020, tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, ADECUANDO dichas infracciones como graves según lo dispuesto en el numeral 45.2 del artículo 45 del RLGIT, en consecuencia la sanción impuesta por dichas infracciones asciende a S/ 6,751.00 cada una.
TERCERO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 083-2021-SUNAFIL/IRE-HUA, en los extremos referentes a las infracciones muy graves en materia de relaciones laborales, tipificadas
en los numerales 25.5 y 25.20 del artículo 25 del RLGIT, y las infracciones muy graves en materia de seguridad social, tipificadas en el numeral 44-B.1 del artículo 44-B del citado cuerpo normativo.
CUARTO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.
QUINTO. - Notificar la presente resolución al CONSORCIO SUPERVISOR LOUIS BERGER - HOB y a la Intendencia Regional de Huánuco, para sus efectos y fines pertinentes.
SEXTO. - Remitir los actuados a la Intendencia Regional de Huánuco.
SÉPTIMO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Presidente
LUZ IMELDA PACHECO ZERGA
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