| Resolución N° | 0411-2025-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 297-2022-SUNAFIL/IRE-LIM |
| Procedencia | INTENDENCIA REGIONAL DE LIMA |
| Impugnante | Consorcio Santa Catalina S.A |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 71-2023- |
| Materia | SEGURIDAD SOCIAL |
| Región | Lima Región |
| Fecha | 28 de abril de 2025 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO. –Declarar, INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por CONSORCIO SANTA CATALINA S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 71-2023-SUNAFIL/IRE-LIM de fecha 03 de mayo de 2023, emitida por la Intendencia Regional de Lima dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 297-2022-SUNAFIL/IRE-LIM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución. SEGUNDO. – CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N°71-2023-SUNAFIL/IRE-LIM, en el extremo referido a las infracciones MUY GRAVES, tipificadas en el numeral 46.7 del artículo 46 y 44-B.2 del artículo 44-B del RLGIT. TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa, en las materias de su competencia.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a CONSORCIO SANTA CATALINA S.A., y a la Intendencia de Regional de Lima, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA Presidente
20250423SPDC- HR: 187616-2021
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 0007-2022-SUNAFIL/IRE-LIM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 200-2022-SUNAFIL/IRE-LIM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de, entre otras, dos (02) infracciones muy graves, una a la labor inspectiva y otra en materia de seguridad social; en mérito a la denuncia formulada por Rosa Bertha Ataupillco Espinoza, en la que alega el incumplimiento del pago de sus beneficios sociales y el pago de los aportes al sistema privado de pensiones.
Se verificó el cumplimiento sobre lo siguiente: Bonificación No Remunerativa (subgrupo materia: incluye todas). Seguridad Social (subgrupo materia: Declaración y pago de la seguridad social). Remuneraciones: (subgrupo materia: Gratificaciones). Jornada, Horario de trabajo y descansos remunerados (subgrupo materia: vacaciones). Compensación por tiempo de servicios (subgrupo materia: depósito de CTS).
20555195444 soft DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft
Mediante Imputación de Cargos N° 299-2022-SUNAFIL/IRE-LIM/SIAI-IC, de fecha 30 de junio de 2022, notificada el 04 de julio de 2022, se inició la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 460-2022-SUNAFIL/IRE-LIM/SIAI-IF, de fecha 05 de setiembre de 2022, (en adelante, el Informe Final), a través del cual se determina la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Sanción de la Intendencia Regional de Lima, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 114-2023- SUNAFIL/IRE-LIM/SISA, de fecha 20 de marzo de 2023, notificada el 22 de marzo de 20232, por haber incurrido, entre otras, en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad social, por no cumplir con sus obligaciones relativas en materia de seguridad social, por el periodo desde el 01/02/2018 al 31/12/2020, en perjuicio de la extrabajadora Rosa Bertha Ataupillco Espinoza, tipificada en el numeral 44-B.2 del artículo 44-B° del RLGIT3.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento; tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
Con fecha 12 de abril de 2023, la impugnante interpone recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 114-2023-SUNAFIL/IRE-LIM/SISA, argumentando lo siguiente:
i. El Informe Final de Instrucción, Acta de Infracción e Imputación de Cargos resulta insuficiente para motivar la decisión de sancionarlos, siendo necesario un sustento basado en derecho y se detallen los supuestos incumplimientos, con la finalidad de no limitar sus derechos. Precisa que, cumplieron con presentar documentación con fecha 02 de febrero de 2018, 14 de febrero de 2022 y 23 de febrero de 2022; sin embargo, no fueron tomados en cuenta por el personal inspectivo. La documentación presentada el 02 de febrero de 2018 fue la siguiente: Constancia de alta y baja del T-Registro, boletas de pago de las gratificaciones y su bonificación extraordinaria de los periodos desde julio 2018 a diciembre 2020, anexando sus depósitos bancarios, boleta de pago de junio 2019 (15 días de vacaciones) y su depósito bancario, boleta de pago de Julio 2019 (14 días de vacaciones) y su depósito bancario, boleta de pago de octubre 2020 y su depósito bancario, Hoja de liquidación de beneficios sociales (cálculo de compensación por tiempo de servicios y vacaciones truncas), anexando cronograma de pago de liquidación
2 Véase en el expediente electrónico. 3 Cabe precisar que, durante el procedimiento, se determinó la existencia de infracciones en materia de seguridad social: i) No acreditar la declaración al sistema privado de pensiones por el periodo desde el 01/02/2018 al 31/12/2020, calificada como infracción LEVE, tipificada en el numeral 44.2 del artículo 44 del RLGIT y, ii) No acreditar el pago al sistema privado de pensiones por el periodo desde el 01/02/2018 al 31/12/2020, calificada como infracción MUY GRAVE, tipificada en el numeral 44-B.2 del artículo 44-B RLGIT; habiéndose concluido que dichas infracciones se encuentran dentro del concurso de infracciones; por lo que, se aplicó la sanción establecida para la infracción de mayor gravedad, conforme lo dispuesto en el artículo 48-A del RLGIT.
Resolución de Sala N° 0411-2025-SUNAFIL/TFL
de beneficios sociales suscrito por las partes. La documentación presentada con fecha 14 de febrero de 2022 fue la siguiente: Boletas de pago del periodo desde febrero 2018 hasta diciembre 2020, Registro de control de asistencia del 01 de junio de 2019 hasta el 31 de julio de 2019 y del 01 de octubre de 2020 al 31 de octubre de 2020. La documentación presentada con fecha 23 de febrero de 2022 fue el depósito bancario por pago de un día de descanso vacacional (reintegro). ii. Debido a causas fortuitas y la emergencia sanitaria declarada por la existencia de la pandemia, sus ingresos no se han visto incrementados y siguen teniendo un efecto negativo económico. iii. Para la imputación de la infracción se debió realizar un análisis del caso concreto y no solo basarse en meras citas legales que no justifican la imposición de una multa, pretendiendo forzar la situación a fin de que calcen en las infracciones impuestas; por lo que, se ha vulnerado el deber de motivación y el debido procedimiento administrativo. iv. Reitera que, no basta con citar normas sino evaluar la situación real y concreta sobre la base de los medios probatorios que obran en el expediente, a fin de no causar perjuicios al administrado con una apreciación unilateral, siendo necesario el examen de la causalidad y la culpabilidad; por lo que, lo antes descrito tiene relevancia sobre el principio de razonabilidad y verdad material.
Mediante Resolución de Intendencia N° 71-2023-SUNAFIL/IRE-LIM, de fecha 03 de mayo de 20234, la Intendencia Regional de Lima, declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. La motivación exige que, en la justificación de la decisión adoptada por parte de la autoridad administrativa, respecto a la determinación de responsabilidad por conductas contra el ordenamiento administrativo, se realice la exposición de la valoración de los medios probatorios y/o argumentos que el administrado formule durante el desarrollo del procedimiento administrativo sancionador, en aras de desvirtuarlos, como garantía del debido procedimiento administrativo. En ese sentido, en el presente caso, las autoridades administrativas anteriores no solo se han basado en las normativas vulneradas para determinar culpabilidad o responsabilidad, sino del análisis evidenciado en la motivación del Acta de Infracción, que es el resultado del correcto ejercicio de la función de fiscalización; por lo que, el Acta de Infracción, Informe Final de Instrucción, Resolución de Sub Intendencia se encuentran debidamente fundamentadas y motivadas, no existiendo ningún acto arbitrario contra el debido procedimiento; además, sobre la documentación aportada por el impugnante, éstas no lograron acreditar el cumplimiento íntegro de las materias
4 Notificada a la impugnante el 05 de mayo de 2023. Ver fojas 66 del expediente sancionador
investigadas, conforme los hechos constatados del Acta de Infracción; por lo que, con la finalidad de que las conductas sean revertidas se extendió una medida inspectiva de requerimiento, la misma que no fue cumplida en su oportunidad. ii. Para el principio de causalidad, la norma exige el principio de personalidad de las sanciones entendiendo como que la asunción de la responsabilidad debe corresponder a quién incurrió en la conducta prohibida por ley; por lo que, este principio conecta con el principio de culpabilidad que establece que la acción sancionable debe ser imputada a título de dolo o culpa, esto es, que solo se puede imponer una sanción si es que la conducta prohibida y su consecuencia están previstas legalmente. En ese sentido, precisa que las obligaciones laborales, de ninguna manera, pueden ser parcial, debiendo prevalecer el cumplimiento oportuno e íntegro de los mismos; en consecuencia, los incumplimientos incurridos se configuran como infracciones, entre ellas, en materia de seguridad social y a la labor inspectiva. iii. Si bien es cierto que la existencia de la pandemia afectó a nuestro país, siendo que por decreto Supremo N° 044-2020-PCM, el gobierno declaró el estado emergencia nacional; sin embargo, de manera progresiva y gradual, se fueron reactivando los rubros económicos a nivel nacional; además, el gobierno brindó medidas adicionales extraordinarias que permitan adoptar las acciones preventivas, para reducir el riesgo de propagación y el impacto sanitario de la enfermedad causada por el virus de la COVID-19. También, se tiene que, no se ha presentado documento idóneo que acredite su condición de imposibilidad de pago, conforme lo establecido como precedente de observancia obligatoria en la Resolución de Sala Plena N° 002-2021-SUNAFIL/TFL con respecto a los principios de razonabilidad y culpabilidad en la imposición de medidas de requerimiento de pago ante la imposibilidad acreditada de cumplir obligaciones económicas a empresas del sector privado, habiéndose establecido que no son ejemplos de la afectación patrimonial la simple pérdida económica en los registros financieros, contables y/o económicos de la empresa y la existencia de meras acreencias con otras personas naturales o jurídicas (incluidas entidades financieras). iv. Con relación a la proporcionalidad y razonabilidad de la multa, ésta no se encuentra sometida al libre albedrío del personal inspectivo o de la autoridad sancionadora, toda vez que, de conformidad a los principios que rigen la actividad sancionadora de la SUNAFIL, se concluye que tanto las conductas infractoras así como las sanciones se encuentran previamente determinadas y en modo alguno responde a apreciaciones de índole subjetivas y pueden ser consideradas arbitrarias, conforme lo deja entrever el impugnante. Así, resulta conveniente mencionar que, las autoridades administrativas anteriores han aplicado correctamente el concurso de infracciones, es decir, entre la infracción por no acreditar la declaración y la infracción por no acreditar el pago de los aportes al sistema privado de pensiones, donde prevalece la infracción de mayor gravedad, acorde al Criterio Normativo adoptado por el “Grupo de Trabajo de Análisis de Criterios en materia legal aplicable al Sistema Inspectivo”, aprobado por Resolución de Superintendencia N° 233-2017-SUNAFIL.
Con fecha 17 de mayo de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Lima, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 71-2023- SUNAFIL/IRE-LIM.
Resolución de Sala N° 0411-2025-SUNAFIL/TFL
La Intendencia Regional de Lima, admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 000425-2023- SUNAFIL/IRE-LIM, recibido el 22 de mayo de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299815, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299816, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo7 (en adelante, LGIT), el artículo 16 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR8, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR9 (en adelante, el Reglamento del
5 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 6“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 7 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 8“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 16. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.” 9“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal
Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias10.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.” 10 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, artículo 14
Resolución de Sala N° 0411-2025-SUNAFIL/TFL
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE CONSORCIO SANTA CATALINA S.A.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que CONSORCIO SANTA CATALINA S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 71-2023- SUNAFIL/IRE-LIM, por la comisión, entre otras, de dos (02) infracciones MUY GRAVES, tipificadas en el numeral 44-B.2 del artículo 44-B del RLGIT, y en el numeral 46.7 del artículo 46 del citado cuerpo normativo, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución, el 08 de mayo de 2023.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por CONSORCIO SANTA CATALINA S.A.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 17 de mayo de 2023, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 71-2023-SUNAFIL/IRE-LIM, señalando lo siguiente:
i. Vulneración del deber de motivación y el debido procedimiento administrativo: La resolución de intendencia, Informe Final de Instrucción y el Acta de Infracción han incumplido el deber de motivación, toda vez que, para la imputación de la infracción se debió realizar el análisis correspondiente al caso concreto y no basarse en meras citas legales que no justifican la imposición de multa, pretendiéndose forzar la situación, a fin de que calcen en las infracciones impuestas, pese a que no existe fundamento fáctico o jurídico que sustente su decisión, no habiéndose realizado una evaluación exhaustiva a lo expuesto en la norma, lo verificado en la realidad y lo que han señalado. También, hace referencia a que por causas fortuitas y debido a la emergencia sanitaria declarada por existencia de la pandemia, sus ingresos no se incrementaron y siguieron teniendo un efecto negativo. ii. El Tribunal Constitucional ha establecido que uno de los componentes del debido proceso es el obtener una respuesta razonada, motivada y congruente con las pretensiones oportunamente planteadas por las partes. Así, en la Sentencia recaída en el Expediente N° 0090-2004-AA/TC señaló que: “la motivación debe otorgar seguridad jurídica al administrado y permitir al revisor apreciar la certeza jurídica de la autoridad
que decide el procedimiento; para ello NO SE DEBE UTILIZAR LAS CITAS LEGALES ABIERTAS, QUE SÓLO HACEN REFERENCIA A NORMAS EN CONJUNTO COMO REGLAMENTOS O LEYES, pero sin concretar que disposición ampara la argumentación o análisis de la autoridad (…)”. En ese sentido, es evidente que para sustentar una decisión no solo basta con mencionar las normas que presuntamente se habrían vulnerado, sino también hacer un análisis de la realidad y los hechos que configurarían una sanción, lo que no se ha realizado en el caso concreto, debido a que en la resolución apelada consta un supuesto análisis que no se condice con la realidad, que no se ha tomado en cuenta sus fundamentos expuestos en los descargos. Sobre lo antes dicho, hace referencia al inciso 3 del artículo 6 de la Ley N° 27444, así como el numeral 1.2 del artículo IV de la Ley N° 27444. También, se hace referencia a que la fundamentación con los razonamientos en que se apoya es una exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos, conforme el pronunciamiento en la STC N° 0511-2012-AA. iii. La Resolución de Intendencia no cumple con las mínimas garantías de un debido procedimiento administrativo, afectando negativamente la esfera o situación jurídica de su empresa; toda vez que, constituye una decisión arbitraria y, en consecuencia, inconstitucional por carecer de motivación adecuada, suficiente y congruente. iv. Sobre el principio de razonabilidad y verdad material: Reitera que no basta con citar normas sino evaluar la situación real y concreta en razón a los medios probatorios obrantes en el expediente. A fin de no causar perjuicios al administrado con una apreciación unilateral por parte de la administración. Asimismo, se manifiesta que, dentro de un procedimiento sancionador, resulta necesario el exámen sobre la causalidad y la culpabilidad; por lo que, la doctrina administrativa peruana ha señalado que su existencia debe justificarse en base a un análisis riguroso que determine el nexo causal entre el comportamiento reprochado y el evento dañino que se busca sancionar.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre las infracciones graves
Se debe precisar que, de la verificación de la resolución impugnada, se advierte que se ha sancionado a la impugnante por la comisión de dos infracciones graves en materia de relaciones laborales, tipificadas en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT y en el numeral 24.5 del artículo 24 del RLGIT. Asimismo, dos infracciones muy graves, tipificadas en el numeral 46.7 del artículo 46 y en el numeral 44-B.2 del artículo 44-B del RLGIT.
En ese sentido, debe observarse la naturaleza del recurso de revisión, el artículo 218 del TUO de la LPAG establece que su interposición se faculta por Ley o Decreto Legislativo, en cuyo contenido debe establecerse de manera expresa tal facultad, encontrándose en la ley especial de la materia, la LGIT, el artículo 49 con la siguiente redacción:
"Artículo 49.- Recursos administrativos Los recursos administrativos del procedimiento administrativo sancionador son aquellos previstos en el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 004- 2019- JUS. El Recurso de revisión es de carácter excepcional y se interpone ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral. El Reglamento determina las demás condiciones para el ejercicio de los recursos administrativos.”
Resolución de Sala N° 0411-2025-SUNAFIL/TFL
En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT establece que el recurso de revisión es un recurso de carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia, siendo desarrolladas su procedencia y requisitos de admisibilidad en el Reglamento del Tribunal, tal y como se señaló en los puntos 3.4 de la presente resolución.
Respecto de la finalidad del recurso de revisión en específico, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que éste tiene por finalidad:
“…la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006- TR, y sus normas modificatorias” (énfasis añadido).
Entendiéndose, por parte de esta Sala, que la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculada con las infracciones muy graves, e identificando si sobre éstas se han producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del reglamento citado en el numeral precedente. Por lo expuesto, no corresponde emitir pronunciamiento sobre alegatos efectuados por la impugnante, vinculados con las infracciones graves, pues no es de competencia de este Tribunal (énfasis añadido).
De la vulneración al principio del debido procedimiento
El numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:
Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir
pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten…” (énfasis añadido).
El Tribunal Constitucional, máximo intérprete de la Constitución, se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:
“2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal” (énfasis añadido).
Conforme a ello, dada la claridad expositiva del Tribunal Constitucional, así como de la norma contenida en el TUO de la LPAG, respecto de los alcances del derecho al debido procedimiento, debe analizarse el caso concreto en relación con la vulneración alegada por la impugnante, respecto al deber de motivación.
El Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en más de una ocasión estableciendo criterios jurisprudenciales que deben ser tenidos en cuenta por quienes deban administrar justicia, al momento de resolver, de acuerdo al artículo VII del Código Procesal Constitucional11. A este entender, en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312-2011- AA, estableció una serie de elementos vinculados a la motivación de los actos administrativos, resaltando la definición de la naturaleza jurídica de la motivación de actos administrativos: una garantía constitucional que busca evitar la arbitrariedad de la Administración. Señalando, además, lo siguiente:
“4. Este Tribunal ha tenido oportunidad de expresar su posición respecto a la motivación de los actos administrativos, expresando que:
“[…][E]l derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. […]
El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional.
11 Numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG “Los jueces interpretan y aplican las leyes o toda norma con rango de ley y los reglamentos según los preceptos y principios constitucionales conforme a la interpretación que resulte de las resoluciones del Tribunal Constitucional”.
Resolución de Sala N° 0411-2025-SUNAFIL/TFL
Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. A ello, se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa.
En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley N.° 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo.” (STC 00091-2005-PA, fundamento 9, párrafos 3, 5 a 8, criterio reiterado en STC 294-2005-PA, STC 5514-2005-PA, entre otras).
Adicionalmente se ha determinado en la STC 8495-2006-PA/TC que: “un acto administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente establecida resulta arbitrario cuando sólo expresa la apreciación individual de quien ejerce la competencia administrativa, o cuando el órgano administrativo, al adoptar la decisión, no motiva o expresa las razones que lo han conducido a adoptar tal decisión. De modo que, motivar una decisión no sólo significa expresar únicamente bajo qué norma legal se expide el acto administrativo, sino, fundamentalmente, exponer en forma sucinta –pero suficiente– las razones de hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada” (énfasis añadido).
Así las cosas, la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción; no siendo admisibles como motivación las fórmulas que, por su contradicción, no resulten esclarecedoras para la motivación del acto.
En efecto, nuestro ordenamiento jurídico ha establecido algunos alcances sobre la exigencia de la motivación de las resoluciones en el ámbito de la actuación administrativa, siendo que, en los numerales 1.2 y 1.11 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG se establecen dos reglas generales vinculadas a la motivación: (i) la obligación de la motivación en las decisiones que tome la Administración Pública, conforme al principio del debido procedimiento; y, (ii) la obligación de verificar plenamente los hechos que sustentan la decisión adoptada por la Administración Pública, conforme al principio de verdad material12.
12 “TUO de la LPAG
A este punto, es pertinente hacer referencia al numeral 6.3 del artículo 6 del TUO de la LPAG que contempla lo siguiente: “No son admisibles como motivación, la exposición de fórmulas generales o vacías de fundamentación para el caso concreto o aquellas fórmulas que por su oscuridad, vaguedad, contradicción o insuficiencia no resulten específicamente esclarecedoras para la motivación del acto.”.
Conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA7TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.
Teniéndose establecidos estos alcances, corresponde analizar lo expuesto por la impugnante a la luz de los expedientes administrativos (inspectivo y sancionador) y el recurso de revisión interpuesto contra la resolución impugnada.
Al respecto, cabe precisar que, que todo trabajador tiene derecho a contar con un sistema de pensiones, de acuerdo a su elección. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 del Texto Único Ordenado de la Ley del Sistema Privado de Administración de Fondos de Pensiones, aprobado por Decreto Supremo N° 054-97-EF, se precisa que los aportes, deben ser declarados, retenidos y su pago debe efectuarse dentro de los primeros 5 días del mes siguiente a aquel en que se devengaron las remuneraciones afectas. En el caso materia de análisis, el incumplimiento atribuido en materia de seguridad social se ha visto debidamente comprobado en el punto 5.3 y 5.4 de los hechos constatados del Acta de Infracción, por no haberse presentado documentación idónea con respecto a dicha materia; así también se advierte el sustento jurídico que obliga al administrado a cumplir con sus obligaciones relativas a la seguridad social. De igual forma, con relación a la medida inspectiva de requerimiento, se tiene que, ésta cumple con los criterios de legalidad, razonabilidad y proporcionalidad, donde los mandatos contenidos en dicha medida buscan la realización de conductas, para que la infracción cometida sea objeto de subsanación; por lo que, la entonces inspeccionada se encontraba en la obligación de acatar la medida inspectiva de requerimiento dispuesta por el personal inspectivo; sin embargo, con relación al incumplimiento atribuido en materia de seguridad social, no presentó documentación alguna. Cabe agregar que, en atención al inciso d) del artículo 57 del TUO citado, mediante
Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo (…) 1.11. Principio de verdad material. - En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas. En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público”.
Resolución de Sala N° 0411-2025-SUNAFIL/TFL
Resolución SBS N° 8515-2012 de fecha 07 de noviembre de 2012 se estableció, como obligatorios para los empleadores, la declaración y pago de los aportes previsionales mediante el Portal de Recaudación AFPnet; por lo que, este aplicativo es el medio idóneo, no existiendo otro para acreditar cumplimiento y/o subsanación para declarar y pagar los aportes.
Sobre la base de lo antes expuesto, se advierte que, el Acta de Infracción no carece de su contenido mínimo exigido por el artículo 46 de la LGIT13, concordante con el artículo 54 del RLGIT14. Es por ello que, acorde al principio de observación del debido proceso previsto en el artículo 44 de la LGIT, la decisión obtenida por la autoridad administrativa de trabajo se encuentra debidamente fundada en hecho y en derecho. Cabe agregar que, los alcances del Acta de Infracción vinculan la actuación de la administración en etapas posteriores siguientes como la fase instructora.
Ahora bien, del examen efectuado por esta Sala sobre las resoluciones emitidas en el Procedimiento Sancionador, se puede observar que los 4 elementos detallados en el numeral 6.14 de la presente, pueden ser satisfactoriamente comprobados, por lo que, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador. Por ende, se debe desestimar los argumentos referidos a cuestionar este extremo.
Cabe precisar que, para el principio de causalidad la norma exige que la responsabilidad debe recaer en quien realiza la conducta omisiva o activa constitutiva de infracción sancionable; también, para el principio de culpabilidad se exige que la responsabilidad administrativa es subjetiva, salvo los casos en que por ley o decreto legislativo se disponga la responsabilidad
" Artículo 46.- Contenido de las Actas de Infracción
Las Actas de Infracción de la Inspección del Trabajo, reflejarán:
a) Los hechos constatados por el Inspector del Trabajo que motivaron el acta.
b) La calificación de la infracción que se impute, con expresión de la norma vulnerada.
c) La graduación de la infracción, la propuesta de sanción y su cuantificación.
d) En los supuestos de existencia de responsable solidario, se hará constar tal circunstancia, la fundamentación jurídica de dicha responsabilidad y los mismos datos exigidos para el responsable principal.” " Artículo 54.- Contenido de las actas de infracción
El acta de infracción que se extienda debe poseer el siguiente contenido mínimo:
a) Identificación del sujeto responsable, con expresión de su nombre y apellidos o razón social, domicilio y actividad económica. Idénticos datos de identificación se reflejarán para los sujetos que deban responder solidaria o subsidiariamente. En caso de obstrucción a la labor inspectiva o de empresas informales, se consignarán los datos que hayan podido constarse.
b) La autoridad competente para imponer sanción, con expresión de la norma que le atribuye su competencia.
c) Los medios de investigación utilizados para la constatación de los hechos en los que se fundamenta el acta.
d) Los hechos comprobados por el inspector del trabajo, constitutivos de infracción.
e) La infracción o infracciones en las que se subsumen los hechos comprobados, los preceptos y normas que se estiman vulneradas, su calificación y tipificación legal.
f) La sanción que se propone, su cuantificación y graduación, con expresión de los criterios utilizados a dichos efectos. De apreciarse la existencia de reincidencia en la comisión de una infracción, debe consignarse dicha circunstancia con su respectivo fundamento.
g) La responsabilidad que se imputa a los sujetos responsables, con expresión de su fundamento fáctico y jurídico.
h) La identificación del inspector o de los inspectores de trabajo que extienden el acta de infracción con sus respectivas firmas.
i) La fecha del acta y los datos correspondientes para su notificación.”
administrativa objetiva. Bajo este contexto, es evidente que los incumplimientos reprochados en materia de seguridad social y labor inspectiva configuran infracciones.
Por otro lado, si bien es cierto que, la impugnante alega que por la existencia de la pandemia y causas fortuitas sus ingresos no se han incrementado y tienen un efecto negativo económico; sin embargo, no acreditado ni especificado en qué consiste la afectación patrimonial invocada, más aún si la Resolución de Sala Plena N° 002-2021-SUNAFIL/TFL ha establecido un criterio con respecto al criterio sobre los principios de razonabilidad y culpabilidad en la imposición de medidas de requerimiento de pago ante la imposibilidad acreditada de cumplir obligaciones económicas a empresa del sector privado, habiéndose contemplado en el punto 35 de la referida resolución: “Son ejemplos de esta afectación patrimonial los embargos trabados por la Autoridad Tributaria contra la totalidad del patrimonio del empleador o una parte sustancial que le impida afrontar los gastos operativos en un periodo determinado, o la intervención de una administración concursal o situación de liquidación que impida al sujeto obligado de hacerse de obligaciones económicas adicionales. Por consiguiente, no resulta amparable este extremo.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:
N° MATERIA CONDUCTA INFRACTORA TIPO LEGAL Y CALIFICACIÓN Relaciones Laborales No acreditó el pago íntegro de las vacaciones truncas del periodo 01/02/2020 al 31/12/2020. Numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT GRAVE Relaciones Laborales No acreditó el depósito y/o pago íntegro de la compensación por tiempo de servicios de los periodos semestrales del 01/02/2018 al 30/04/2018, del 01/05/2018 al 31/10/2018, del 01/11/2018 al 30/04/2019, del 01/05/2019 al 31/10/2019, del 01/11/2019 al 30/04/2020, del 01/05/2020 al 31/10/2020 y del 01/11/2020 al 31/12/2020. Numeral 24.5 del artículo 24 del RLGIT GRAVE
Seguridad Social No acreditar la declaración al sistema privado de pensiones de los aportes efectivamente retenidos, por el periodo desde el 01/02/2018 al 31/12/2020. Numeral 44.2 del artículo 44 del RLGIT LEVE Seguridad Social No acreditar el pago al sistema privado de pensiones de los aportes efectivamente retenidos, por el periodo desde el 01/02/2018 al 31/12/2020. Numeral 44-B.2 del artículo 44-B del RLGIT MUY GRAVE
Resolución de Sala N° 0411-2025-SUNAFIL/TFL
N° MATERIA CONDUCTA INFRACTORA TIPO LEGAL Y CALIFICACIÓN
Labor inspectiva No cumplir con la medida inspectivo de requerimiento de fecha 17 de febrero de 2022. Numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT MUY GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR.
SE RESUELVE:
PRIMERO. –Declarar, INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por CONSORCIO SANTA CATALINA S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 71-2023-SUNAFIL/IRE-LIM de fecha 03 de mayo de 2023, emitida por la Intendencia Regional de Lima dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 297-2022-SUNAFIL/IRE-LIM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución. SEGUNDO. – CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N°71-2023-SUNAFIL/IRE-LIM, en el extremo referido a las infracciones MUY GRAVES, tipificadas en el numeral 46.7 del artículo 46 y 44-B.2 del artículo 44-B del RLGIT. TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa, en las materias de su competencia.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a CONSORCIO SANTA CATALINA S.A., y a la Intendencia de Regional de Lima, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA Presidente
20250423SPDC- HR: 187616-2021
¿Tu empresa enfrenta un caso parecido ante SUNAFIL?
Analizamos tu expediente y construimos la defensa hasta el Tribunal. Diagnóstico inicial sin costo.
Defensa SUNAFIL para empresas →Documento de carácter público reproducido con fines informativos y de análisis jurídico. Los datos de los trabajadores aparecen anonimizados por la propia autoridad. La fuente oficial y vinculante es la publicada por SUNAFIL.