Consorcio Santa Catalina S.A — Res. 1189-2023

Mediante Orden de Inspección N° 004133-2018-MTPE/1/20.4, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 1193-2018-MTPE/1/20.4 (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, por la inasistencia de la inspeccionada a una diligencia de comparecencia de fecha 13 de septiembre de 2018; a raíz de la denuncia interpuesta por una ex trabajadora de la empresa, aduciendo la falta de pago de la liquidación de beneficios sociales, entrega del certificado de trabajo y boletas de pago.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 331-2021-SUNAFIL/ILM/AI1, de fecha 31 de mayo de 2021, notificada el 02 de junio de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 1735-2021-SUNAFIL/ILM/AI1, de fecha 15 de septiembre de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de la conducta infractora imputada a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 137-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 28 de enero de 2022, notificada el 31 de enero de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 18,675.00, por haber incurrido en la siguiente infracción:

Con fecha 16 de febrero de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 137-2022-SUNAFIL/ILM, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 574-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 07 de abril de 20222, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 21 de abril de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 574- 2022-SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-002671-2022- SUNAFIL/ILM, recibido el 04 de octubre de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que CONSORCIO SANTA CATALINA S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 574-2022- SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, que confirmó la sanción impuesta de S/ 18,675.00 por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 12 de abril de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por CONSORCIO SANTA CATALINA S.A.

En el ejercicio de la labor inspectiva, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, por lo que pueden adoptar acciones orientadas a ello9, entre las que se encuentra la emisión de los requerimientos de comparecencia y de las medidas inspectivas de requerimiento.

Así pues, el artículo 11 de la LGIT establece que, “las actuaciones inspectivas de investigación se desarrollan mediante requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, visita de inspección a los centros y lugares de trabajo, mediante requerimiento de comparecencia del sujeto inspeccionado ante el inspector actuante para aportar documentación y/o efectuar las aclaraciones pertinentes o mediante comprobación de datos o antecedentes que obren en el Sector público” (énfasis añadido).

En similar sentido, el numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT, establece que “si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, (…), según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización”.

Por ende, se observa que las medidas inspectivas se emiten a razón que intrínsecamente hay un deber de colaboración por parte de los empleadores, trabajadores y representantes de ambos, tal como refiere el numeral 15.1 del artículo 15 del RLGIT, de conformidad con el artículo 9 de la Ley.

Por su parte, en el numeral 3.1 del artículo 5 de la LGIT se establece que, “en el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados, están investidos de autoridad y facultados para proceder a practicar cualquier diligencia de investigación, examen o prueba que considere necesario para comprobar que las disposiciones legales se observan correctamente y, en particular, para requerir información, solo o ante testigos, al sujeto inspeccionado o al personal de la empresa sobre cualquier asunto relativo a la aplicación de las disposiciones legales, así como a exigir la identificación, o razón de su presencia, de las personas que se encuentren en el centro de trabajo inspeccionado”. En similar sentido, el artículo 11 del mismo dispositivo legal establece que “las actuaciones inspectivas de investigación se desarrollan mediante requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, visita de inspección a los centros y lugares de trabajo, mediante requerimiento de comparecencia del sujeto inspeccionado ante el inspector actuante para aportar documentación y/o efectuar las aclaraciones pertinentes o mediante comprobación de datos o antecedentes que obren en el Sector Público” (énfasis añadido).

Consecuentemente, de acuerdo con el artículo 36 de la LGIT, son infracciones a la labor inspectiva contrarias al deber de colaboración, las acciones u omisiones de los sujetos obligados, sus representantes, personas dependientes o de su ámbito organizativo, sean o no trabajadores, que perjudiquen la labor de los Supervisores–Inspectores, Inspectores del Trabajo o Inspectores Auxiliares.

Y es que, de acuerdo a lo señalado en el artículo 9 de la LGIT, “los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (...) d) Declarar sobre cuestiones que tengan relación con las comprobaciones inspectivas; …”.

Sobre el particular, los Vocales integrantes de la Primera Sala del Tribunal de Fiscalización Laboral de la SUNAFIL, reunidos en Sala Plena, de conformidad con lo dispuesto en el último párrafo del artículo 2 del Reglamento del Tribunal, emitieron el Acuerdo Plenario contenido en la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, del 30 de julio de 202110, el cual, incorpora un conjunto de criterios resolutivos cuya observancia y aplicación resulta obligatoria a todas las entidades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo.

En dicho Acuerdo Plenario, se estableció como criterio vinculante, entre otros, el fundamento jurídico N° 9, relacionado a la naturaleza jurídica de las infracciones a la labor inspectiva:

Como se evidencia de las normas acotadas, las actuaciones inspectivas están orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, previo al procedimiento administrativo sancionador. Dada la trascendencia de dichas actuaciones, la naturaleza jurídica de las infracciones a la labor inspectiva es inequívocamente, de carácter principal e independiente de otras posibles infracciones referentes a aspectos sustantivos.

Bajo esos alcances, la impugnante cuestiona la notificación de la comparecencia programada para el día 13 de septiembre de 2018, señalando que ésta debió de realizarse únicamente a través de la notificación en su domicilio fiscal, de acuerdo con el orden de prelación establecido en el artículo 20 del TUO de la LPAG y lo señalado en el artículo 21, referido a la notificación personal.

Sobre el particular, esta Sala considera importante distinguir los conceptos de domicilio y domicilio fiscal. Así, el segundo párrafo del artículo 11 del Texto Único Ordenado del Código Tributario, aprobado por Decreto Supremo N° 133-2013-EF, distingue entre domicilio fiscal y domicilio procesal, estando constituido el primero para efectos tributarios, a fin de tener como habido o no habido a un contribuyente:

Conforme lo reconocen diversos autores, el domicilio fiscal no necesariamente tiene una directa vinculación con el concepto de domicilio en el código civil11. En tanto el concepto de domicilio no se encuentra circunscrito o definido por el TUO de la LPAG12, el artículo V

Esta Sala entiende que el concepto de domicilio se vincula bajo los alcances definidos por la materia. En ese sentido, el servicio público de la Inspección del Trabajo, encargado de vigilar el cumplimiento de las normas de orden sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, en estricto cumplimiento del Convenio N° 81 de la Organización Internacional del Trabajo, se materializa – entre otras formas – a través de las actuaciones inspectivas realizadas en las empresas, los centros de trabajo y, en general, en los lugares en que se ejecute la prestación laboral (artículo 4 de la LGIT).

Por ello, las actuaciones inspectivas objeto de revisión fueron efectuadas en el centro de trabajo ubicado en la Av. Los Navegantes Mza O, Lote 12, Urb Santa Martha, Lima – Lima, San Juan de Lurigancho, lugar al que se apersonó el personal inspectivo, conforme se detalla en la sección II (Actuaciones inspectivas y/o diligencias de investigación y sus medios) del Acta de Infracción:

Es importante señalar además que la propia impugnante había declarado como una sucursal dicha dirección dentro de los datos del Sistema de Registro Único de Contribuyentes (RUC) de la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT) al momento de realización de las actuaciones inspectivas de investigación, por lo que carece de asidero legal la referencia a que dicha dirección constituía el domicilio fiscal de otra empresa.

Bajo esos alcances, obra a folios 16 del expediente inspectivo el requerimiento de comparecencia entregado al señor Kenny Orlando, en su calidad de encargado del centro

Conforme lo señala el Acta de Infracción en el punto Noveno de la sección tercera (Hechos Constatados), únicamente se detectó el incumplimiento de la normativa sociolaboral en lo relacionado a la inasistencia a la comparecencia programada para el día 13 de septiembre de 2018, habiéndose constatado que la entonces inspeccionada cumplió con sus obligaciones laborales objeto de fiscalización.

Teniéndose presente que conforme a los artículos 16 y 47 de la LGIT, los hechos constatados por los inspectores actuantes que se formalicen en las actas de infracción observando los requisitos que se establezcan, se presumen ciertos sin perjuicio de las pruebas que, en defensa de sus respectivos derechos e intereses, puedan aportar los interesados, corresponde confirmar la infracción impuesta, modificándose la cuantía de la sanción por los alcances del tercer párrafo del numeral 17.3 del artículo 17 del RLGIT, el cual establece la reducción al 90% siempre “…que el sujeto inspeccionado acredite haber subsanado todas las infracciones advertidas antes de la expedición del acta de infracción o cuando no se adviertan infracciones”.

Por ello, y bajo los alcances antes señalados, la multa impuesta ascendente a S/ 18,675.00 quedaría reducida a la suma de S/ 1,867.50.

El numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente, respecto del debido procedimiento:

El Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:

Con relación al derecho o garantía de la motivación de las decisiones que afecten los intereses de la impugnante, es importante recalcar que el principio de debido procedimiento se encuentra relacionado con la exigencia de la debida motivación del acto administrativo. Lo anterior se desprende de la necesidad de que sea una garantía a favor de los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y producir pruebas y, a su vez, a obtener una decisión por parte de la autoridad administrativa motivada y fundada en derecho.

En ese contexto, uno de los elementos esenciales que rige el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa13, es el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y de respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

Esta Sala identifica que las instancias previas han valorado adecuadamente los descargos presentados por la impugnante, incluyendo el escrito de fecha 11 de octubre de 2021, obrante a folios 27 y siguientes del expediente sancionador. No se encuentra, por el contrario, referencia alguna al documento de fecha “10 de octubre” como lo sostiene en el presente recurso de revisión, pero sí se observa la ficha RUC adjunta al primero de estos escritos, en donde se confirma la inclusión de la dirección del local ubicado en San Juan de Lurigancho como sucursal de la impugnante.

Por ello, no se observa un supuesto de indebida motivación o falta de valoración de los alegatos en los términos sostenidos por la impugnante. Por el contrario, se observa que la Intendencia y las instancias previas han desvirtuado cada uno de sus alegatos y han citado la normativa aplicable para justificar las razones por las cuales se interpuso la sanción.

Finalmente, tampoco se observa una vulneración a los principios de razonabilidad y verdad material en los términos invocados por la impugnante.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, la multa subsistente como resultado del procedimiento administrativo sancionador sería la que corresponde a la siguiente infracción:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.