| Resolución N° | 1125-2024-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 194-2022-SUNAFIL/IRE-LIM |
| Procedencia | INTENDENCIA REGIONAL DE LIMA |
| Impugnante | Consorcio Santa Catalina S.A |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 29-2023- |
| Materia | LABOR INSPECTIVA |
| Región | Lima Región |
| Fecha | 27 de noviembre de 2023 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por CONSORCIO SANTA CATALINA S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 29-2023-SUNAFIL/IRE-LIM, emitida por la Intendencia Regional de Lima, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 194-2022-SUNAFIL/IRE-LIM.
SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 29-2023-SUNAFIL/IRE-LIM, en el extremo referente a infracción muy grave, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa, en las materias de su competencia. CUARTO. - Notificar la presente resolución a CONSORCIO SANTA CATALINA S.A., y a la Intendencia Regional de Lima, para sus efectos y fines pertinentes. QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA
20241126JCR – HR 7324-2022
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 81-2022-SUNAFIL/IRE-LIM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 76-2022- SUNAFIL/IRE-LIM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de, entre otras, una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, por no cumplir oportunamente con la medida de requerimiento con la adopción de medidas en orden al cumplimiento de la normativa sociolaboral por la notificación en la casilla electrónica el 25 de febrero de 2022.
Que, mediante Imputación de Cargos N° 196-2022-SUNAFIL/IRE-LIM/SIAI-IC, de fecha 8 de abril de 2022, notificada el 11 de abril de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Jornada, Horario de Trabajo y Descansos Remunerados (Sub materia: Vacaciones), Bonificación no remunerativa (Sub materia: incluye todas), Remuneraciones (Sub materia: Gratificaciones), Compensación por Tiempo de Servicios (Sub materia: Depósito de CTS), planillas o registros que la sustituyan (Sub materia: entrega de boletas de pago al trabajador y sus formalidades). 20555195444 soft 20555195444 soft DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft
la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 361-2022-SUNAFIL/IRE-LIM/SIAI-IF, de fecha 23 de junio de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de la conducta infractora imputada a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Sanción de la Intendencia Regional de Lima, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 645-2022-SUNAFIL/IRE-LIM-SISA, de fecha 14 de diciembre de 2022, notificada el 16 de diciembre de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 40,986.00, por haber incurrido en la siguiente infracción:
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir oportunamente con la medida de requerimiento notificada a la casilla electrónica el día 25/02/2022 bajo apercibimiento, al no haber entregado la información solicitada, dentro del plazo otorgado hasta el 03/03/2022; tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/12,098.00. - Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar el pago de la gratificación del periodo trunco diciembre 2021; tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/7,222.00. - Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar el pago de compensación por tiempo de servicios respecto a los periodos mayo y noviembre 2019; mayo y noviembre 2020; mayo 2021 y periodo trunco 2021; tipificada en el numeral 24.5 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/7,222.00. - Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar el pago de vacaciones del periodo trunco 2021; tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/7,222.00. - Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar el pago de la bonificación extraordinaria por gratificación del periodo trunco diciembre 2021; tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/7,222.00.
Con fecha 5 de enero de 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 645-2022-SUNAFIL/IRE-LIM/SISA, argumentando lo siguiente:
i. Que, el Informe Final de Instrucción, Acta de infracción y la Imputación de Cargos resulta insuficiente para motivar la decisión de sancionar a su representada, siendo necesario un sustento basado en derecho y que detalle los supuestos incumplimientos con la finalidad de no limitar los derechos de mi Representada. ii. Que, con fecha 14.02.22, cumplió con presentar, la Constancia de alta y baja SUNAT, Boletas de pago de gratificación, Boletas de pago respecto al pago del goce vacacional 2019-2021 y depósitos bancarios, Boletas de pago de remuneraciones de julio, agosto y setiembre 2021, y con fecha 22.02.22, Depósitos bancario de respecto a las gratificaciones 2019-2021, y con fecha 04.03.22, cumplió con presentar Boleta de pago de gratificaciones de diciembre 2019 y su depósito bancario, no acreditó el periodo trunco 2021, Boleta de pago de remuneraciones de julio, agosto y setiembre 2021 con
sus respectivos depósitos bancarios, Boleta de pago de gratificaciones de diciembre 2019, en donde comprende el pago de la bonificación extraordinaria y su depósito bancario, no acreditó el periodo trunco 2021, la misma que no fue tomado en cuenta por el inspector de trabajo. iii. Señala que, por causas fortuitas y debido a la Emergencia Sanitaria declarada por la pandemia del COVID-19 sus ingresos aún no han incrementado y seguimos teniendo un efecto negativo económico. iv. Alega la vulneración del deber de motivación y el debido procedimiento administrativo, que no existe fundamento fáctico o jurídico que sustente su decisión, no habiendo realizado una evaluación exhaustiva a lo expuesto en la norma, lo verificado en la realidad, que no se debe utilizar las citas legales abiertas, que sólo hacen referencia a normas en conjunto como reglamentos o leyes. v. Sobre el principio de razonabilidad y verdad material, reitera que no basta con citar normas sino evaluar la situación real y concreta, en razón a los medios probatorios obrantes en el expediente, a fin de no causar perjuicios al administrado con una apreciación unilateral por parte de la administración. vi. Solicita se admita el presente recurso y se declare la nulidad del Acta de Infracción, el Informe Final de Instrucción y la Resolución de Sub Intendencia.
Mediante Resolución de Intendencia N° 29-2023-SUNAFIL/IRE-LIM, de fecha 15 de febrero de 20232, la Intendencia Regional de Lima declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. Que, no se evidencia que el inspeccionado haya presentado otros medios de pruebas a los ya presentados en la etapa de investigaciones inspectiva, observándose que no existe otros documentos que amparen la versión del inspeccionado, no resultado cierto que haya cumplido con los pagos por los conceptos a los que tiene derecho el trabajador afectado. ii. El inspeccionado a pesar de los plazos otorgados por el inspector comisionado (plazo de 04 días hábiles otorgados en el primer requerimiento de información de fecha 07/02/2022, más, el plazo de 03 días hábiles otorgados en el segundo requerimiento de información de fecha 16/02/2022, más el plazo de 04 días hábiles otorgados en la medida inspectiva de requerimiento de fecha 24/02/2022 “total de plazos 11 días”), no logra acreditar el pago de los beneficios sociales, materia de fiscalización; que si bien presentó documentación relacionada a dichas materias, estos no fueron suficiente para acreditar la totalidad de los conceptos, conforme se ha dejado constancia en los puntos 4.13.1, 4.14.2, 4.14.3, 4.14.4 del Acta de Infracción. iii. Que, no se está vulnerando el principio de culpabilidad, tipicidad o legalidad; más aún, queda determinado que la inspeccionada es plenamente responsable de las infracciones que se le imputa.
2 Notificada a la impugnante el 17 de febrero de 2023.
iv. Que, si bien el inspeccionado responde a la medida de requerimiento a través de la casilla electrónica, estos documentos adjuntados, no acreditan el cumplimento de lo ordenado en la medida inspectiva, dicha omisión configura infracción a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del Artículo 46 del RLGIT. v. Por otro lado, señala que, no se evidencia documento idóneo, que acredite que el inspeccionado este en la condición de imposibilidad de pago, conforme lo argumenta en su recurso de apelación; asimismo, toma en cuenta el Precedente de Observancia Obligatoria emitido por el Tribunal de Fiscalización Laboral en la resolución de sala plena N°002-2021-SUNAFIL/TFL. vi. Respecto a la proporcionalidad y razonabilidad de la multa, cuestionada por la inspeccionada, precisa que la determinación de la multa, no se encuentra sometida al libre albedrío del Inspector de Trabajo o de la Autoridad Sancionadora; antes bien, y de conformidad con los principios que rigen la actividad sancionadora de la SUNAFIL, las mismas se encuentra previamente regulada conforme a la descripción prevista en el ITULO IV “DE LAS RESPONSABILIDADES Y SANCIONES” del RLGIT. vii. En ese sentido, no existe una falta de motivación en los términos que alega la impugnante, ni vulneración al debido procedimiento, confirmando la infracción impuesta.
Con fecha 1 de marzo de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Lima el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 29-2023- SUNAFIL/IRE-LIM.
La Intendencia Regional de Lima admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000205-2023- SUNAFIL/IRE-LIM, recibido el 9 de marzo de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17
3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4“Ley N° 29981 Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…)
del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo
El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE CONSORCIO SANTA CATALINA S.A.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que CONSORCIO SANTA CATALINA S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 29-2023- SUNAFIL/IRE-LIM, emitida por la Intendencia Regional de Lima, que confirmó la sanción impuesta de S/ 40,986.00 por la comisión de, entre otras, una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 20 de febrero de 2023. 4.2 Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por CONSORCIO SANTA CATALINA S.A.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 1 de marzo de 2023, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 29-2023-SUNAFIL/IRE-LIM en términos similares al recurso de apelación, señalando los siguientes alegatos:
i. Indica que, con fecha 14.02.22, cumplió con presentar Declaración jurada de representación electrónica, certificado de vigencia y copia de DNI, Constancia de alta y baja SUNAT, Boletas de pago de gratificación, Boletas de pago respecto al pago del goce vacacional 2019-2021 y depósitos bancarios, Boletas de pago de remuneraciones de julio,
8 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N°004-2017-TR.
agosto y setiembre 2021, y con fecha 22.02.22, cumplió con presentar Depósitos bancario de respecto a las gratificaciones 2019-2021, y con fecha 04.03.22, cumplió con presentar Boleta de pago de gratificaciones de diciembre 2019 y su depósito bancario, no acreditó el periodo trunco 2021, Boleta de pago de remuneraciones de julio, agosto y setiembre 2021 con sus respectivos depósitos bancarios, Boleta de pago de gratificaciones de diciembre 2019 en donde comprende el pago de la bonificación extraordinaria y su depósito bancario, no acreditó el periodo trunco 2021, la misma que no fue tomado en cuenta por el inspector de trabajo. ii. Señala que, no existen suficientes medios probatorios que puedan sustentar el Informe Final de Instrucción, imputación de cargos y Resolución de Sub Intendencia, por lo que, resulta necesario a fin de salvaguardar su derecho a un debido procedimiento administrativo y una legítima defensa, que se declare la nulidad de la Imputación de Cargos, Acta de Infracción, Informe Final de Instrucción y Resolución de Sub Intendencia, y se disponga el archivo definitivo del presente procedimiento. iii. Que, la Resolución apelada, el Informe Final de Instrucción y el Acta de Infracción, han incumplido con el deber de motivación, toda vez que, en virtud de dicho principio, para la imputación de la infracción el funcionario a cargo debió realizar el análisis correspondiente al caso concreto, y no solo basarse en meras citas legales. iv. Que, se ha trasgredido las garantías mínimas de un debido procedimiento administrativo, y para sustentar una decisión no solo basta con mencionar las normas que presuntamente se habrían vulnerado, sino también hacer un análisis de la realidad y los hechos que supuestamente configuran una sanción, lo cual en el caso concreto no se ha realizado, toda vez que, consta en la Resolución apelada un supuesto análisis que no se condice con la realidad, y no se ha tomado en cuenta sus fundamentos expuestos en sus descargos. v. De igual modo, se han vulnerado los principios de razonabilidad, verdad material, y causalidad.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre la supuesta vulneración al debido procedimiento y a la motivación de las resoluciones
Como parte de los alegatos del recurso de revisión, esta Sala ha identificado que la impugnante cuestiona en una presunta vulneración al debido procedimiento9, a la debida motivación de la resolución recurrida y su derecho de defensa. Por ende, corresponde en primer término, emitir pronunciamiento sobre esta causal, dado los efectos nulificantes que posee en caso de advertirse su inobservancia en el presente procedimiento administrativo.
9 “Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas (…)” (énfasis añadido).
El debido procedimiento exige la debida motivación del acto administrativo, entendido como una garantía que tienen los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y actuar pruebas, que deberán ser tenidas en cuenta por la autoridad administrativa al decidir, para que esa decisión sea conforme a derecho.
En ese contexto, se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa10, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y de respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.
Sobre el particular, el artículo 44 inciso a) de la LGIT establece, como uno de los principios del procedimiento sancionador, la observancia al debido proceso, “por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho”.
Por su parte, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa, como integrante del principio del derecho al debido procedimiento administrativo, el “obtener una decisión motivada, fundada en derecho”. El principio al debido procedimiento tiene como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa11, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo, dentro del cual se encuentra el deber de motivación de los actos administrativos.
Conforme a lo establecido en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, “El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico”, motivación que deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a las anteriores justifican el acto adoptado, tal y como lo establece el artículo 6 del TUO de la LPAG. Asimismo, el contenido del acto administrativo mencionado, como requisito de validez, implica que aquel deba comprender todas las cuestiones de hecho y derecho planteadas por los administrados tal y como lo prescribe el numeral 5.4 del artículo 5 del TUO de la LPAG.
Por otra parte, la impugnante indica que no se ha dado respuesta a la totalidad de sus argumentos, y que la Imputación de Cargos, Acta de Infracción, Informe Final de Instrucción y Resolución de Sub Intendencia, contienen vicios de nulidad.
No obstante, esta Sala identifica que desde un análisis formal, la Resolución de Sub Intendencia N° 645-2022-SUNAFIL/IRE-LIM-SISA, como la Resolución de Intendencia N° 29- 2023-SUNAFIL/IRE-LIM, y los otros documentos cuestionado, han contemplado la argumentación y medios de prueba expuestas por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de los requisitos referidos al cumplimiento del debido procedimiento como principio y derecho material, de los derechos de defensa y a la prueba, así como el cumplimiento de la garantía de la debida motivación.
10 Cfr. numeral 2 del artículo 248 del TUO de la LPAG. 11 Cfr. numeral 2 del artículo 248 del TUO de la LPAG.
Conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.
Del examen efectuado por esta Sala sobre las resoluciones emitidas en el Procedimiento Sancionador, se puede observar que estos 4 elementos pueden ser satisfactoriamente comprobados, por lo que, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador. Por ende, se debe desestimar los argumentos referidos a cuestionar este extremo.
En conclusión, la nulidad alegada por la impugnante no debe ser acogida al no evidenciarse que se haya incurrido en alguna causal de nulidad contemplada en el artículo 10 del TUO de la LPAG. Por tales razones, no corresponde amparar los argumentos expuestos en este extremo.
Sobre la infracción a la labor inspectiva tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT
Sobre el particular, en el ejercicio de la labor inspectiva, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral, por lo que, pueden adoptar acciones orientadas a ello, entre las que se encuentra la emisión de medidas inspectivas de requerimiento.
Al respecto, el artículo 14 de la LGIT, establece:
“Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. En particular y en materia
de prevención de riesgos laborales, requerirá que se lleven a cabo las modificaciones necesarias en las instalaciones, en el montaje o en los métodos de trabajo para garantizar el derecho a la seguridad y salud de los trabajadores. Los requerimientos que se practiquen se entienden siempre sin perjuicio de la posible extensión de acta de infracción y de la sanción que, en su caso, pueda imponerse” (énfasis añadido).
En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2 que:
“Si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, cierre temporal del área de una unidad económica o de una unidad económica, paralización o prohibición de trabajos o tareas, según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización” (énfasis añadido).
Como se evidencia de las normas acotadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador.
En esa línea argumentativa, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022- SUNAFIL/TFL, publicado el 06 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano, la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento deben de encontrarse vinculadas bajo los siguientes aspectos:
“6.8 Así, los expedientes sancionadores que se tramitan en el Sistema de Inspección del Trabajo no son, sin embargo, unos que permitan distinguir imputaciones que solamente contengan casos “muy graves”, “graves” o bien “leves”, siendo habitual que en los casos sometidos a este Tribunal se encuentren imputaciones que contemplen infracciones calificadas normativamente como “muy graves” y alguna o algunas más de distinto grado. Ante este tipo de plataformas impugnatorias, el Tribunal de Fiscalización Laboral se encuentra obligado a distinguir lo que es materia de su estricta competencia de aquello que no lo es, conforme con la normativa glosada. 6.9 En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución— el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal. 6.10 De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia” (énfasis añadido).
Teniendo en cuenta la naturaleza jurídica de la medida de requerimiento, el inspector de trabajo le otorga al entonces inspeccionado un plazo razonable para su cumplimiento, tal como lo señalaba la entonces vigente “Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII - Directiva sobre el ejercicio de la función inspectiva”12:
Figura 1 Numeral 7.14.5 de la Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII
En similar sentido -y de manera referencial– la versión 2 de la Directiva N° 001-2020- SUNAFIL/INII, aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 216-2021-SUNAFIL, del 10 de agosto de 2021, mantiene el mismo enfoque al detallar los factores para el establecimiento del plazo de cumplimiento en el numeral 7.15.5.
Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a las identificadas dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo.
En el presente caso, ante los incumplimientos advertidos, el inspector comisionado emitió la medida inspectiva de requerimiento de fecha 24 de febrero de 2022, con la cual se le otorgó el plazo de cuatro (04) días hábiles, a fin de que adopte las medidas necesarias que acrediten el cumplimiento de las normas sociolaborales, con la debida advertencia de que el incumplimiento de requerimiento constituirá una infracción a la labor inspectiva, sancionable con multa, conforme se puede apreciar a continuación:
12 Aprobada por Resolución de Superintendencia N° 031-2020-SUNAFIL, del 03 de febrero de 2020.
Figura 2
Sin embargo, conforme consta en el numeral 4.12 de los Hechos Constatados en el Acta de Infracción, la impugnante no cumplió con lo dispuesto en la medida de requerimiento; generando con ello una infracción a la labor inspectiva tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
Asimismo, si bien se mantiene la conducta infractora en la medida inspectiva de requerimiento, se debe a que la infracción a la labor inspectiva fue comprobada en su momento, por ello, todo acto posterior no remediará los efectos negativos de no cumplir con subsanar, dentro del plazo establecido, las infracciones advertidas por el inspector comisionado.
Cabe precisar que, si bien se admite prueba en contrario a ser actuada dentro del procedimiento inspectivo y del procedimiento sancionador, la impugnante no ha presentado elementos ni ha aportado medios de prueba que permitan desvirtuar las infracciones en las que ha incurrido, las cuales han sido debidamente determinadas por la autoridad de primera y segunda instancia.
Adicionalmente, se observa la razonabilidad y legalidad de la medida inspectiva de requerimiento, otorgando un plazo razonable para su cumplimiento, en tanto fue emitida dentro de las actuaciones inspectivas derivadas de la Orden de Inspección N° 81-2022- SUNAFIL/IRE-LIM, y en relación con los hallazgos que posteriormente fueron consolidadas en el Acta de Infracción. Por lo tanto, al no advertir afectación a los principios de razonabilidad, verdad material, causalidad y culpabilidad, pues las conductas atribuidas a la impugnante han sido determinadas correcta y concretamente, corresponde declarar infundado el recurso de revisión en este extremo, en tanto la impugnante no acreditó el cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, conforme lo han determinado las instancias de mérito, al evaluar y valorar todas las documentales presentadas.
En tal sentido, debe mantenerse la sanción impuesta por la infracción muy grave tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT; puesto que, se encontraba en el deber de cumplir con lo dispuesto por la autoridad inspectiva, y al no evidenciarse una vulneración en la emisión de la medida inspectiva de requerimiento que transgreda lo dispuesto por el
artículo 14 de la LPAG y el numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT, corresponde confirmar la infracción tipificada; en consecuencia, no acoger el recurso de revisión de la impugnante.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, la multa subsistente como resultado del procedimiento administrativo sancionador sería la que corresponde a la siguiente infracción:
N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación Labor Inspectiva No cumplir oportunamente con la medida de requerimiento notificada a la casilla electrónica el día 25/02/2022 bajo apercibimiento, al no haber entregado la información solicitada, dentro del plazo otorgado hasta el 03/03/2022. Numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. MUY GRAVE Relaciones Laborales No acreditar el pago de la gratificación del periodo trunco diciembre 2021. Numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. GRAVE Relaciones Laborales No acreditar el pago de compensación por tiempo de servicios respecto a los periodos mayo y noviembre 2019; mayo y noviembre 2022; mayo 2021 y periodo trunco 2021. Numeral 24.5 del artículo 24 del RLGIT. GRAVE Relaciones Laborales No acreditar el pago de vacaciones del periodo trunco 2021 Numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. GRAVE Relaciones Laborales No acreditar el pago de la bonificación extraordinaria por gratificación del periodo trunco diciembre 2021. Numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o
imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR; SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por CONSORCIO SANTA CATALINA S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 29-2023-SUNAFIL/IRE-LIM, emitida por la Intendencia Regional de Lima, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 194-2022-SUNAFIL/IRE-LIM.
SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 29-2023-SUNAFIL/IRE-LIM, en el extremo referente a infracción muy grave, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa, en las materias de su competencia. CUARTO. - Notificar la presente resolución a CONSORCIO SANTA CATALINA S.A., y a la Intendencia Regional de Lima, para sus efectos y fines pertinentes. QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA
20241126JCR – HR 7324-2022
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