Consorcio Mefred Huabal — Res. 109-2021

Antecedentes

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Seguridad Social (sub materia: inscripción en la seguridad social y en pensiones), Planillas (sub materia: Registro trabajadores y otros), Remuneraciones (sub materia: Sueldos y Salarios, y Gratificaciones), Bonificación No Remunerativa (sub materia: incluye todas), Compensación por Tiempo de Servicios (sub materia: incluye todas), y Jornada, Horario de Trabajo y descansos remunerados (sub materia: incluye todas). PACHECO ZERGA Luz Imelda FAU 20555195444 soft 1.3 De conformidad con el numeral 53.2 del artículo 53° del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT), la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 214-2020-SUNAFIL/IRE- CAJ/SIAI, a través del cual llega a la conclusión que se ha determinado la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador en su fase sancionadora y procediendo a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 030-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIRE de fecha 28 de enero de 2021, multó, entre otros, a la impugnante por haber incurrido en la siguiente inconducta:

- Una infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento, de fecha 26 de setiembre de 2019, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, ascendente a S/ 28,350.00.

De otro lado, en la medida que el Informe Final no ha sido comunicado conforme a Ley, manifiesta que se le negó la posibilidad de realizar sus descargos contra el referido acto procesal. Por tanto, solicita que se declare nulo, así como la realización de una nueva notificación.

“…el incumplimiento a la medida inspectiva ha quedado configurado, ya que en el plazo otorgado por el comisionado, el inspeccionado no presentó la documentación que acredite la ejecución de las acciones indicadas en dicha medida inspectiva, debidamente notificada; debiéndose tener en cuenta que el mismo sujeto inspeccionado ha aceptado en su recurso de reconsideración, no haber realizado, teniéndose en cuenta que las justificaciones dadas no lo eximen de la responsabilidad por el incumplimiento, ya que se trataban de obligaciones laborales del mes de agosto de 2019 y que era su responsabilidad contar con la documentación que acredite su cumplimiento; en ese sentido, corresponde confirmar la multa impuesta a través de la resolución de sanción reconsiderada”. 2

2 Página 9 de la Resolución de Sub Intendencia N° 135-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIRE, obrante en el reverso del folio 99 del expediente sancionador.

Por último, respecto a la nulidad planteada, se desestimó dicho argumento, debido a que el Informe Final ha sido notificado bajo la casilla electrónica regulada por Ley, siendo responsabilidad de la recurrente revisarla de manera periódica, a fin de ejercer su derecho de defensa.

i. Se ha vulnerado el principio de infracciones continuadas, así como el de non bis in ídem, respecto a las infracciones detectadas en la Orden de Inspección N° 688-2019- SUNAFIL/IRE-CAJ.

ii. Se ha incumplido el debido procedimiento en la determinación de la infracción en materia de labor inspectiva.

iii. Inobservancia de los principios de razonabilidad y proporcionalidad.

i. De la revisión de ambas órdenes de inspección, se advierte que poseen materias diferentes, por lo que no forman parte de un proceso único y homogéneo, sino, por el contrario, procesos diferentes. En consecuencia, no existe afectación a los principios administrativos antes invocados.

ii. Respecto a la medida inspectiva de requerimiento, cuyo incumplimiento se imputa, se ha determinado que:

“8. … la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador; por tanto, el inspeccionado tiene la carga de dar cumplimiento a lo ordenado en la medida inspectiva de requerimiento, caso contrario, su incumplimiento constituye infracción a la labor inspectiva, sancionable con multa, según lo dispuesto por el artículo 36 de la LGIT y el artículo 46° del RLGIT; indicación que el inspector comisionado hizo constar en el presente caso, conforme se verifica de la medida inspectiva de requerimiento.

3 Notificada a la inspeccionada el 10 de mayo de 2021. 9. (…) conforme al numeral (21) de la Relación de los Criterios aplicables en la Inspección de Trabajo aprobado por Resolución Directoral N° 029-2009- MTPE/2/11/4, las infracciones a la labor Inspectiva son de naturaleza insubsanable”, de lo que se concluye que no cabe remedio contra este tipo de infracciones. Y bajo este ordenamiento lógico sanción referida a esta materia debe confirmarse.” 4

iii. Finalmente, la resolución impugnada señala que:

“… en relación a la razonabilidad y proporcionalidad, que el legislador en el artículo 38° de la LGIT establece como criterios de graduación de las sanciones, la gravedad de la falta cometida y el número de trabajadores afectados, indicando que el RLGIT establece la tabla de infracciones y sanciones, y otros criterios especiales para la graduación; en ese sentido, en el artículo 47° del RLGIT, se dispuso además los criterios de graduación señalados en la LGIT, que la determinación de la sanción debe respetar los principios de razonabilidad y proporcionalidad según lo dispuesto por el artículo 248° numeral 3) del TUO de la LPAG. Cabe indicar que los montos de las multas contenidas en la tabla del RLGIT son fijas y permanentes, sin que la autoridad de primera instancia pueda imponer otro valor distinto; por lo que se desprende que la resolución apelada cumplió lo dispuesto en las normas invocadas. (numeral 10)”. 5

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

4 Página 6 de la Resolución de Intendencia N° 059-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ, obrante en el reverso del folio 126 del expediente sancionador. 5 Página 7 de la Resolución de Intendencia N° 059-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ, obrante en el reverso del folio 127 del expediente sancionador. 6 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), en adelante Sunafil, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”

Del Recurso De Revisión

7“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)” 8 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 9“Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de Sunafil Artículo 15.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 10“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.” para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte De Consorcio Mefred Huabal

Fundamentos Del Recurso De Revisión

- Interpretación errónea del principio de continuación de infracciones

Precisa que, en el presente caso, concurren los tres (03) elementos constitutivos del presente principio rector: (i) La ejecución de una pluralidad de actos por el mismo sujeto

11 Iniciándose el plazo el 11 de mayo de 2021.

responsable, toda vez que, en los expedientes N° 330-2019 y 327-2019, se tiene a su representada como sujeto responsable; (ii) La actuación del responsable con dolo unitario, debido a que, en los citados expedientes administrativos, versan por la misma imputación (numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT); y, (iii) La unidad del precepto legal vulnerado, por haberse afectado el mismo bien jurídico dentro de los expedientes administrativos, esto es, la labor inspectiva.

Por tanto, concluye que, previamente a la determinación de la infracción en materia de labor inspectiva, la misma que posee la condición de segunda sanción, debió haber transcurrido, por lo menos, treinta (30) días de haber impuesto la sanción original (Expediente N° 330-2019), así como la exigencia, por parte de la administración, en solicitar el cese de la comisión de la presente falta, requisitos que no ha sido cumplidos, vulnerando, de esta manera, el principio de infracciones continuadas, lo cual genera la nulidad de la resolución impugnada.

- Interpretación errónea del principio de Non Bis Idem

Señala que, en vista que existe identidad personal, de hecho, y de fundamento, dentro de los expedientes antes descritos, se ha vulnerado el principio de non bis in idem de la facultad sancionadora del Estado, toda vez que se ha impuesto doble sanción.

- De la vulneración al principio de verdad material

La accionante señala que, contrariamente a lo esbozado en la resolución impugnada, el numeral 7.7.2.7 de la Directiva N° 001-2016-SUNAFIL/INII, -Reglas Generales para el Ejercicio de la Función Inspectiva-, aprobada mediante la Resolución de Superintendencia N° 039-2016-SUNAFIL (en adelante, la Directiva), expresa que resulta posible otorgar la oportunidad al infractor en subsanar los incumplimientos que se le atribuyen, por lo que la medida inspectiva de requerimiento posee la calidad de subsanable. En consecuencia, no se ha valorado el principio de verdad material.

Análisis Del Recurso De Revisión

Del principio de continuación de infracciones 6.1 La potestad sancionadora de las entidades de la Administración se rige por el principio de continuación de infracciones, el cual establece que éstas proceden cuando han “transcurrido por lo menos treinta (30) días hábiles desde la fecha de la imposición de la última sanción y que se acredite haber solicitado al administrado que demuestre haber cesado la infracción dentro de dicho plazo”12. Y, a continuación, LPAG establece los casos en que las entidades no podrán atribuir ese supuesto e imponer una multa, bajo sanción de nulidad13.

12 LPAG, art. 248, 7.7. 13 Las entidades, bajo sanción de nulidad, no podrán atribuir el supuesto de continuidad y/o la imposición de la sanción respectiva, en los siguientes casos: a) Cuando se encuentre en trámite un recurso administrativo interpuesto dentro del plazo contra el acto administrativo mediante el cual se impuso la última sanción administrativa. b) Cuando el recurso administrativo interpuesto no hubiera recaído en acto administrativo firme. c) Cuando la conducta que determinó la imposición de la sanción administrativa original haya perdido el carácter de infracción administrativa por modificación en el ordenamiento, sin perjuicio de la aplicación de principio de irretroactividad a que se refiere el inciso 5. 14 Cfr. Víctor Sebastián Baca Oneto, La Prescripción de las Infracciones y su Clasificación en la Ley de Procedimiento Administrativo General (En Especial, Análisis de los Supuestos de Infracciones Permanentes y Continuadas), Revista Derecho & Sociedad (2011): 273. 15 La citada guía fue emitida por la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico del MINJUS en el marco de sus funciones para promover la aplicación uniforme del ordenamiento jurídico nacional, conforme a lo dispuesto en el artículo 54° del Reglamento de Organización y Funciones del MINJUS, aprobado con Decreto Supremo N° 013-2017-JUS. 16 MINJUS. Guía práctica sobre el procedimiento administrativo sancionador. 2da edición, aprobada con la Resolución Directoral N° 002-2017-JUS/DGDOJ del 7 de junio de 2017, p. 25.

Del principio del non bis in idem 6.9 Debemos precisar que el principio de non bis in idem se encuentra regulado en el numeral 11 del artículo 248° del TUO de la LPAG, mediante la cual el Estado se encuentra impedido de imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción administrativa por el mismo hecho en los casos que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento.

17 Mediante la presente, se requirió a la impugnante acreditar lo siguiente: (i) La contratación del seguro complementario de trabajo de riesgo, con cobertura en salud e invalidez; y, (ii) La implementación con las características señaladas en la norma técnica de construcción, de los servicios de bienestar en la obra inspeccionada (servicios higiénicos, comedor y vestuario), de acuerdo a lo establecido en el numeral 7.10 del Reglamento Nacional de Edificaciones – Norma Técnica G.050 – Seguridad durante la construcción. 18 Se requirió a la impugnante acreditar lo siguiente: (i) Inscripción en el Registro de la Planilla Electrónica; (II) Inscripción en la Seguridad Social; (iii) Inscripción en la Seguridad Social; (iv) Pago de los jornales correspondientes al mes de agosto del 2019; (v) Pago de las gratificaciones legales; (vi) Pago de la bonificación extraordinaria; (vii) Pago de la compensación vacacional; (viii) Pago de la compensación por tiempo de servicios; (ix) Pago de la Bonificación Unificada de Construcción; (x) Pago de la jornada dominical; y, (xi) Pago de la movilidad. 19 Fund. Jur. N°. 3.3. 20 Fund. Jur. N°. 19. 21 Moron Urbina, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Novena Edición. Lima: Gaceta Jurídica S.A. 2011, pp.729-730. a. Identidad Subjetiva.- Para que se configure este presupuesto el administrado debe ser el mismo en ambos procedimientos. b. Identidad Objetiva.- Los hechos constitutivos de la infracción deben ser los mismos en ambos procedimientos. c. Identidad causal o de fundamento.- Identidad entre los bienes jurídicos protegidos y los intereses tutelados por las distintas normas sancionadoras.

Cuadro Único: Comparación de expedientes administrativos Expedientes Sancionadores Trabajadores afectados Inspeccionada Hecho materia de imputación Fundamento 327-2019 CONSORCIO MEFRED HUABAL Infracción a la labor inspectiva Incumplimientos en materia de relaciones laborales 330-2019 CONSORCIO MEFRED HUABAL Infracción a la labor inspectiva Incumplimientos en materia de seguridad y salud en el trabajo

Elaboración: Tribunal de Fiscalización Laboral

Del otro argumento expuesto en el recurso de revisión

22César Abraham Neyra Cruzado, La subsanación voluntaria en los procedimientos administrativos sancionadores iniciados por infracciones ambientales detectadas en los sectores extractivos y productivos, Revista Derecho & Sociedad (2020): 82. 23 RGLIT Artículo 15.- Deberes de colaboración con los inspectores del trabajo 15.1 Durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, prestarán la colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el adecuado ejercicio de las funciones encomendadas, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 9 de la Ley.

actuaciones persiguen, precisamente, la promoción del cumplimiento estricto de las normas socio laborales dentro del desarrollo del procedimiento de inspección.

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley N° 29981 – Ley que crea la Sunafil, el artículo 41 de la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, los artículos 15 y 17 del Decreto Supremo N° 007-2013-TR – Reglamento de Organización y Funciones de la Sunafil y sus modificatorias, y los artículos 2, 3 y 17 del Decreto Supremo N° 004- 2017-TR – Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral,

SE RESUELVE:

PRIMERO.- Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por CONSORCIO MEFRED HUABAL, en contra de la Resolución de Intendencia N° 059-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ, de fecha 07 de mayo de 2021, emitida por la Intendencia de Cajamarca dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente N° 327-2019-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIAI, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

24 Directiva aprobada por Resolución de Intendencia N° 039-2016-SUNAFIL del 31 de marzo de 2016, n. 7.7.2.7: “En caso se verifiquen infracciones insubsanables no se emitirá medida inspectiva de requerimiento, debiendo dejar constancia del carácter insubsanable de la infracción en la respectiva constancia de actuaciones inspectivas y anexos”. 25 TUO de la LPAG: 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.11. Principio de verdad material.- En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas. 26 La comisión de la presente falta se fundamenta en el numeral 4.22 de los Hechos Constatados del Acta de Infracción. SEGUNDO.- CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 059-2021-SUNAFIL/IRE-CAJ en todos sus extremos. TERCERO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.

CUARTO.- Notificar la presente resolución a CONSORCIO MEFRED HUABAL y a la Intendencia Regional de Cajamarca, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO.- Remitir los actuados a la Intendencia Regional de Cajamarca.

SEXTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – Sunafil (www.gob.pe/sunafil).

Documento Firmado Digitalmente

Documento Firmado Digitalmente Luis Erwin Mendoza Legoas

Desirée Bianca Orsini Wisotzki Presidente

Documento Firmado Digitalmente Luz Imelda Pacheco Zerga