| Resolución N° | 0798-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 224-2021-SUNAFIL/IRE-AYA |
| Procedencia | INTENDENCIA REGIONAL DE AYACUCHO |
| Impugnante | Consorcio Mantaro |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 78-2021- |
| Materia | RELACIONES LABORALES |
| Región | Ayacucho |
| Fecha | 22 de agosto de 2022 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO. – Declarar, por mayoría, INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por CONSORCIO MANTARO, en contra de la Resolución de Intendencia N° 78-2021-SUNAFIL/IRE-AYAC, emitida por la Intendencia Regional de Ayacucho, procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador Nº 224-2021-SUNAFIL/IRE-AYA, por los fundamentos expuestos en la presente resolución. SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 78-2021-SUNAFIL/IRE-AYAC, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT y a la infracción muy grave en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.20 del artículo 25 del RLGIT. TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa. CUARTO. - Notificar la presente resolución a CONSORCIO MANTARO, y a la Intendencia Regional de Ayacucho, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Presidente
VOTO EN DISCORDIA DEL VOCAL LUIS GABRIEL PAREDES MORALES
Con el debido respeto por la opinión de mis colegas vocales, discrepo jurídicamente de la posición mayoritaria con la que se ha resuelto el recurso de revisión interpuesto por la impugnante en el extremo referido al análisis del artículo 61° del Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General (TUO de la LPAG).
Considero que, con el mayor aprecio, la mayoría del Tribunal no ha convenido en la necesidad de analizar jurídicamente la aplicación del citado artículo en el marco de las normas propias del derecho administrativo. Esta situación supone -a mi parecer- no solo la vulneración de normas PAREDES MORALES Luis Gabriel FAU 20555195444 soft
legales expresas sino, además, sienta un precedente que definitivamente genera espacios de arbitrariedad en la actuación de las instancias del Sistema de Inspección del Trabajo.
Sintetizo el sustento de mi posición en las siguientes consideraciones:
1. De la revisión del recurso de revisión planteado, se evidencia que -en el presente caso- se ha iniciado un procedimiento administrativo sancionador contra el denominado “consorcio Mantaro”, lo cual ha sido aludido no solo por el inspector sino también por las demá
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 343-2021-SUNAFIL/IRE-AYA, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 201-2021-SUNAFIL/IRE-AYA (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otras, dos (02) infracciones muy graves en materia de relaciones laborales y a la labor inspectiva, por incumplir con la medida inspectiva de requerimiento de fecha 27 de mayo de 2021, que disponía se cumpla con los formularios de alta en el T-registro (1604-1) de los trabajadores afectado, entre otros.
1 Se verificó el cumplimiento sobre lo siguiente: remuneraciones (sub materia: pago de la remuneración (sueldos y salarios), pago de bonificaciones); planillas o registros que la sustituyan (sub materia: registro de trabajadores y otros en la planilla, entrega de boletas de pago al trabajador y sus formalidades, jornada y horario de trabajo); verificación de regímenes especiales y grupos específicos (sub materia: construcción civil). 20555195444 soft 20555195444 soft
Mediante Imputación de Cargos N° 228-2021-SUNAFIL/IRE-AYACUCHO-SIAI-AIPS, de fecha 24 de junio de 2021, notificada el 28 de junio de 2021, se inició la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 243-2021-SUNAFIL/IRE-AYACUCHO, de fecha 09 de julio de 2021, (en adelante, el Informe Final), a través del cual se determina la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual precedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Ayacucho, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N°279-2021- SUNAFIL/IRE-AYA/SIRE, de fecha 24 de setiembre de 2021, notificada el 27 de setiembre de 20212, multó a la impugnante por la suma de S/ 146,740.00, por haber incurrido, en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no pagar íntegra y oportunamente las remuneraciones y jornales de acuerdo al régimen laboral Decreto Legislativo Nº 728 y conforme la tabla salarial del convenio colectivo de construcción civil 2020-2021, del periodo noviembre 2020, diciembre 2020 y abril 2021, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 17,248.00.
- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no cumplir con acreditar el pago íntegro y oportuno Bonificación Única de Construcción Civil (BUC) correspondiente al periodo de diciembre de 2020 y abril de 2021; de acuerdo a lo establecida convenio colectivo de construcción civil 2020-2021, lo cual afectó a sus 10 obreros en el cuadro Nº 03, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 6,908.00.
- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no pagar íntegra y oportunamente la bonificación por movilidad (S/ 8.00 soles por día efectivamente laborado de lunes a sábado y S/ 5.00 soles, por los domingos y feriados efectivamente trabajados); de acuerdo a lo establecido en la tabla salarial establecida por el convenio colectivo de construcción civil 2020-2021, correspondiente al periodo diciembre 2020 y abril 2021, lo cual afectó a sus 10 obreros; tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 6,908.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por no registrar a sus obreros y empleados en la planilla electrónica a que refiere el Decreto Supremo Nº 018-2007-TR, tipificada en el numeral 25.20 del artículo 25 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 92,576.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento notificada el 28 de mayo de 2021, siendo afectados a sus 15 trabajadores, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 23,100.00.
2 Véase folios 94 del expediente sancionador.
Con fecha 19 de octubre de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 279-2021-SUNAFIL/IRE-AYA/SIRE, argumentando lo siguiente:
i. Se ha transgredido el criterio establecido en la Resolución de Superintendencia Nº 358- 2019-SUNAFIL; por lo cual, se debe declarar la causal de nulidad. ii. El inspector no ha consignado cuales son los cargos denunciados por el secretario general del sindicato, atentándose el debido procedimiento, así como el derecho de defensa, legalidad, probidad y objetividad. iii. En el acta de infracción no se ha identificado ni incluido al sujeto o sujetos responsables. Tampoco se ha identificado e incluido a los trabajadores agraviados; además, no se han actuado medios probatorios para verificar la existencia de una relación laboral válida. iv. Se presentó las declaraciones juradas, subsanando las infracciones advertidas respecto de dos trabajadores operarios. v. No se valoró que uno de los trabajadores de la empresa solo laboró unos días. vi. Se ha incurrido en una falta de motivación, pues sí ha cumplido con el pago íntegro y oportuno de las remuneraciones. vii. Se ha infringido el artículo 70.1.6 del TUO de la LPAG, al no haber establecido el apercibimiento respectivo dentro de la medida inspectiva. Lo que ha vulnerado el debido proceso.
Mediante Resolución de Intendencia N° 78-2021-SUNAFIL/IRE-AYAC, de fecha 23 de diciembre de 20213, la Intendencia Regional de Ayacucho, declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. De la documentación presentada, se aprecia que, se consigna como empleador a Consorcio Mantaro, mas no a los integrantes de este, por ende, la orden de inspección ha sido efectuada de forma correcta, pues el sujeto responsable en el presente procedimiento sancionador es Consorcio Mantaro; por tanto, la resolución impugnada cumple con los requisitos del numeral 7.1.3.7 de la versión 2 de la Directiva Nº 001- 2017; razón por la cual se debe desestimar lo alegado por la impugnante. ii. De otro lado, la presente orden de inspección fue dictada en conformidad al literal f) del artículo 12 del LGIT, la cual dispone que las actuaciones inspectivas pueden iniciar, entre otras, a petición de las organizaciones sindicales. En ese sentido, la Sub Intendencia de Actuación Inspectiva, calificó la denuncia y contenido mínimo que esta debe contener; así como los requisitos establecidos en el numeral 7.3.1 y 9.3.3 de la versión 4 de la Directiva Nº 002-2017-SUNAFIL/INII; asimismo, en el acta de infracción se preciso cuáles son las materias y sub materias a fiscalizar en el procedimiento
3 Notificada a la impugnante el 28 de diciembre de 2021, véase folio 112 del expediente sancionador.
inspectivo; razón por el cual, no se advierte vulneración alguna. Además, en la visita efectuada al sujeto inspeccionado el 29 de abril de 2021, se exhibió la orden de inspección concreta y explicó al sujeto responsable el motivo de la fiscalización laboral. Por tanto, se desestima los argumentos expuestos en este extremo por la impugnante. iii. La impugnante sostiene que en el acta de infracción no se identifico ni incluido al sujeto o sujetos responsables ni a los trabajadores agraviados y que no se ha actuado prueba respecto a la determinación de una relación laboral válida. Al respecto, se aprecia que en el acta en cuestión sí se ha identificado al sujeto responsable y se cumple con precisar los hechos y/o conductas constitutivas de infracción administrativa, conforme el literal a) del artículo 54 del RLGIT y el numeral 7.1.2.2. de la versión 2 de la Directiva Nº 001-2017, denominada “DIRECTIVA QUE REGULA EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR DEL SISTEMA DE INSPECCIÓN DE TRABAJO”. Por lo que, se debe desestimar lo alegado por la impugnante. iv. Respecto a las declaraciones juradas de Jhon Clinton Huamán Ramírez y Wagner Vargas Arones, declaran bajo juramento ser trabajadores de la impugnante; no obstante, tales declaraciones no son idóneos para eximir de responsabilidad al sujeto inspeccionado de la infracción atribuida; más aún si conforme consta en el numeral 4.5 del acta de infracción de los dos trabajadores, mencionados, registraban su asistencia desde el 26 de abril de 2021 y 19 de abril de 2021, respectivamente. En ese sentido, en aplicación del principio de irrenunciabilidad de derechos, se desestima lo alegado por la impugnante. v. Sobre la falta de motivación de las infracciones sobre pago íntegro y oportuno de las remuneraciones; al respecto, de la verificación de la resolución emitida, se aprecia que este cumple con los requisitos regulados en el literal a) del numeral 7.1.3.7 de la versión de la Directiva Nº 001-2017, que establece los requisitos de la resolución del procedimiento sancionador. Por lo que, se desestima lo alegado por la impugnante. vi. Sobre la supuesta infracción del artículo 70.1.6 del TUO de la LPAG. Se verifica de los requerimientos de comparecencia obrante en el expediente inspectivo, que estos cumplen con las formalidades exigidas en el mencionado artículo. Por tanto, se desestima lo alegado por el impugnante. vii. En el presente procedimiento sancionador se verifica el cumplimiento del debido procedimiento, así como el resguardo del derecho de defensa, así como el actuar conforme el principio de legalidad, razonabilidad, proporcionalidad, al no haber mayor argumento que refute las conductas infractoras, corresponde confirmar la resolución recurrida.
Con fecha 20 de enero de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Ayacucho, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia Nº 78-2021- SUNAFIL/IRE-AYAC. Solicitando informe oral.
La Intendencia Regional de Ayacucho admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM Nº 00041-2022- SUNAFIL/IRE-AYA, recibido el 21 de enero de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299814, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma
4 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad
Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299815, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo6 (en adelante, LGIT), el artículo 16 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR7, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR8 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 5“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 6 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras(…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 7“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 16. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.” 8“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias9.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte De Consorcio Mantaro
De la revisión de los actuados, se ha identificado que CONSORCIO MANTARO, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 78-2021-SUNAFIL/IRE-AYAC, que confirmó la sanción impuesta por la comisión, entre otras, de dos (02) infracciones MUY GRAVES, tipificadas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT y en el numeral 25.20 del
9 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, artículo 14
artículo 25 del citado cuerpo normativo, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 29 de diciembre de 2021.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por CONSORCIO MANTARO.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 20 de enero de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 78-2021-SUNAFIL/IRE-AYAC, señalando lo siguiente:
Solicita se declare la nulidad del presente procedimiento, por incurrir en causal de nulidad, contenido en el numeral 1 del artículo 10 del TUO de la LPAG.
i. Conforme al criterio basado en la Resolución de Superintendencia Nº 358-2019-SUNAFIL, de fecha 30 de diciembre de 2019, cuyo precedente es de observancia obligatoria. Se debió dirigir las ordenes de inspección concretas a las empresas consorciadas; por lo que, se ha incurrido en una violación de una norma imperativa, pues todas las actuaciones se han notificado al consorcio, pero no a los consorciados. ii. La Resolución de Intendencia ha sido emitida contraviniendo lo dispuesto por el cuarto párrafo del artículo 55 del Decreto Supremo Nº 016-2017-TR, al superar el plazo de 30 días hábiles para resolver el recurso de apelación interpuesto por la empresa. iii. Se vulneró el debido proceso, conforme el numeral 2 del artículo 248 del TUO de la LPAG, pues el inspector no ha consignado los cargos de la denuncia por el secretario general del sindicato de trabajadores de construcción civil, habiendo prevalecer la investigación como si se tratara de una actuación inspectiva en cumplimiento de la normatividad laboral. iv. Asimismo, afirma que, la autoridad sancionadora estaría cometiendo una arbitrariedad faltando al principio de legalidad contemplado en el artículo IV del Título Preliminar del TUO de la Ley 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General, al no obrar con dentro del marco de la Legalidad, Probidad, Objetividad.
Sobre la determinación del vínculo laboral v. El acta de infracción no ha identificado ni incluido al sujeto o sujetos responsables con expresión de su nombre o razón social, datos de identificación de los sujetos que deban responder solidaria o subsidiariamente. Tampoco se ha identificado e incluido en el acta al o los trabajadores “agraviados”, representados por su secretario General PACO SANCHEZ MILLAN.
vi. No se han actuado medios probatorios suficientes para verificar la existencia de una relación laboral valida entre el sujeto investigado y los trabajadores agraviados; conforme el numeral 2 del artículo 198 del TUO de la LPAG. vii. Existe una contradicción entre lo que se denuncia y lo que se tiene que resolver por la autoridad administrativa de trabajo conforme el numeral 8.4 del artículo 8 del RLGIT, faltando al principio de objetividad contenido en el artículo 2 de la LGIT. viii. Al desconocer los hechos de la denuncia de parte y del procedimiento de oficio, la empresa no pudo presentar sus descargos, lo cual transgrede su debido proceso; pues, de la imputación de cargos, no puede conocer cuáles son los cargos y quienes son los trabajadores afectados. ix. La resolución de Sub Intendencia, alega la existencia de cinco trabajadores afectados, pero no indica cuáles son. Ni tampoco identifica, quienes son los dos trabajadores, al que hace referencia la resolución de primera instancia, ni cual es el trabajador que laboró solo pon unos días; lo que vulnera el literal c del artículo 54 del RLGIT.
Sobre el pago íntegro y oportunamente pagado de las remuneraciones y jornales de acuerdo al régimen laboral del Decreto Legislativo Nº 728 y conforme a lo establecido en la tabla salarial del Convenio Colectivo de Construcción Civil 2020-2021, correspondiente al periodo noviembre de 2020, diciembre de 2020 y abril de 2021, siendo afectados 15 trabajadores.
x. No son admisibles como motivación, la exposición de fórmulas generales o vacías de fundamentación para el caso en concreto o aquellas fórmulas que por su oscuridad, vaguedad, contradicción o insuficiencia no resulten específicamente esclarecedoras para la motivación del acto. xi. No se efectúo apercibimiento alguno al citatorio del requerimiento, insuficiencia que afecta al debido proceso.
En la medida inspectiva de requerimiento, no se consignó el apercibimiento al que hace referencia el artículo 70.1.6 del TUO de la LPAG.
El sujeto responsable, acreditó el pago íntegro y oportuno de la Bonificación única de construcción civil (BUC), correspondiente al periodo diciembre 2020 y abril 2021 de acuerdo a lo establecido en la tabla salarial, establecida por el Convenio Colectivo de Construcción Civil 2020-2021, lo cual afectó a sus 10 obreros detallados en el cuadro N° 03.
xii. Nuevamente y sin mediar apercibimiento, conforme lo exige el artículo 70.1.6 del TUO de la LPAG; lo que afecta al debido proceso.
El sujeto responsable, pagó íntegra y oportunamente la bonificación por movilidad (S/.8.00 soles por día efectivamente laborando de lunes a sábado y S/.5.00 soles, por los domingos y feriados efectivamente trabajados) de acuerdo a lo establecido en la tabla salarial establecida por el Convenio Colectivo de Construcción Civil 2020-2021, correspondiente al periodo diciembre 2020 y abril 2021, lo cual afectó a sus 10 obreros detallados en el cuadro N° 03 xiii. No se valoró las declaraciones juradas con firma legalizadas de: Jhon Clinton Huamán Ramírez y otra Watner Vargas Arones, precisando ser operadores de las maquinas alquiladas”.
xiv. En cuanto al trabajador Clider Yerson Quispe Colque, como se explica la fórmula de pago por esos únicos días y/o como se dejó pagar el pago dentro del régimen de construcción civil.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre las infracciones graves
Se debe precisar que, de la verificación de la resolución impugnada, se advierte que se ha sancionado a la impugnante por la comisión de una infracción grave en materia de relaciones laborales, tipificadas en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Asimismo, por la comisión de dos (02) infracciones muy graves, una (01) a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT y una (01) en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.20 del artículo 25 del RLGIT.
En ese sentido, debe observarse la naturaleza del recurso de revisión, el artículo 218 del TUO de la LPAG, establece que su interposición se faculta por Ley o Decreto Legislativo, en cuyo contenido debe establecerse de manera expresa tal facultad, encontrándose en la ley especial de la materia, la LGIT, el artículo 49 con la siguiente redacción:
"Artículo 49.- Recursos administrativos Los recursos administrativos del procedimiento administrativo sancionador son aquellos previstos en el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 004- 2019- JUS. El Recurso de revisión es de carácter excepcional y se interpone ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral. El Reglamento determina las demás condiciones para el ejercicio de los recursos administrativos.”
En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT establece que, el recurso de revisión es un recurso de carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia, siendo desarrolladas su procedencia y requisitos de admisibilidad en el Reglamento del Tribunal, tal y como se señaló en los puntos 3.4 de la presente resolución.
Respecto de la finalidad del recurso de revisión en específico, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que éste tiene por finalidad:
“…la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la
inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias” (énfasis añadido).
Entendiéndose, por parte de esta Sala, que la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculada con las infracciones muy graves, e identificando si sobre éstas se han producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del reglamento citado en el numeral precedente. Por lo expuesto, no corresponde emitir pronunciamiento sobre alegatos efectuados por la impugnante vinculados a las infracciones graves, pues no son de competencia de este Tribunal.
Sobre la supuesta vulneración al debido procedimiento y deber de motivación
Como parte de los alegatos del recurso de revisión, esta Sala ha identificado que la impugnante cuestiona en una presunta vulneración a la debida motivación, como elemento esencial del debido procedimiento10, así como al derecho de defensa. Por ende, corresponde en primer término, emitir pronunciamiento sobre esta causal, dado los efectos nulificantes que posee en caso de advertirse su inobservancia en el presente procedimiento administrativo.
El debido procedimiento exige la debida motivación del acto administrativo, entendido como una garantía que tienen los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y actuar pruebas, que deberán ser tenidas en cuenta por la autoridad administrativa al decidir, para que esa decisión sea conforme a derecho.
En ese contexto, se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa11, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y de respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.
Sobre el particular, el artículo 44 inciso a) de la LGIT establece, como uno de los principios del procedimiento sancionador, la observancia al debido proceso, “por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener
10 “Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas (…)” (énfasis añadido). 11 Cfr. numeral 2 del artículo 248 del TUO de la LPAG.
una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho”.
Por su parte, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa, como integrante del principio del derecho al debido procedimiento administrativo, el “obtener una decisión motivada, fundada en derecho”. El principio al debido procedimiento tiene como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa12, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo, dentro del cual se encuentra el deber de motivación de los actos administrativos.
Conforme a lo establecido en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, “El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico”, motivación que deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a las anteriores justifican el acto adoptado, tal y como lo establece el artículo 6 del TUO de la LPAG. Asimismo, el contenido del acto administrativo mencionado, como requisito de validez, implica que aquel deba comprender todas las cuestiones de hecho y derecho planteadas por los administrados tal y como lo prescribe el numeral 5.4 del artículo 5 del TUO de la LPAG.
En esa línea argumentativa, esta Sala identifica, desde un análisis formal, que tanto la Resolución de Sub Intendencia N° 279-2021-SUNAFIL/IRE-AYA/SIRE, como la Resolución de Intendencia N° 78-2021-SUNAFIL/IRE-AYAC, han contemplado la argumentación y medios de prueba expuestas por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de los requisitos referidos al cumplimiento del debido procedimiento como principio y derecho material, de los derechos de defensa y a la prueba, así como el cumplimiento de la garantía de la debida motivación.
Conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA7TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios
12 Cfr. numeral 2 del artículo 248 del TUO de la LPAG.
para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.
Del examen efectuado por esta Sala sobre las resoluciones emitidas en el Procedimiento Sancionador, se puede observar que estos 4 elementos pueden ser satisfactoriamente comprobados, por lo que, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador.
Por ello, a consideración de esta Sala, no se ha producido un supuesto de vulneración de los principios invocados. Por ende, se debe desestimar los argumentos referidos a cuestionar este extremo.
En tal sentido, no cabe acoger la nulidad deducida por la impugnante, al no evidenciarse que, en el presente procedimiento, se haya incurrido en alguna causal de nulidad contemplada en el artículo 10 del TUO de la LPAG. Al haberse respetado el derecho al debido proceso administrativo de la recurrente.
Sobre el exceso de plazo en la emisión de la Resolución de Intendencia Nº 78-2021-SUNAFIL/IRE- AYAC
El artículo 55 del RLGIT, modificado por el artículo 2 del Decreto Supremo N° 016-2017-TR, señala lo siguiente:
“(…) El término para la interposición de los recursos es de quince (15) días hábiles perentorios, y serán resueltos en el plazo de treinta (30) días hábiles, salvo en el caso del recurso de reconsideración, que será resuelto en un plazo máximo de quince (15) días hábiles.” 6.19 Asimismo, la “Directiva N° 001-2017-SUNAFIL/INII, denominada "Directiva que regula el procedimiento sancionador del Sistema de Inspección del Trabajo", Versión 2, aprobada por Resolución de Superintendencia N° 190-2021-SUNAFIL, el literal d) del numeral 7.2.2.3 dispone que el recurso de apelación es resuelto por la autoridad competente en un plazo máximo de treinta (30) días hábiles.
Sobre el particular, cabe mencionar que conforme el ítem II de la Resolución de Intendencia Nº 78-2021-SUNAFIL/IRE-AYAC, este recibió el recurso de apelación el 29 de noviembre de 2021; por lo que, a la fecha que resolvió el mismo, esto es, el 23 de diciembre de 2021, notificándolo el 28 de diciembre de 2021, se encontraba dentro del término de ley, esto es, dentro de los 30 días hábiles para resolver el recurso impugnatorio de la recurrente.
Sin perjuicio de lo expuesto, es importante recalcar también, lo dispuesto en numeral 151.3 del artículo 151 del TUO de la LPAG que precisa: “El vencimiento del plazo para cumplir un acto o cargo a la Administración, no exime de sus obligaciones establecidas atendiendo al orden público. La actuación administrativa fuera de término no queda afecta de nulidad, salvo que la ley expresamente así lo disponga por la naturaleza perentoria del plazo”. Por lo tanto, la inobservancia del plazo legal no impide que las autoridades competentes que están a cargo del trámite del procedimiento administrativo sancionador, realicen las actuaciones que sean necesarias a efectos que se proceda con la emisión del Informe final de instrucción, máxime si la LGIT y el RLGIT no disponen como consecuencia jurídica la
nulidad del acto administrativo por efectuar actuaciones fuera del plazo legal. En adición, se debe expresar que la vulneración al derecho al plazo razonable en las actuaciones del Estado, la que podría entenderse ante la falta de observancia de los plazos máximos establecidos, el Tribunal Constitucional ha manifestado que esta no genera de manera directa y automática la nulidad de lo actuado, por lo que deberá evidenciarse, además, la vulneración de las garantías procesales inherentes a los procedimientos administrativos13, lo que no ha ocurrido en el presente caso.
En tal sentido, cabe resaltar que, esta Sala advierte, la demora en la elevación del recurso de apelación interpuesto, el 19 de octubre de 2021, al superior jerárquico con el concesorio de apelación mediante Auto de Sub Intendencia Nº 146-2021, de fecha 26 de noviembre de 2021. Así, en el caso examinado esta demora es notable y permite a esta Sala recordar a las instancias administrativas correspondientes que tal situación puede suponer un desafío a la seguridad jurídica de administrados y terceros con interés por igual, por lo que deben tomarse medidas pertinentes para evitar tales dilaciones.
De acuerdo a los fundamentos antes expuestos, no se advierte que se haya configurado ninguna de las causales de nulidad previstas en el artículo 10 del TUO de la LPAG, que determinan la invalidez de la Resolución de Intendencia Nº 78-2021-SUNAFIL/IRE-AYAC, por lo que, esta Sala concluye que la nulidad planteada carece de sustento, por tanto, corresponde no acoger este extremo de lo alegado en el recurso de revisión.
Respecto a la responsabilidad como empresa Consorciada 6.24 Conforme ha quedado establecido de las actuaciones inspectivas, el inspector comisionado dejó constancia en los puntos 4.2, 4.3 y 4.4 de los hechos constatados del Acta de Infracción, que el impugnante, CONSORCIO MANTARO, se encuentran conformada por las empresas CONSTRUCTORA MARKEL EIRL CON RUC N° 20601836531, CONSTRUCTORA Y SERVICIOS RODEMA EIRL con RUC 20154727826 y la empresa CONSTRUCTORA STEPFER SAC con RUC N° 20601024722. Así, CONSORCIO MANTARO tiene contabilidad y RUC independientes de las empresas que la conforman de acuerdo a lo estipulado en página cuatro (CONTABILIDAD Y TRIBUTACION) del contrato de consorcio14, encontrándose representados por un solo representante legal en común, fijándose como lugar del centro de trabajo en la obra: "INSTALACIÓN DEL SERVICIO DE PROTECCIÓN FRENTE A INUNDACIONES EN ZONA URBANA DE LA LOCALIDAD DE CANAYRE, MARGEN IZQUIERDA DEL RIO SAVIA Y MARGEN DERECHA DEL RIO MANTARO, DISTRITO DE CANAYRE- HUANTA- AYACUCHO”.
13 Fundamento 49 del Exp. N° 04532-2013-PA/TC. 14 Véase a folios 13 del expediente inspectivo
Como parte de las alegaciones señaladas por la parte impugnante, quien manifiesta que en el presente procedimiento existe una falta de determinación del empleador de los trabajadores, ya que el inspector de trabajo no ha logrado identificar al sujeto responsable y precisar los hechos y/o conductas constitutivas de infracción administrativa atribuibles a los mismos, habiéndose vulnerando normas de debido procedimiento, pues conforme a lo señalado en el Resolución de Superintendencia N° 358-2019-SUNAFIL, la fiscalización Laboral se dirige contra todas las empresas que conforman el Consorcio, situación que no se ha dado en el presente caso.
Al respecto, cabe señalar que en toda prestación personal de servicios remunerados y subordinados se debe presumir la existencia de un contrato a plazo indeterminado15 de trabajo subordinado, en ese sentido si bien la impugnante no ha cuestionado la prestación personal y remuneración, respecto de los trabajadores afectados, sin embargo, cuestiona su dependencia, en razón a la autonomía que mantiene cada empresa consorciada, negando ser responsable como empleador, elemento equiparable a la subordinación que es sustancial en una relación laboral.
Ahora bien, la Inspección del Trabajo en el ítem 4.5 del acta de infracción, deja constancia que “(…) en atención a los hechos verificados y con vista al contrato de proceso Nº 142- 2020-MDC/UASA, cláusula segunda, décima quinta y décima octava (folio 8 reverso, folio 11 ambas caras), hojas de tareo de personal de abril de 2021 (folios 37 y 38); recibos por honorarios electrónicos de 4º categoría del impuesto a la renta (folios 66 al 68); contratos de locación de servicios profesionales (folios 69 al 95); pólizas del SCT en salud y pensiones contratados en LA POSITIVA EPS y LA POSITIVA VIDA (folios 172 y 173), registro de entrega de equipos de protección personal de abril y mayo de 2021 (expediente de fiscalización en SST Nº 344-2021-SUNAFIL/IRE-AYA), aportadas en el procedimiento inspectivo por CONSORCIO MANTARO, ha verificado que este recibe prestación de servicios subordinada del personal (obrero y empleados) identificados en el cuadro adjunto, conforme los propios términos de sus contratos civiles; al contrato de proceso Nº 142-2020-MDC/UASA, a lo previsto en el anexo 1 de la Resolución Ministerial Nº 972-2020-MINSA y el articulo 179 del Decreto Supremo Nº 344-2018-EF, Reglamento de la Ley Nº 30225, Ley de contrataciones del Estado.”
Caber señalar que, conforme a lo señalado por el artículo 445 de la Ley General de Sociedades Ley N° 26887, el contrato de consorcio se da con el propósito de obtener un beneficio económico para lo cual dos o más personas se asocian y participan en forma activa y directa en un determinado negocio o empresa.
De esa manera, si bien es cierto el Consorcio no tiene personería jurídica16, también es cierto que, conforme al segundo párrafo del literal c) del artículo 65° de la Ley del Impuesto a la Renta establece que los: “consorcios, al ser perceptor de rentas de tercera categoría, debe llevar contabilidad independiente de las de sus socios o partes contratantes.” Y en ese sentido puede actuar como agente retenedor de rentas de cuarta y quinta categoría y están habilitados a tener planilla conforme a lo dispuesto por el Decreto Supremo Nº 018-2007- TR. Por tanto, se hacen cargo del cumplimiento de las responsabilidades de orden laboral respecto de sus trabajadores.
15 Artículo 4 del D.S. N° 003-97 TR 16 Ley N° 26887: Articulo 438 de la Ley General de Sociedades
En el presente caso, de la revisión del expediente inspectivo se advierte que en expediente inspectivo obra el Contrato de Consorcio17, del cual se desprende en el subtítulo “CONTABILIDAD Y TRIBUTACIÓN”, ha quedado establecido que es el Consorcio quien llevara el control de los libros de planillas y beneficios sociales.
Figura N° 01: Contrato de consorcio
En este punto, cabe traer a colación, al maestro Plá Rodríguez, quien describe al principio de primacía de la realidad, del modo siguiente «[…] significa que en caso de discordancia entre lo que ocurre en la práctica y lo que surge de documentos o acuerdos, debe darse preferencia a lo primero, es decir, a lo que sucede en el terreno de los hechos”. Asimismo, el profesor Boza Pro, sobre el principio de primacía de la realidad señala lo siguiente: “(…) no puede soslayarse que la utilización del principio de primacía de la realidad dota de mayor transparencia los procedimientos administrativos en los que se aplica y garantiza de mejor manera los intereses de los trabajadores y de los acreedores laborales, según corresponda”18.(énfasis añadido)
En tal sentido, en virtud del principio de primacía de la realidad, en caso de discordancia entre los hechos constatados en la fiscalización y los documentos o acuerdos formales establecidos por el sujeto inspeccionado, debe darse preferencia a los primeros.
En este orden de ideas, conforme es de verse del punto 4.5 y 4.6 de los hechos constatados del Acta de Infracción el inspector comisionado ha comprobado, indicios significativos de la forma en la que se prestan los servicios por parte de personal cuyo puesto tiene una denominación que conforme las reglas de la experiencia, resultan ser típicamente subordinadas. Así, en el recuadro inserto en el punto 4.5 de los hechos constatados (folios
17 Véase a folios 13 a 15 del expediente inspectivo 18 BOZA PRÓ, G. (2011). Lecciones de derecho del trabajo. Lima, Pontificia Universidad Católica del Perú́, Fondo Editorial. Pág. 54
02-vuelta y 03 del expediente sancionador), en la quinta columna se ha recogido la denominación del puesto presuntamente civil, y en la séptima columna, se ha consignado indicios significativos que en conjunción con el tipo puesto desempeñados y las reglas de experiencia relevantes en la inspección de trabajo.
Figura N° 02 Acta de Infracción numeral 4.5
Por tales razones, esta Sala concluye que la autoridad inspectiva ha realizado una determinación fáctica, relevante de conformidad con el principio de primacía de la realidad, respecto de la relación laboral entre los ocho trabajadores, descritos en el ítem 4.5 del acta de infracción, y CONSORCIO MANTARO. Así, por citar un ejemplo, se ha determinado la existencia de una vinculación laboral, de la impugnante con el señor Huamán Ramírez Jhon Clinton, quien registra su asistencia en el mes de abril de 2021, precisando que ocupa el cargo de “operario”, conforme folios 38 del expediente inspectivo. Asimismo, el señor Huamán Aguilar Jorge, quien pese a la suscripción del contrato de locación de servicios de fecha 08 de marzo de 202119 y la declaración jurada de este, en la que “rechaza todo tipo de documentación de ingreso a constancias de alta, formulario 1604 del T-Registro, los trámites/documentos que se presenten de la SUNAFIL”; no obstante, el este personal
19 Véase folios 28 del expediente inspectivo.
registra su asistencia como “ASIS. RESID.” en abril de 202120; además, la impugnante CONSORCIO MANTARO ha contratado a favor de éste un seguro complementario de trabajo de riesgo pensión y salud21, cuya vigencia comprende el periodo del 12 de mayo de 2021 al 12 de junio de 2021.
Figura N° 03 SCTR
20 Véase folios 37 del expediente inspectivo 21 Véase a folios 172 del expediente inspectivo
Figura N° 04 Registro de asistencia mes de abril 2021
Figura N° 05 Contrato de locación de servicios del Sr. Huamán Aguilar Jorge
Asimismo, de la documentación presentada por la propia impugnante, obran en el expediente inspectivo Constancias de Alta de Trabajador22de la cual se aprecia que como empleador se encuentra registrado la razón social de la impugnante CONSORCIO MANTARO, así como también obran boletas de pago23 sin firma del trabajador donde se aprecia que la razón social del empleador es CONSORCIO MANTARO, al igual que en el R06 del PLAME24 se evidencia también como empleador a CONSORCIO MANTARO. En ese sentido, esta Sala considera que, conforme ha quedado evidenciado de las acciones inspectivas, la impugnante CONSORCIO MANTARO era el empleador responsable del cumplimiento de las normas sociolaborales, y en ese sentido alegar que no se habría identificado plenamente al responsable del incumplimiento de las normas labores materia de investigación no se condice con la documentación presentada por la misma, en la etapa inspectiva.
22 Véase a folios 211 a 222 del expediente inspectivo 23 Véase a folios 96 a 101 del expediente inspectivo 24 Véase a folios 24 del expediente inspectivo Tomo II.
Figura N° 06: Registro de Alta del trabajador
Figura N° 07: Registro 06- PLAME
Conforme se ha desarrollado en los párrafos precedentes, y dada la conducta desplegada por el sujeto responsable, esta Sala llega a la conclusión que no se ha vulnerado el debido procedimiento, precisando que conforme a lo señalado en el criterio establecido por Resolución de Superintendencia N° 358-2019-SUNAFIL, las actuaciones inspectivas se realizaron sobre una orden de inspección concreta, en la que las empresas consorciadas se encontraban plenamente identificadas y ejercieron plenamente su derecho de defensa, en
razón de encontrarse representadas por su apoderado común señor Augusto Wilfredo Fernández Labio, quien se apersona en la etapa inspectiva delegando su representación25 conforme se aprecia del documento que obra a fojas 62 del expediente inspectivo, en tal sentido la impugnante en todo el proceso inspectivo y sancionador, ha actuado como empleador no solo en la relación laboral sino también en la administrativa, por lo que corresponde mantener la subsistencia de las infracciones señaladas en el Acta de Infracción N° 201-2021-SUNAFIL/IRE-AYA, documento que goza de una presunción de certeza respecto de su contenido, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 16 de la LGIT. En este punto, se debe resaltar que, si bien dicha presunción admite prueba en contrario a ser actuada dentro del procedimiento inspectivo y del procedimiento sancionador, el sujeto responsable no ha presentado elementos ni ha aportado medios de prueba que permitan desvirtuar lo señalado en los párrafos precedentes.
Por las consideraciones antedichas, lo alegado por la impugnante en el recurso de revisión no corresponden ser acogidas por esta Sala.
Respecto del incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento:
En el ejercicio de la labor inspectiva, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, por lo que, pueden adoptar acciones orientadas a ello, entre las que se encuentra la emisión de medidas inspectivas de requerimiento.
Al respecto, el artículo 14 de la LGIT, establece:
“Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. (…)”. (énfasis añadido).
En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2:
“Si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, (…), según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización”.
En ese sentido, debemos tener en cuenta que la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una disposición ordenada por el servidor – inspector de trabajo, que puede tener como objeto el revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador (medida de requerimiento en modalidad de subsanación de una infracción determinada
25 al Señor CPC Javier Salvatierra Lapa.
por la inspección del trabajo),26 existiendo otra variante por la que los inspectores conminan al sujeto inspeccionado a adecuar su comportamiento a lo prescrito en las normas de trabajo (medida de requerimiento en modalidad de rectificación de una infracción determinada por la inspección del trabajo). Por ello, ante cualquiera de las modalidades de medida de requerimiento, la inspeccionada tiene la carga de dar cumplimiento a lo ordenado por la autoridad inspectiva, caso contrario, su incumplimiento constituye infracción a la labor inspectiva, sancionable con multa, según lo dispuesto por el artículo 36 de la LGIT y el artículo 46 numeral 46.7 del RLGIT.
En tal sentido, el personal inspectivo emitió la medida inspectiva de requerimiento27, con fecha 27 de mayo de 2021, a fin de que la impugnante cumpla con la normativa sociolaboral acotada, hasta el día viernes 04 de junio de 2021 a horas 09:00, bajo apercibimiento de multa por infracción a la labor inspectiva, en caso de incumplimiento.
En ese orden de ideas, se debe desestimar los argumentos dirigidos a cuestionar la legalidad en la emisión de la medida inspectiva de requerimiento, así como la supuesta omisión al apercibimiento en caso de incumplimiento de esta; toda vez que dicha medida fue emitida al amparo del artículo 14 de la LGIT, por lo que no se ha producido una inaplicación del citado artículo, además se ha observado lo dispuesto en el numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT, al advertir, el inspector comisionado, que la impugnante no había cumplido con la normativa vigente en materia de relaciones laborales, tras analizar la documentación presentada por el sujeto inspeccionado, tal como se aprecia de los numerales 2 al 7 de la citada medida inspectiva, entre otros, por no cumplir con la inscripción de sus ocho trabajadores en los formularios de alta en el T-Registro (1604-1 ) descritos en su cuadro adjunto.
En tal sentido, la medida de requerimiento solicitada por el inspector comisionado resulta conforme al principio de razonabilidad, debida motivación y legalidad, pues la materia de inspección está orientada al cumplimiento de la normativa sociolaboral. En consecunecia, se deben desestimar los argumentos dirigidos a cuestionar este extremo.
Así las cosas, conforme a los Hechos Constatados del Acta de Infracción, la impugnante no cumplió con lo requerido por los inspectores de trabajo, motivo por el cual incurre en la infracción a la labor inspectiva tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Por tanto, no corresponde acoger los argumentos de la impugnante dirigidos a cuestionar este extremo, confirmándose la sanción impuesta por la infracción tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
26 Entendemos que ella se refiere en el considerando 6.7 de la Resolución N° 018-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, del 08 de junio de 2021, recaída en el Expediente N° 1098-2016-SUNAFIL/ILM/SIRE4 27 Véase folios 166 del expediente inspectivo.
Por tanto, estando a que la autoridad administrativa cumplió con el estándar de prueba fijado para el procedimiento administrativo sancionador, esto es, la determinación de la infracción incurrida por parte del sujeto inspeccionado, luego de la valoración presentada en la fase inspectiva; correspondía al sujeto inspeccionado, en ejercicio de su derecho de contradicción y defensa, presentar los medios documentales que sustenten su alegato, esto es, haber cumplido con acreditar el cumplimiento de la inscripción en el T-Registro (formulario 1604-1), desde la fecha establecida en el literal a) de la medida inspectiva de requerimiento de fecha 27 de mayo de 202128; por lo que, al no hacerlo en dichos términos se configura la conducta tipificada en el numeral 25.20 del artículo 25 del RLGIT, conforme se dejó constancia en el ítem 4.5 de los hechos constatados en el acta de infracción; sin embargo, la registró con fecha 21 de abril de 2021, conforme se aprecia de folios 212 del expediente inspectivo. Lo que evidencia, el incumplimiento con lo dispuesto en la medida inspectiva de requerimiento, la cual constituye una infracción a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Se advierte, que la inspección de trabajo ha acreditado la culpabilidad de la impugnante y en consecuencia desvirtuado el principio de licitud.
Del principio de buena fe procedimental
De la revisión de los recursos presentados (apelación, revisión), se observa la conducta de la impugnante de reiterar alegatos que han sido abiertamente desvirtuados por la instancia de mérito. En esa línea argumentativa, cabe precisa que, el TUO de la LPAG, también reconoce como un principio rector al principio de buena fe procedimental, a través del cual se espera que tanto la autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados realicen los respectivos actos procedimentales “...guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe”29.
En palabras Morón Urbina, resulta incompatible con el principio de buena fe procedimental, desde la perspectiva del administrado:
“…utilizar el procedimiento o algunas de sus actuaciones para lograr fines fraudulentos, reiterar un pedido simultánea o sucesivamente hasta lograr su aceptación sin perfeccionar la documentación ya observada antes, alegar hechos contrarios a la realidad, emplear maniobras dilatorias o que tiendan a entorpecer la buena marcha del procedimiento, ocultar información sobre terceros interesados, son conductas contrarias a la buena fe ejecutadas por los administrados, y que vician un procedimiento por aplicación de este principio” 30
Frente a ello, lógicamente se señala que:
“…no debe dejar de advertirse que la autoridad como instructora del procedimiento también asume el deber de estar atenta a identificar cualquier fraude, colusión y cualquier otra conducta ilícita o dilatoria y adoptar las decisiones adecuadas y para desalentarlas. Cuando ello sucede la autoridad está llamada a advertirlo y llamar la atención a las partes, valorar dicha conducta al momento de resolver (por ejemplo,
28 Véase folios 176 del expediente inspectivo. 29 Numeral 1.8 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG. 30 MORÓN URBINA, Juan Carlos. (2019). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima: Gaceta Jurídica Editores. Tomo I. Página 106.
en materia sancionadora) y, si cuenta con norma habilitante, aplicar al administrado desleal una multa administrativa y/u obligarle a asumir costos del proceso” 31 (énfasis añadido)
Por ello, esta Sala identifica que el actuar de la impugnante, CONSORCIO MANTARO, vulnera este principio, al impugnar de manera reiterativa y bajo los mismos fundamentos, sin aportar nuevos elementos de juicio, aludiendo supuestas vulneraciones a derechos fundamentales y señalando el comportamiento ajeno a la Ley de los inspectores comisionados y de la autoridad instructiva, con lo cual se considera que se ha transgredido el principio de buena fe procedimental. Por lo que, se exhorta a la impugnante adecuar su conducta conforme a este principio.
En ese sentido, corresponde declarar infundado el recurso de revisión interpuesto por el CONSORCIO MANTARO, al cuestionar la fundamentación de la Resolución de Sub Intendencia Nº 279-2021-SUNAFIL/IRE-AYA/SIRE, así como, alegar que, la autoridad inspectiva y sancionadora han obrado de forma contraria a los principios contenidos en el artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG; además reitera argumentos orientados a cuestionar la validez de la presente Orden de Inspección y de la denuncia formulada por el Sindicato de Trabajadores de Construcción Civil e individualización de los trabajadores afectados en el acta de infracción; sin acompañar al recurso fundamentos distintos a los ya analizados por las instancias anteriores, argumentos que además han sido debidamente absueltas; ni haberse detectado por parte de esta Sala la inaplicación, así como la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o el apartamiento inmotivado de algún precedente de observancia obligatoria emitido por este Tribunal.
Por las consideraciones antedichas, no cabe acoger los argumentos expuestos por la impugnante dirigidos a cuestionar este extremo.
Sobre la solicitud de informe oral
Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG, y el numeral 3 del artículo 177 del mismo cuerpo normativa, reconoce a los administrados el goce de los derechos y garantías del debido procedimiento administrativo, que comprende de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.
31 MORÓN URBINA, Juan Carlos. Ob cit. Página 107.
Al respecto, el Tribunal Constitucional Peruano en la sentencia recaída en el Expediente N° 00789-2018-PHC/TC, en el literal d) del fundamento 9 señala que:
“No resulta vulneratorio del derecho de defensa, la imposibilidad de realizar el informe oral, siempre que el interesado haya tenido la oportunidad de ejercer el derecho de defensa por escrito a través de un informe”.
En similar sentido, mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2021-SUNAFIL/TFL, se ha determinado:
“28. Por tanto, si bien los administrados pueden solicitar una audiencia ante las Salas del Tribunal de Fiscalización Laboral, dicho elemento no es indispensable ni necesario para la ejecución de las competencias que el ordenamiento jurídico le ha asignado a la instancia de revisión.
29. Así, tomando en cuenta casos anteriores tales como los analizados en las Resoluciones N° 002-2021, 019-2021, 126-2021, 210-2021 y 401-2021-SUNAFIL/TFL- Primera Sala, este Tribunal puede prescindir del informe oral, sin que ello constituya una vulneración de los derechos de los administrados, debido a que éstos han podido presentar sus argumentos por escrito, así como todo documento u otro instrumento de prueba, que les haya permitido fundamentar sus actos y/o pronunciamientos”.
Por consiguiente, esta Sala considera que cuenta con elementos suficientes para resolver el caso, pudiendo prescindir del Informe Oral.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:
N° MATERIA CONDUCTA INFRACTORA TIPO LEGAL Y CALIFICACIÓN Relaciones Laborales No registrar a sus obreros y empleados en la planilla electrónica a que refiere el Decreto Supremo Nº 018-2007-TR Numeral 25.20 del artículo 25 del RLGIT MUY GRAVE Relaciones Laborales No pagar íntegra y oportunamente las remuneraciones y jornales de acuerdo al régimen laboral Decreto Legislativo Nº 728 y conforme la tabla salarial del convenio colectivo de construcción civil 2020-2021, del periodo noviembre 2020, diciembre 2020 y abril 2021; siendo afectados sus 15 trabajadores detallados en el cuadro Nº 02.
Numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT GRAVE
N° MATERIA CONDUCTA INFRACTORA TIPO LEGAL Y CALIFICACIÓN Relaciones Laborales No cumplir con acreditar el pago íntegro y oportuno Bonificación Única de Construcción Civil (BUC) correspondiente al periodo de diciembre de 2020 y abril de 2021; de acuerdo a lo establecida convenio colectivo de construcción civil 2020-2021, lo cual afectó a sus 10 obreros en el cuadro Nº 03. Numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT GRAVE Relaciones Laborales No pagar íntegra y oportunamente la bonificación por movilidad (S/ 8.00 soles por día efectivamente laborado de lunes a sábado y S/ 5.00 soles, por los domingos y feriados efectivamente trabajados); de acuerdo a lo establecido en la tabla salarial establecida por el convenio colectivo de construcción civil 2020-2021, correspondiente al periodo diciembre 2020 y abril 2021, lo cual afectó a sus 10 obreros detallados en el cuadro Nº 03. Numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT GRAVE Labor Inspectiva No cumplir con la medida inspectiva de requerimiento notificada el 28 de mayo de 2021, siendo afectados sus 15 trabajadores detallados en el cuadro Nº 02. Numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT MUY GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto
Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR.
SE RESUELVE:
PRIMERO. – Declarar, por mayoría, INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por CONSORCIO MANTARO, en contra de la Resolución de Intendencia N° 78-2021-SUNAFIL/IRE-AYAC, emitida por la Intendencia Regional de Ayacucho, procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador Nº 224-2021-SUNAFIL/IRE-AYA, por los fundamentos expuestos en la presente resolución. SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 78-2021-SUNAFIL/IRE-AYAC, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT y a la infracción muy grave en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.20 del artículo 25 del RLGIT. TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa. CUARTO. - Notificar la presente resolución a CONSORCIO MANTARO, y a la Intendencia Regional de Ayacucho, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Presidente
VOTO EN DISCORDIA DEL VOCAL LUIS GABRIEL PAREDES MORALES
Con el debido respeto por la opinión de mis colegas vocales, discrepo jurídicamente de la posición mayoritaria con la que se ha resuelto el recurso de revisión interpuesto por la impugnante en el extremo referido al análisis del artículo 61° del Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General (TUO de la LPAG).
Considero que, con el mayor aprecio, la mayoría del Tribunal no ha convenido en la necesidad de analizar jurídicamente la aplicación del citado artículo en el marco de las normas propias del derecho administrativo. Esta situación supone -a mi parecer- no solo la vulneración de normas PAREDES MORALES Luis Gabriel FAU 20555195444 soft
legales expresas sino, además, sienta un precedente que definitivamente genera espacios de arbitrariedad en la actuación de las instancias del Sistema de Inspección del Trabajo.
Sintetizo el sustento de mi posición en las siguientes consideraciones:
1. De la revisión del recurso de revisión planteado, se evidencia que -en el presente caso- se ha iniciado un procedimiento administrativo sancionador contra el denominado “consorcio Mantaro”, lo cual ha sido aludido no solo por el inspector sino también por las demás instancias del sistema de inspección del trabajo.
2. Todas las instancias previas, incluyendo la mayoría del Tribunal que suscribe el voto en mayoría, no han realizado el análisis respectivo relacionado con el artículo 61° del TUO de la LPAG, el cual regula a quienes se entiende como sujetos del procedimiento administrativo (personas naturales o jurídicas, incluyendo entidades públicas en ciertos casos).
3. En el presente caso, se ha omitido analizar si el denominado “consorcio Mantaro” puede ser considerado como un sujeto del procedimiento (esto es, administrado) conforme al TUO de la LPAG.
4. La mayoría del Tribunal no solo considera que resulta aplicable la regulación de administrado respecto del Consorcio Mantaro sino que, además, ha convalidado la explicación que sustentan las instancias anteriores relacionadas con la suficiencia de determinados elementos (como una referencia al RUC del consorcio en la página web de SUNAT o una cláusula del contrato de consorcio referida a temas tributarios y contables) para desvirtuar la naturaleza jurídica que corresponde a los consorcios en el marco de la ley de contrataciones del Estado e, inclusive, la Ley General de Sociedades.
5. Los consorcios no constituyen personas jurídicas y, por tanto, no puede aplicárseles un marco normativo que les es ajeno dado que conllevaría a una absoluta arbitrariedad por parte de la Administración. Tanto la legislación en materia de contrataciones con el Estado (artículo 13° de la Ley de Contrataciones del Estado) como de sociedades peruana (artículos 445° en delante de la Ley General de Sociedades) no requieren que el consorcio sea constituido como una persona jurídica determinados.
6. Es más, la legislación en materia de sociedades señala explícitamente que cada integrante del consorcio mantiene su propia autonomía y en las relaciones con terceros, la responsabilidad de cada uno es individual -en principio- salvo que se pacte que sea solidaria en el contrato o es dispuesto por la ley.
7. La Ley de Contrataciones con el Estado, por ejemplo, precisa que existe solidaridad respecto de los integrantes del consorcio con relación a la entidad pública, en lo que se refiere al contrato suscrito con aquella.
8. Para el caso de otro tipo de relaciones jurídicas con terceros ajenos al contrato de consorcio se requiere, por imperio de los artículos 438° y 447° de la Ley General de Sociedades, que exista una disposición legal que aplique la solidaridad respecto de los integrantes del consorcio o que los miembros del mismo lo hayan pactado así.
9. De la revisión de la documentación obrante en el expediente no se evidencia la obligación legal que establezca la solidaridad ni la estipulación contractual respectiva. Es más, expresamente la cláusula segunda del contrato de consorcio señala que “no genera una persona jurídica y no está sujeta a inscripción en los registros públicos”. La búsqueda realizada en los registros públicos por una de las especialistas del Tribunal confirma, precisamente, que no se encontró la inscripción de una persona jurídica distinta de los miembros del consorcio.
10. Consecuentemente, si no existe una persona jurídica distinta, ni mandato legal o estipulación contractual que presuma la solidaridad en la actuación del consorcio respecto de terceros, no se cumplen los presupuestos básicos para iniciar un procedimiento administrativo respecto de un “consorcio” si no califica como sujeto del procedimiento, conforme al TUO de la LPAG.
11. En ese sentido, mi voto es porque el Tribunal declare la nulidad de la Resolución de Sub Intendencia y de todos los actos y actuaciones sucesivas en el procedimiento, remitiendo los actuados a la Gerencia General de SUNAFIL y al Intendente respectivo para que tomen las acciones de su competencia en el marco de la aplicación de la potestad sancionadora de la Administración, de ser el caso.
Firmado Digitalmente por:
Luis Gabriel Paredes Morales
¿Tu empresa enfrenta un caso parecido ante SUNAFIL?
Analizamos tu expediente y construimos la defensa hasta el Tribunal. Diagnóstico inicial sin costo.
Defensa SUNAFIL para empresas →Documento de carácter público reproducido con fines informativos y de análisis jurídico. Los datos de los trabajadores aparecen anonimizados por la propia autoridad. La fuente oficial y vinculante es la publicada por SUNAFIL.