| Resolución N° | 0633-2025-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 094-2022-SUNAFIL/IRE-HUA |
| Procedencia | INTENDENCIA REGIONAL DE HUÁNUCO |
| Impugnante | Consorcio J Jireh |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 069-2023- |
| Materia | RELACIONES LABORALES |
| Fecha | 16 de junio de 2025 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO. – Declarar la CADUCIDAD del procedimiento administrativo sancionador seguido contra CONSORCIO J JIREH, recaído en el expediente sancionador N° 094-2022-SUNAFIL/IRE- HUA, de la Intendencia Regional de Huánuco, por los fundamentos expuestos en la presente resolución, disponiendo su archivo.
SEGUNDO. – Notificar la presente resolución al CONSORCIO J JIREH, y a la Intendencia Regional de Huánuco, para sus efectos y fines pertinentes.
TERCERO. – Devolver los actuados a la Intendencia Regional de Huánuco, con la finalidad de que proceda conforme a lo establecido en el numeral 4 del artículo 259° del TUO de la LPAG, de ser el caso y conforme a sus competencias.
CUARTO. – Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA Presidente
20250611MABJ – HR: 111345-2023
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 036-2022-SUNAFIL/IRE-HUA, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1 en materia de relaciones laborales, las mismas que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 057-2022-SUNAFIL/IRE-HUA (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otras, de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales, por sustituir en el registro de control de asistencia la información del tiempo real de prestación de servicios de los trabajadores.
Que, mediante Imputación de Cargos N° 0190-2022-SUNAFIL/IRE-HUA/AI-IC, de fecha 20 de julio de 2022, notificada el 22 de julio de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para
Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Registro de control de asistencia; Planillas o registros que la sustituyan (Sub materia: Entrega de boletas de pago al trabajador y sus formalidades; Registro de Trabajadores y otros en la planilla); Verificación de regímenes especiales y grupos específicos (Sub materia: Construcción civil); Seguridad Social (Sub materia: Inscripción en la seguridad social en salud y en pensiones); Remuneraciones (Sub materia: Pago de la remuneración (Sueldos y salarios)). DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft 20555195444 soft
la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53° del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR y modificatorias (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 263-2022-SUNAFIL/IRE-HUA/AI-IFI de fecha 10 de noviembre de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de la conducta infractora imputada a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub-Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Huánuco, la cual mediante Resolución de Sub-Intendencia N° 085-2023- SUNAFIL/IRE-HUA/SISA, de fecha 18 de abril de 2023, notificada el 25 de abril de 2023, multó a la impugnante por la suma de S/. 54,280.00 por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción GRAVE a la labor inspectiva, por retrasar el desarrollo de las funciones inspectivas al no remitir oportunamente la documentación solicitada mediante el requerimiento de información notificado en fecha 28 de enero de 2022, tipificada en el numeral 45.2 del artículo 45° del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/. 18,032.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por sustituir en el registro de control de asistencia de fecha 28 de enero de 2022 la información del tiempo real de prestación de servicios de los trabajadores, tipificada en el numeral 25.19 del artículo 25° del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/. 36,248.00.
Con fecha 02 de mayo de 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub-Intendencia N° 085-2023-SUNAFIL/IRE-HUA/SISA, argumentando lo siguiente:
i. El registro de control de asistencia se llevaba en formato impreso, lo cual permitía que los propios trabajadores anotarán su hora de ingreso y salida, ello no implica que se haya sustituido a los trabajadores en dicho registro. Es importante diferenciar que sustituir al trabajador en el registro de ingreso y salida significa consignar por él dichas horas, mientras que modificar el tiempo de trabajo se refiere a alterar las horas efectivamente laboradas. Por tanto, no se configura la infracción tipificada en el numeral 25.19 del artículo 25° del RLGIT. A lo sumo, la conducta podría estar relacionada con lo previsto en el artículo 8° del Decreto Supremo N° 143-2006-TR, lo que evidencia la ausencia de tipificada en la imputación formulada. ii. Por otra parte, si bien el registro de control de asistencia contenía impresas las horas de ingreso y salida de los trabajadores, dicho formato permitía su modificación directa por parte de los propios trabajadores, lo cual demuestra que el registro era accesible y que existía la posibilidad real de consignar los horarios efectivamente laborados. No existe evidencia de que algún trabajador haya denunciado restricciones para registrar sus horas de ingreso o salida, ni que se les haya impedido anotar el total de horas trabajadas. Tampoco se ha verificado que se haya omitido la publicación del horario de trabajo o que se haya sustituido el registro por parte del empleador. Por el contrario, se presentó el registro ante la autoridad inspectiva y se subsanaron las observaciones efectuadas, adecuando el formato a las recomendaciones del inspector y presentándolo oportunamente en los descargos. Pese a ello, en la resolución se afirma sin justificación normativa ni acto administrativo que lo declare, que la infracción sería insubsanable. Esta calificación
carece de respaldo legal, por lo que corresponde aplicar el numeral 257.1 del artículo 257° del TUO de la LPAG, que permite la subsanación cuando no se ha afectado el interés público ni derechos fundamentales de terceros. iii. Asimismo, se imputa a la entidad haber incurrido en la infracción prevista en el numeral 45.2 del artículo 45° del RLGIT, por la presunta omisión de presentar las constancias de alta de determinados trabajadores, requeridas mediante notificación electrónica del 28 de enero de 2022, con vencimiento el 02 de febrero de 2022. No obstante, si bien se admite que el requerimiento fue notificado electrónicamente, también se reconoce expresamente en la resolución impugnada que no se emitió la alerta del sistema informático, elemento indispensable para considerar válida una notificación electrónica conforme al artículo 20° del TUO de la LPAG. Frente a esta omisión, la resolución señala que el requerimiento habría sido entregado personalmente durante una visita inspectiva el mismo día, el 28 de enero de 2022, sin que ello conste debidamente acreditado ni sustentado con un acta o medio fehaciente que permita verificar dicha notificación presencial. Esta contradicción entre los hechos que se alegan y los fundamentos utilizados para sancionar genera indefensión al administrado, pues no se determina con claridad ni precisión el acto válido que habría dado inicio al cómputo del plazo para cumplir con el requerimiento. En consecuencia, la imputación resulta improcedente por falta de tipicidad y por vulneración de los principios del debido procedimiento.
Mediante Resolución de Intendencia N° 069-2023-SUNAFIL/IRE-HUA, de fecha 17 de mayo de 2023, notificada el 19 de mayo de 2023, la Intendencia Regional de Huánuco declaró entre otros, infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la sanción impuesta, por considerar los siguientes puntos:
i. Respecto al pedido de nulidad formulado por el administrado, corresponde señalar que, conforme al marco normativo del procedimiento administrativo, la declaración de nulidad recae sobre actos administrativos emitidos por la Administración Pública, en los términos establecidos por el artículo 1º del TUO de la LPAG. En ese sentido, esta instancia procederá a revisar lo resuelto por el inferior en grado, a fin de determinar si se ha configurado alguna de las causales de nulidad previstas legalmente, ya sea en la valoración de los hechos alegados por la parte inspeccionada o en la evaluación del desarrollo de las actuaciones inspectivas de investigación. ii. Respecto a lo manifestado por el sujeto inspeccionado en su recurso de apelación, corresponde precisar que las actuaciones inspectivas constituyen diligencias que la Inspección del Trabajo realiza de oficio, con carácter previo al inicio de un procedimiento administrativo sancionador. Su finalidad es verificar el cumplimiento de las disposiciones legales vigentes en materia sociolaboral y adoptar, de ser el caso, las medidas inspectivas necesarias para garantizar dicho cumplimiento. Estas actuaciones se enmarcan en lo dispuesto por el artículo 1° de la LGIT, y no tienen como propósito la imposición de sanciones o la afectación económica a las
empresas, sino la protección efectiva de los derechos laborales y la promoción del cumplimiento normativo. iii. En cuanto a lo señalado por el sujeto inspeccionado respecto al registro de control de asistencia, corresponde precisar que el artículo 1° del Decreto Supremo N° 004- 2006-TR impone al empleador la obligación de implementar un registro permanente en el que los trabajadores consignen, de manera personal, el tiempo de labores. A su vez, el artículo 2° del mismo cuerpo normativo, modificado por el Decreto Supremo N° 011-2006-TR, establece la información mínima que dicho registro debe contener: nombre o razón social del empleador, RUC, nombre y número del documento de identidad del trabajador, fecha, hora y minutos de ingreso y salida, así como las horas y minutos de permanencia fuera de la jornada de trabajo. El incumplimiento de esta obligación se encuentra tipificado como infracción muy grave, conforme al numeral 25.19 del artículo 25° del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, cuando el empleador no cuenta con el registro de asistencia, cuando este no contiene la información mínima exigida, o cuando se impide o suplanta al trabajador en la consignación de su tiempo de trabajo. iv. Estando a ello, en el presente caso, durante el procedimiento de inspección vinculado a la Orden de Inspección N° 036-2022-SUNAFIL/IRE-HUA, el sujeto inspeccionado presentó un registro de control de asistencia que ya contenía preestablecidos los horarios de ingreso y salida de los trabajadores, quienes únicamente firmaban el documento sin consignar personalmente su tiempo de trabajo. Este hecho ha sido reconocido expresamente por el propio sujeto inspeccionado en su recurso de apelación, al señalar que los trabajadores podían modificar el horario si lo consideraban necesario, situación que no se condice con la evidencia recabada. Se ha verificado que los registros no permitían tal modificación, ya que las horas estaban consignadas de manera fija y sin espacios en blanco, incluso con datos escritos en la misma caligrafía. Tales circunstancias revelan que no eran los propios trabajadores quienes llenaban sus datos, vulnerando la exigencia normativa de que sean ellos quienes registren directamente su tiempo de trabajo. Por lo tanto, se encuentra acreditado que el registro no cumplía con los requisitos legales y que se impidió la consignación personal del tiempo laboral, lo que constituye una infracción muy grave y de carácter insubsanable, al haber afectado un mecanismo esencial para verificar el cumplimiento de la jornada máxima de trabajo prevista en el artículo 25° de la Constitución Política del Perú. En virtud de ello, corresponde desestimar los argumentos del sujeto inspeccionado, mantener la calificación de la infracción y proceder con la sanción correspondiente conforme a Ley. v. En relación con la insubsanabilidad de la infracción, corresponde señalar que, conforme a lo dispuesto en el artículo 49° del RLGIT, una infracción será considerada subsanable únicamente cuando los efectos derivados de la afectación del derecho o del incumplimiento de la obligación puedan ser revertidos. En ese sentido, debe entenderse que una infracción adquiere carácter de insubsanable cuando los efectos del incumplimiento resultan irreparables en el tiempo, es decir, cuando no es posible restituir la situación al estado anterior a la vulneración, particularmente respecto del periodo en el cual se produjo la afectación del derecho laboral involucrado. vi. En cuanto a las actuaciones inspectivas de investigación, se ha verificado que el sujeto inspeccionado impidió y sustituyó a los trabajadores en la consignación personal de sus horarios de ingreso y salida en el registro de control de asistencia, tal como consta en el numeral 4.2 de los Hechos Constatados del acta de infracción, donde el inspector comisionado dejó constancia de que los registros presentados contenían preimpresos dichos horarios, vulnerando lo dispuesto en el artículo 1° del Decreto Supremo N° 004-2006-TR. Este incumplimiento constituye una infracción
insubsanable, en la medida que es física y jurídicamente imposible revertir los efectos nocivos generados respecto del período en el que se produjo, lo cual impidió que se adopte una medida inspectiva de requerimiento sobre este extremo, dado que el registro de asistencia es un documento de carácter permanente que no puede ser actualizado retroactivamente. Cabe precisar que, conforme al numeral 7.15.8 de la Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII sobre la Directiva sobre el ejercicio de la Función Inspectiva, no se requiere una resolución que declare expresamente la insubsanabilidad, siendo suficiente que esta se deje consignada en las actuaciones inspectivas, como efectivamente ocurrió en el presente caso, no habiéndose vulnerado derecho alguno del sujeto inspeccionado ni configurándose causal de nulidad del procedimiento. vii. Respecto a los alegatos del sujeto inspeccionado sobre la falta de envío de alertas respecto del requerimiento de información, lo cual justificaría su presentación extemporánea de la documentación, corresponde precisar que dicha afirmación carece de sustento. El requerimiento de información fue debidamente notificado de forma personal durante la diligencia de inspección realizada en el centro de trabajo, tal como consta en el Acta de Infracción y fue recepcionado por el asistente de residente de obra, quien firmó el cargo correspondiente. Este hecho se encuentra acreditado en el acápite “Medios de Investigación” del Acta de Infracción, donde se indica expresamente que el inspector actuante dejó constancia de la entrega del requerimiento, así como de la existencia de registros de asistencia con horarios preimpresos y de la omisión en la entrega del registro correspondiente al personal técnico, configurándose una infracción insubsanable. Asimismo, si bien se indicó que la documentación debía remitirse al correo electrónico del inspector, esto no implica que la notificación haya sido efectuada por vía electrónica o que debieran generarse alertas, ya que la notificación fue presencial. De hecho, el propio sujeto inspeccionado remitió parcialmente la documentación por correo el 03 de febrero de 2021, lo que confirma su conocimiento de lo requerido. En ese sentido, y conforme a lo dispuesto por los artículos 9º, 11º y 15º del RLGIT y por el artículo 5º de la LGIT, los sujetos inspeccionados están obligados a colaborar activamente con la inspección, incluyendo la entrega oportuna de documentación. La entrega tardía de información, reconocida por el propio sujeto inspeccionado, configura una infracción prevista en el numeral 45.2 del artículo 45º del RLGIT, por cuanto entorpece y retrasa la función inspectiva, afectando el correcto ejercicio del sistema de inspección del trabajo. Por tanto, la alegación del administrado no desvirtúa la infracción constatada ni constituye eximente de responsabilidad.
Con escrito de fecha 09 de junio de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Huánuco el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 069-2023-SUNAFIL/IRE-HUA.
La Intendencia Regional de Huánuco admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORÁNDUM-000528-2023- SUNAFIL/IRE-HUA, recibido el 19 de junio de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1° de la Ley N° 299812, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7° de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15° de la Ley N° 299813, en concordancia con el artículo 41° de la Ley General de Inspección del Trabajo4 y modificatorias (en adelante, LGIT), el artículo 17° del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR5, y el artículo 2° del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR6 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1.- Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), en adelante Sunafil, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias. Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…). Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa. Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Decreto Supremo que aprueba la Sección Primera del Reglamento de Organización y Funciones de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Decreto Supremo N° 004-2017-TR, Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS y modificatorias (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49° de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55° del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”7.
En este orden de ideas, resulta indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia sociolaboral -tanto adjetivo como sustantivo-, así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema de Inspección del Trabajo. La normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujetos del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídico-procedimental establecida en el marco del Sistema de inspección del Trabajo. Cabe precisar que dicho
De conformidad con lo preceptuado en el artículo 14° del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2017-TR.
análisis garantiza la vigencia del debido proceso en sede administrativa, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional8.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17° del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes, al derecho, y de conformidad con el principio de legalidad, y que caracteriza al comportamiento de las autoridades administrativas.
De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte Del Consorcio J Jireh
De la revisión de los actuados, se ha identificado que CONSORCIO J JIREH, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 069-2023-SUNAFIL/IRE-HUA, emitida por la Intendencia Regional de Huánuco, que confirmó la sanción impuesta de S/. 54,280.00, por la comisión, entre otras, de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.19 del artículo 25° del RLGIT; dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 22 de mayo de 2023.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por CONSORCIO J JIREH.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 13 de setiembre de 2022, CONSORCIO J JIREH fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 069-2023-SUNAFIL/IRE-HUA, señalando los siguientes alegatos:
i. Señala que la resolución impugnada carece de validez por haberse emitido sin pronunciamiento sobre la vulneración al principio de tipicidad alegada en el recurso de apelación contra la Resolución de Subintendencia Nº 085-2023-SUNAFIL/IRE-HUA/SISA. Dicha omisión infringe el deber de motivación de los actos administrativos, que forma parte del derecho al debido procedimiento conforme al inciso 3 del artículo 139º de la Constitución Política del Perú y el artículo 10º del TUO de la LPAG. En consecuencia, al no haberse evaluado un cuestionamiento esencial formulado, se configura una causal de nulidad del acto administrativo. ii. Por otra parte, sostiene que no se configura la infracción tipificada en el numeral 25.19 del artículo 25º del RLGIT, pues no se ha sustituido al trabajador en el registro de su tiempo de trabajo. Sino por el contrario, el registro de asistencia contenía horarios preimpresos, pero que podían ser modificados por los propios trabajadores, por lo que no se les impidió registrar su jornada ni se adulteró la información. Señala que, en todo caso, de haber existido alguna infracción, esta correspondería a lo previsto en el artículo
Ver, por ejemplo, las Sentencias recaídas en los Expedientes N° 3741-2004-PA, 615-2009-PA/TC, 6136-2009-PA/TC, 6785-2006- PA/TC, 2608-2009-PA/TC, 6132-2008-PA/TC, 3792-2009-PA/TC y 2597-2009-PA/TC.
8º del Decreto Supremo Nº 143-2006-TR siendo considerada como infracción de primer grado, y no a una infracción por sustitución del trabajador en su tiempo de trabajo. Por tanto, no se cumple el principio de tipicidad y que la imputación carece de base legal.
iii. Asimismo, indica que la imputación vulnera el principio de tipicidad previsto en el numeral 248.4 del artículo 248º del TUO de la LPAG, el cual exige que solo se sancionen conductas expresamente tipificadas en normas con rango de ley, sin admitir interpretaciones extensivas. Y que, en atención a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, a través de la sentencia recaída en el Expediente Nº 01873-2009-PA/TC, exige precisión y delimitación clara de las conductas sancionables, en resguardo de la libertad y seguridad jurídica del administrado. Siendo así, la conducta atribuida no se adecúa con exactitud al numeral 25.19 del artículo 25º del RLGIT, por lo que su aplicación es arbitraria. De haber infracción, esta correspondería al artículo 8º del Decreto Supremo Nº 143-2006-TR. Por tanto, se ha producido una imputación genérica, indeterminada e improcedente, contraria al debido procedimiento y a la exigencia de legalidad en el derecho sancionador. iv. Asimismo, señala que no se ha configurado la infracción imputada, ya que el registro de control de asistencia, aunque presentaba horas impresas de ingreso y salida, podía ser modificado libremente por los trabajadores, sin que exista evidencia de impedimento o sustitución en dicho registro. No hay denuncia de los trabajadores ni constancia del inspector que acredite afectación a su derecho a registrar su jornada real. Además, el registro fue oportunamente exhibido a la autoridad, cumpliendo con lo exigido. Se recalca que no existe norma que califique expresamente como insubsanable la infracción atribuida. Incluso, conforme al artículo 49° del RLGIT, las infracciones son subsanables si los efectos del incumplimiento pueden revertirse, lo cual ocurrió en este caso, ya que se corrigió el formato del registro antes de la imputación de cargos, sin perjuicio a los trabajadores. Por tanto, corresponde la aplicación del litera f) del numeral 257.1 del artículo 257º del TUO de la LPAG, que exime de sanción cuando la infracción es subsanada oportunamente. Siendo así, se evidencia que no existe ni tipicidad ni fundamento legal válido para considerar la infracción como insubsanable ni para imponer sanción alguna. v. Con relación a la presunta infracción a la labor inspectiva, advierte una clara incongruencia entre los documentos del procedimiento sancionador. Mientras la Imputación de Cargos y el Informe Final señalan que el requerimiento fue notificado vía casilla electrónica, en la Resolución de Sub-Intendencia Nº 085-2023-SUNAFIL/IRE- HUA/SISA y la resolución impugnada se sostiene que la notificación fue realizada de manera presencial. Esta contradicción vulnera el principio de congruencia y el debido procedimiento, dado que se instruye un cargo sobre una base fáctica, notificación electrónica, y se sanciona sobre otra distinta, notificación presencial, sin brindar oportunidad de contradicción. Además, no se remitió la alerta electrónica exigida por el artículo 6º del Decreto Supremo Nº 003-2020-TR, lo que impidió tomar oportunamente conocimiento del requerimiento. Esta inconsistencia no puede subsanarse como una mera corrección material, pues genera indefensión, vulnerando el numeral 248.2 del
artículo 248º del TUO de la LPAG, que garantiza el debido procedimiento en todo procedimiento sancionador. En consecuencia, la imputación carece de validez jurídica al haberse alterado los hechos materia de imputación sin observar las garantías mínimas del procedimiento administrativo. vi. Aunado a lo anteriormente establecido, indica que, en atención a la doctrina vinculante del Tribunal Constitucional, exige que todo acto administrativo este debidamente motivado, en los hechos y en el derecho, y que el procedimiento respete las garantías del debido proceso, incluyendo la congruencia entre la imputación y la sanción. En este caso, al haberse instruido la infracción sobre una notificación electrónica, sin que se haya remitido la alerta correspondiente tal como exige el Decreto Supremo Nº 003-2020-TR, y al sancionarse sobre una presunta notificación presencial que no fue materia de imputación ni de contradicción previa, se ha generado indefensión y se ha vulnerado el artículo 139º de la Constitución, así como el numeral 248.2 del artículo 248º del TUO de la LPAG. Por ello, el acto administrativo deviene en arbitrario y debe declararse su nulidad.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre la caducidad del procedimiento administrativo sancionador
El ejercicio de la potestad sancionadora por parte de la Administración Pública está sujeto, entre otras condiciones, al cumplimiento de los plazos legalmente establecidos, siendo sancionada la inobservancia de estos mediante la figura de la caducidad.
Al respecto, el artículo 259° del TUO de la LPAG, establece lo siguiente:
“Artículo 259.- Caducidad administrativa del procedimiento sancionador 1. El plazo para resolver los procedimientos sancionadores iniciados de oficio es de nueve (9) meses contados desde la fecha de notificación de la imputación de cargos. Este plazo puede ser ampliado de manera excepcional, como máximo por tres (3) meses, debiendo el órgano competente emitir una resolución debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo, previo a su vencimiento. La caducidad administrativa no aplica al procedimiento recursivo. Cuando conforme a ley las entidades cuenten con un plazo mayor para resolver la caducidad operará al vencimiento de este. 2. Transcurrido el plazo máximo para resolver, sin que se notifique la resolución respectiva, se entiende automáticamente caducado administrativamente el procedimiento y se procederá a su archivo. 3. La caducidad administrativa es declarada de oficio por el órgano competente. El administrado se encuentra facultado para solicitar la caducidad administrativa del procedimiento en caso el órgano competente no la haya declarado de oficio. (…)”. (Énfasis añadido).
Según lo señalado por el jurista Morón Urbina indica que: “el plazo de caducidad del procedimiento administrativo sancionador es de nueve (9) meses y se computa desde la fecha de notificación de la imputación de cargos, es decir, desde el inicio del procedimiento administrativo sancionador. (…) Por el contrario, el término final de dicho plazo no corresponde a la fecha de emisión de la resolución sancionadora, sino a la de su notificación al administrado, en tanto que elementales garantías del debido procedimiento impiden conferir efectos interruptivos a una resolución que aún no ha sido comunicada. No obstante, la normativa admite la posibilidad de una prórroga por un plazo adicional de tres (3) meses, siempre que se emita una resolución
debidamente motivada por el órgano competente, en la que se expresen las justificaciones de hecho y de derecho que fundamentan la necesidad de ampliar el plazo ordinario”9.
En ese sentido, al haberse identificado un eventual supuesto de caducidad, corresponde a esta instancia, en ejercicio de su competencia excepcional, efectuar el análisis correspondiente respecto a la validez del procedimiento administrativo sancionador seguido en el presente expediente.
Cabe precisar que, la caducidad del procedimiento administrativo sancionador no se computa desde la fecha de emisión de la Imputación de Cargos, sino desde que se notifica la misma con la cual se da inició al procedimiento administrativo sancionador. Por ende, una vez transcurrido el plazo para resolver sin que se haya notificado la resolución respectiva, se entiende automáticamente caducado el procedimiento.
En el presente caso, se aprecia que el procedimiento administrativo sancionador inició el 22 de julio de 2022 con la notificación por medio de la casilla electrónica a administrado. Por tanto, de acuerdo a lo establecido en el numeral 1 del artículo 259° del TUO de la LPAG, la autoridad sancionadora de primera instancia contaba hasta el 24 de abril de 202310 para emitir y notificar válidamente la resolución de sanción.
En ese sentido, se aprecia que la Administración, tuvo como plazo para resolver el procedimiento sancionador hasta el 24 de abril 2023, por lo que, de conformidad con el numeral 1 del artículo 259° del TUO de la LPAG, habiendo transcurrido dicho plazo sin que se notifique la resolución respectiva se entiende que el procedimiento ha caducado a partir del 25 de abril de 2023, primer día hábil siguiente al plazo máximo.
Sin embargo, mediante la Resolución de Sub-Intendencia N° 085-2023-SUNAFIL/IRE- HUA/SISA, de fecha 18 de abril de 202311, notificada a la impugnante el 25 de abril de 2023, impuso sanción cuando el procedimiento administrativo sancionador ya había caducado. Para mejor ilustración se adjunta la línea de tiempo siguiente:
Morón Urbina, J. C. (2019). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General: Texto Único Ordenado de la Ley N.º 27444 (14.ª ed., t. 2, pp. 538–539). Lima, Perú: Gaceta Jurídica. 10 Día hábil. 11 Suscrita en fecha 20 de abril de 2023.
N° 01: Línea de Tiempo
En tal sentido, y conforme a las competencias y facultades atribuidas a esta Sala, corresponde a este órgano de revisión declarar la caducidad del procedimiento. En efecto, se ha constatado la configuración de la causal de caducidad debido a que la Resolución de Sub-Intendencia N° 085-2023-SUNAFIL/IRE-HUA/SISA fue notificada con posterioridad al plazo máximo establecido para tal efecto, conforme a lo previsto en el artículo 259° del TUO de la LPAG.
Por ende, corresponde declarar la caducidad del procedimiento administrativo sancionador recaído en el presente expediente sancionador, disponiéndose su archivo; careciendo de objeto pronunciarse sobre los demás argumentos esgrimidos por la impugnante en su recurso de revisión.
Conviene precisar que la declaración de caducidad realizada por esta Sala no supone la nulidad de toda la actuación realizada por las instancias precedentes, sino que, en virtud a lo dispuesto en los numerales 4 y 5 del artículo 259° del TUO de la LPAG, determinadas actuaciones resultan subsistentes. De esta forma, la declaración de caducidad no deja sin efecto las actuaciones de fiscalización, así como los medios probatorios que puedan o no resultar necesarios ser actuados nuevamente.
Asimismo, las medidas preventivas, correctivas y cautelares dictadas se mantienen vigentes durante el plazo de tres (03) meses adicionales en tanto se disponga el inicio del nuevo procedimiento administrativo sancionador, luego de lo cual caducan, pudiéndose disponer nuevas medidas de la misma naturaleza en caso se inicie el procedimiento administrativo sancionador. Además, la autoridad competente conforme al Sistema, en caso la infracción no hubiera prescrito, evaluará el inicio de un nuevo procedimiento administrativo sancionador.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;
SE RESUELVE:
PRIMERO. – Declarar la CADUCIDAD del procedimiento administrativo sancionador seguido contra CONSORCIO J JIREH, recaído en el expediente sancionador N° 094-2022-SUNAFIL/IRE- HUA, de la Intendencia Regional de Huánuco, por los fundamentos expuestos en la presente resolución, disponiendo su archivo.
SEGUNDO. – Notificar la presente resolución al CONSORCIO J JIREH, y a la Intendencia Regional de Huánuco, para sus efectos y fines pertinentes.
TERCERO. – Devolver los actuados a la Intendencia Regional de Huánuco, con la finalidad de que proceda conforme a lo establecido en el numeral 4 del artículo 259° del TUO de la LPAG, de ser el caso y conforme a sus competencias.
CUARTO. – Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA Presidente
20250611MABJ – HR: 111345-2023
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