Consorcio Hospitalario Sur — Res. 257-2025

Mediante Orden de Inspección N° 3113-2021-SUNAFIL/IRE-AQP, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 1061-2021-SUNAFIL/IRE-AQP (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de, una (1) infracción muy grave en materia de relaciones laborales, por no pagar los aportes al Sistema Privado de Pensiones de los meses de mayo a setiembre de 2021 (AFP Profuturo) de la ex trabajadora Coronado Cruz y (AFP Integra) de la ex trabajadora Yancapallo Cruz, y una (1) infracción muy grave a la labor inspectiva, por no cumplir con la adopción de la medida inspectiva de requerimiento.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 346-2022- SUNAFIL/IRE-AQP/SIAI, de fecha 30 de mayo de 2022, notificada el 1 de junio de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 775-2022-SUNAFIL/IRE-AQP/SIFN, de fecha 13 de octubre de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Sanción de la Intendencia Regional de Arequipa, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 100-2023- SUNAFIL/IRE-SISA-AQP, de fecha 31 de enero de 2023, notificada el 2 de febrero de 2023, multó a la impugnante por la suma de S/ 23,144.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 14 de febrero de 2023, la impugnante interpuso recurso de reconsideración, siendo encausado como apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 100- 2023-SUNAFIL/IRE-SISA-AQP, argumentando lo siguiente:

Con fecha 18 de abril de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Arequipa el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 95-2023- SUNAFIL/IRE-AQP.

La Intendencia Regional de Arequipa admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 985-2023- SUNAFIL/IRE-AQP, recibido el 24 de abril de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que CONSORCIO HOSPITALARIO SUR presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 95-2023- SUNAFIL/IRE-AQP que confirmó la sanción impuesta de S/ 23,144.00, por la comisión de dos (2) infracciones MUY GRAVES, tipificadas en el numeral 44-B-2 del artículo 44-B y el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT; dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día siguiente hábil de la notificación de la citada resolución; el 4 de abril de 2023.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por CONSORCIO HOSPITALARIO SUR.

Como parte de los alegatos del recurso de revisión, esta Sala ha identificado que la impugnante cuestiona una presunta vulneración de su derecho de defensa que, incidiría en afectación al principio del debido procedimiento9. Por ende, corresponde en primer término, emitir pronunciamiento sobre esta causal, dado los efectos nulificantes que posee en caso de advertirse su inobservancia en el presente procedimiento administrativo.

El debido procedimiento exige la debida motivación del acto administrativo, entendido como una garantía que tienen los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y actuar pruebas, que deberán ser tenidas en cuenta por la autoridad administrativa al decidir, para que esa decisión sea conforme a derecho.

En ese contexto, se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa10, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y de respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

Sobre el particular, el artículo 44 inciso a) de la LGIT establece, como uno de los principios del procedimiento sancionador, la observancia al debido proceso, “por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho”.

Por su parte, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa, como integrante del principio del derecho al debido procedimiento administrativo, el “obtener una decisión motivada, fundada en derecho”. El principio al debido procedimiento tiene como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa11, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo, dentro del cual se encuentra el deber de motivación de los actos administrativos.

Conforme a lo establecido en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, “El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico”, motivación que deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a las anteriores justifican el acto adoptado, tal y como lo establece el artículo 6 del TUO de la LPAG. Asimismo, el contenido del acto administrativo mencionado, como requisito de validez, implica que aquel deba comprender todas las cuestiones de hecho y derecho planteadas por los administrados tal y como lo prescribe el numeral 5.4 del artículo 5 del TUO de la LPAG.

En esa línea argumentativa, esta Sala identifica, desde un análisis formal, que tanto la Resolución de Sub Intendencia N° 100-2023-SUNAFIL/IRE-SISA-AQP, como la Resolución de Intendencia N° 95-2023-SUNAFIL/IRE-AQP, han contemplado la argumentación y medios de prueba expuestas por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de los requisitos referidos al cumplimiento del debido procedimiento como principio y derecho material, de los derechos de defensa y a la prueba, así como el cumplimiento de la garantía de la debida motivación.

Conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA7TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo

Del examen efectuado por esta Sala sobre las resoluciones emitidas en el Procedimiento Sancionador, se puede observar que estos 4 elementos pueden ser satisfactoriamente comprobados, por lo que, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador. Por ende, se debe desestimar los argumentos referidos a cuestionar este extremo.

Por otra parte, la impugnante alega que se ha afectado su derecho de impugnar debidamente, puesto que de manera equivocada se ha dado un trámite diferente a su solicitud de reconsideración. Al respecto, corresponde señalar que, era obligación de la impugnante presentar dicho recurso de reconsideración conforme a los requisitos legales exigidos, por lo que, al no evidenciarse “prueba nueva”, documento en el que se sustenta dicho recurso, y a fin de no afectar su derecho de defensa, se encauzo dicho escrito como un recurso de apelación; además, los argumentos expuestos en dicho escrito encuadraban más en el tipo de dicho recurso impugnatorio. Por consiguiente, esta Sala no advierte una afectación al derecho de defensa de la impugnante, al no tener dicho encauzamiento incidencia en el resultado obtenido; desestimándose dicho argumento.

En cuanto a la nulidad alegada por la impugnante, esta no debe ser acogida al no evidenciarse que se haya incurrido en alguna causal de nulidad contemplada en el artículo 10 del TUO de la LPAG. Por tales razones, no corresponde amparar los argumentos expuestos en este extremo.

El artículo 29° del Decreto Ley N° 25897, que crea el Sistema Privado de Administración de Fondos de Pensiones (SPP), prescribe que los aportes al fondo pueden provenir de los trabajadores dependientes, de los trabajadores independientes o de los empleadores. En el primer caso, los empleadores actúan como agentes retenedores. Complementariamente, el TUO de la Ley del Sistema Privado de Administración de

El artículo 30° del TUO de la LSPAFP precisa que los aportes de los trabajadores dependientes pueden ser obligatorios o voluntarios. Los aportes obligatorios están constituidos por el diez por ciento (10%) de la remuneración asegurable destinado a la Cuenta Individual de Capitalización, un porcentaje de la remuneración asegurable destinado a financiar las prestaciones de invalidez, sobrevivencia, y, un monto destinado a financiar la prestación de gastos de sepelio y los montos y/o porcentajes que cobren las AFP por los conceptos establecidos en los literales a) o d) del artículo 24° de esta norma, aplicables sobre la remuneración asegurable.

La disposición legal en examen en su artículo 34° dispone, entre otros, que los aportes a los que se refiere el artículo 30°, deben ser declarados, retenidos y pagados por el empleador a la entidad centralizadora de recaudación a que se refiere el artículo 14-A. El pago puede ser hecho a través de la institución financiera o de otra naturaleza que designe la entidad centralizadora mencionada. La declaración, retención y pago deben efectuarse dentro de los primeros cinco (5) días del mes siguiente a aquel en que se devengaron las remuneraciones afectas. En caso la SUNAT sea la entidad centralizadora a que se refiere el cuarto párrafo del artículo 14-A, el calendario de declaración, retención y pago lo establecerá dicha entidad, de acuerdo con lo establecido en el artículo 29° del Texto Único Ordenado del Código Tributario, aprobado por el Decreto Supremo 135-99-EF y normas modificatorias. El monto de los aportes al SPP no pagados dentro del plazo establecido en las normas pertinentes, generará un interés equivalente a la tasa de interés moratorio previsto para las obligaciones tributarias en el artículo 33° del Texto Único Ordenado del Código Tributario, aprobado por el Decreto Supremo 135-99-EF y normas modificatorias.

En tal sentido, la conducta referida a no efectuar el pago de todo o parte de los aportes previsionales al Sistema Privado de Pensiones efectivamente retenidos de los trabajadores afiliados, se encuentra tipificada en el numeral 44-B.2 del artículo 44-B del RLGIT, calificando dicha conducta como una infracción muy grave en materia de seguridad social.

Ahora bien, conforme ha dejado constancia el inspector comisionado en el numeral 46.1 del Acta de Infracción, la impugnante no acreditó el pago íntegro de los aportes previsionales, retenidos a las recurrentes, al Sistema privado de pensiones (AFP Profuturo en el caso de la ex trabajadora Coronado Cruz) y (AFP Integra en el caso de la ex trabajadora Yancapallo Cruz) de los meses de mayo a setiembre de 2021, lo que vulnera lo dispuesto en los artículos 29 y 34 del Decreto Supremo 054-97-EF. En ese sentido, se confirma la multa a la impugnante por haber incurrido en una infracción muy grave en materia de seguridad social, tipificada en el numeral 44-B.2 del artículo 44-B del RLGIT, no alcanzando también a este extremo alguna causal de nulidad, manteniéndose sus efectos legales respectivos.

Conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al

A su vez, el numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT, ha establecido que las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas, por la inspección del trabajo, para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Así como que éstas pueden consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, la paralización o prohibición inmediata de trabajo o tareas por inobservancia de la normativa sobre prevención de riesgos laborales, entre otras.

Como se evidencia de las normas glosadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento administrativo sancionador (PAS).

Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, prevista en el inciso 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, cabe precisar que, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a las identificadas dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y de seguridad y salud en el trabajo.

En esa línea argumentativa, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022- SUNAFIL/TFL, publicado el 06 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano, la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento deben de encontrarse vinculadas bajo los siguientes aspectos:

Así, en tanto el objeto de la medida inspectiva de requerimiento es la de revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado. En la búsqueda de dicho cumplimiento, el inspector de trabajo le otorga al entonces inspeccionado un plazo razonable para su cumplimiento, tal como lo señalaba la entonces vigente “Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII - Directiva sobre el ejercicio de la función inspectiva”12:

En similar sentido -y de manera referencial – la versión 2 de la Directiva N° 001-2020- SUNAFIL/INII, aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 216-2021- SUNAFIL, del 10 de agosto de 2021, mantiene el mismo enfoque al detallar los factores para el establecimiento del plazo de cumplimiento en el numeral 7.15.5.

En ese sentido, de la revisión de los actuados se observa que el inspector comisionado emite la medida inspectiva de requerimiento de fecha 3 de diciembre de 2021, notificándose el mismo día, y otorgando un plazo de cuatro (04) días hábiles a la impugnante para que cumpla con subsanar su conducta, referida:

En la línea expuesta, se observa la razonabilidad, proporcionalidad y legalidad de la medida inspectiva de requerimiento, en tanto fue emitida dentro de las actuaciones inspectivas derivadas de la Orden de Inspección N° 3113-2021-SUNAFIL/IRE-AQP, y en relación con los hallazgos que posteriormente fueron consolidadas en el Acta de Infracción. En ese orden de ideas, no se evidencia una vulneración en la emisión de la medida inspectiva de requerimiento, que permita asumir que se ha transgredido el principio de legalidad. Por ende, el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, constituye una infracción a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

Por tanto, estando a que la autoridad administrativa cumplió con el estándar de prueba fijado para el procedimiento administrativo sancionador, desvirtuando el principio de licitud del administrado, al determinar las infracciones incurridas por parte del sujeto inspeccionado, luego de la valoración presentada en la fase inspectiva y sancionadora; por lo que, correspondía al sujeto inspeccionado, en ejercicio de su derecho de contradicción y defensa, presentar los medios documentales que sustenten su alegato; sin embargo, no se aprecia el mismo y ello no significa la vulneración del principio de verdad material como se alega en su recurso de revisión.

En consecuencia, corresponde confirmar la infracción tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT; y, no acoger los argumentos expuestos en este extremo por parte de la impugnante.

Además, el artículo 48-A del RLGIT, referido al concurso de infracciones, establece que cuando una misma acción u omisión del empleador constituya más de una infracción prevista por dicho reglamento, se aplica la sanción establecida para la infracción de mayor gravedad.

Respecto a dicho argumento, este no resulta válido considerando que, para aplicar lo dispuesto en el artículo 48-A del RLGIT, una misma conducta debe calificar como más de una infracción, situación que no ocurre en el presente caso, pues las conductas infractoras en las que incurrió la inspeccionada son: a) no cumplir con acreditar el pago íntegro de los aportes al Sistema Privado de Pensiones, a favor de las extrabajadoras (AFP Profuturo en el de la extrabajadora Lizbeth Victoria Coronado Cruz) y (AFP Integra en el caso de la extrabajadora Shirley Sofia Yancapallo Cruz) por el periodo correspondiente a los meses mayo a setiembre del 2021, y b) no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento; conductas totalmente distintas e independientes, la primera referida a la materia de seguridad social, y la segunda, a la labor inspectiva por no cumplir con el requerimiento emanado de los inspectores de trabajo, a efectos de adoptar las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas en un plazo determinado.

Como se ha afirmado en resoluciones anteriores, esta Sala considera como un documento especialmente relevante al evaluar la invocación de posibles afectaciones a principios de Derecho Administrativo Sancionador a la doctrina disponible. En particular, se ha destacado la actuación de este principio cuando “una misma conducta o hecho califique como más de una infracción administrativa”13 y de la revisión del expediente se advierte de forma indubitable que la imputación se ha efectuado por una infracción materia de la legislación laboral y por una infracción referida al comportamiento esperable tras recibirse un requerimiento efectuado por la inspección del trabajo.

Por las consideraciones antedichas, no cabe acoger este extremo del recurso de revisión.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador sería la que corresponde a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.