Consorcio Hospitalario Sur — Res. 1102-2023

Mediante Orden de Inspección N° 2411-2020-SUNAFIL/IRE-AQP, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral en materia de relaciones laborales1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 899-2021-SUNAFIL/IRE-AQP (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción a las relaciones laborales calificada como muy grave, a raíz de la denuncia presentada por el Sindicato de Trabajadores en Construcción Civil de Arequipa.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 489-2021-SUNAFIL/SIAI-AQP, de fecha 16 de noviembre de 2021, notificado el 18 de noviembre de 20212, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 683-2021-SUNAFIL/SIAI-AQP, de fecha 07 de diciembre de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de la conducta infractora imputada a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Arequipa, la que mediante Resolución de Sub Intendencia N° 269-2022-SUNAFIL/IRE-ARE/SIRE, de fecha 26 de abril de 2022, notificada el 29 de abril de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 34,650.00, por haber incurrido en la siguiente infracción:

Con fecha 20 de mayo de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 269-2022-SUNAFIL/IRE-ARE/SIRE, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 224-2022-SUNAFIL/IRE-AQP, de fecha 02 de agosto de 20223, la Intendencia Regional de Arequipa declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 25 de agosto de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Arequipa, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 224-2022- SUNAFIL/IRE-AQP.

La Intendencia Regional de Arequipa admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000807-2022- SUNAFIL/IRE-AQP, recibido el 07 de septiembre de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299814, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299815, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo6 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR7, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR8 (en adelante, el Reglamento del

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de estos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”9.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que CONSORCIO HOSPITALARIO SUR, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 224-2022- SUNAFIL/IRE-AQP, emitida por la Intendencia Regional de Arequipa, que confirmó la sanción de S/ 34,650.00, por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE, tipificada en el numeral 25.10 del artículo 25 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 05 de agosto de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por CONSORCIO HOSPITALARIO SUR.

La Constitución Política de Perú, en su artículo 28, reconoce el derecho a la sindicación y la libertad sindical:

En ese sentido, se aprecia la máxima valoración jurídica que tiene el hecho sindical en nuestro ordenamiento jurídico, en la medida que estamos ante el reconocimiento de un bien jurídico tutelado en el nivel más alto dentro del Derecho nacional, con lo que, evidentemente, pasa a formar parte del denominado interés público.

La libertad sindical ha sido considerada en diversos tratados internacionales de derechos humanos, de ámbito mundial y americano, como un derecho fundamental del cual es titular todo ciudadano. La Organización Internacional del Trabajo (en adelante, OIT), ha desarrollado extensamente el contenido de este derecho a través de diversos Convenios y Recomendaciones, así como en la pragmática de sus órganos de control (fundamentalmente, a través del Comité de Libertad Sindical). Esta Sala estima pertinente recordar que todo este contenido conforma al bloque de legalidad que, sobre la materia, debe hacerse eficaz en nuestro sistema jurídico.

Es así que, conforme al artículo 2 del Convenio N° 87 de la OIT, Convenio relativo a la Libertad Sindical y a la Protección del Derecho de Sindicación, “los trabajadores y los empleadores, sin ninguna distinción y sin autorización previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones, con la sola condición de observar los estatutos de las mismas”.

Por su parte, es importante mencionar lo dispuesto en el artículo 1 del Convenio N° 98 de la OIT, sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, que establece lo siguiente:

Asimismo, el artículo 2 del referido Convenio N° 98, establece lo siguiente: “las organizaciones de trabajadores y de empleadores deberán gozar de adecuada protección contra todo acto de injerencia de unas respecto de las otras ya se realice directamente o por medio de sus agentes o miembros, en su constitución, funcionamiento o administración”.

Es importante precisar que, en el artículo 55 de la Constitución Política del Perú, se establece que “los tratados celebrados por el Estado y en vigor forman parte del derecho nacional”. Asimismo, la Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución Política del Perú señala en forma expresa que: “las normas relativas a los derechos y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretan de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y con los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por el Perú”.

Estas disposiciones se deben concordar con la Décima Disposición Complementaria de la Ley N° 29497, Ley Procesal del Trabajo, la misma que señala:

En ese sentido, por mandato expreso de la Constitución Política del Perú, es obligación interpretar los derechos laborales de conformidad con los convenios internacionales, entre los que se encuentran los Convenios de la OIT.

Conforme a Alfredo Villavicencio Ríos, “la libertad sindical es el derecho fundamental de los trabajadores a agruparse establemente para participar en la ordenación de las relaciones productivas. Este derecho, para ser entendido como tal, debe incluir, por lo menos, la libertad para constituir sindicatos, y afiliarse a ellos, así como la adecuada protección al ejercicio de la actividad sindical. Dentro de nuestro ordenamiento jurídico, el Tribunal Constitucional ha delimitado el contenido esencial del derecho a la libertad sindical, señalando que este derecho constitucional tiene un aspecto orgánico y otro funcional.”

De acuerdo a lo reseñado por el autor antes citado, el aspecto orgánico o estático consiste en la facultad de toda persona de constituir organizaciones con el propósito de defender sus intereses gremiales y, el aspecto funcional o dinámico supone la actuación del sujeto colectivo dirigida a promover y tutelar los intereses económicos y sociales de los trabajadores.

Asimismo, respecto a la libertad sindical individual, ésta puede dividirse en dos planos: la libertad sindical individual positiva y la libertad sindical individual negativa. La libertad sindical individual positiva está constituida por todos los derechos que poseen los trabajadores para constituir y afiliarse a las organizaciones que consideren convenientes, sin autorización previa de ninguna autoridad o de su empleador; así como, el derecho de la actividad sindical. En tal sentido, la libertad sindical individual positiva contiene el derecho a la libre constitución de organizaciones sindicales y el derecho de libre afiliación. Por otro lado, la libertad sindical individual negativa consiste en el derecho de los trabajadores a no ser obligados a afiliarse a una organización sindical; es decir, que los trabajadores tienen derecho a elegir, libre y voluntariamente, si desean afiliarse, no afiliarse o desafiliarse a un sindicato, no pudiendo estar condicionada su decisión por la amenaza de perder el empleo, sufrir cualquier tipo de represalia durante a relación laboral, entre otros similares que condicionen una decisión libre y voluntaria.

Bajo esos alcances, se sanciona en el presente procedimiento bajo el tipo sancionador previsto en el numeral 25.10 del artículo 25 del RLGIT:

Sin embargo, de la revisión del Acta de Infracción, no se observa cuál es la relación o vinculación entre el hecho objetivo producido (una conformación distinta del Comité de Obra y del Comité de Seguridad y Salud en el Trabajo) y la afectación a la libertad sindical, o una pretendida vulneración a la representatividad de los mismos, si se cuenta con nuevos órganos de representación ya instalados y en funcionamiento, con representantes de los trabajadores, conforme se detalla a folios 160 y siguientes del expediente inspectivo.

Tampoco se analiza (ni se ampliaron las materias de investigación) respecto de la terminación de los contratos de trabajo en marzo de 2020, ni las nuevas relaciones celebradas en julio de 2020, bajo los alcances de la temporalidad que caracteriza a los contratos bajo el régimen de la construcción civil, ni se desarrollan los alcances que dieron origen al Acta de Conciliación Expediente N° 021-2019-GRA/GRTPE-DPSC-SDNC del 01 de marzo de 2019, obrante a folios 106 del expediente inspectivo, en aras de determinar si realmente se produjo una afectación bajo los alcances del numeral 25.10 antes citado.

Esta situación trae a colación lo resuelto en el precedente administrativo aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 012-2023-SUNAFIL/TFL, publicada el 24 de septiembre de 2023, en cuyo considerando 12 establece, respecto de las actuaciones inspectivas y la finalidad de las mismas, lo siguiente: “En ese sentido, el proceder del personal inspectivo debe conducir, al cumplimiento de las funciones establecidas en la LGIT y su reglamento, agotando todos los medios necesarios para lograr el objetivo de la orden de inspección.”

El Informe Final de Instrucción tampoco señala las razones que motivaron a concluir que el “cese inmotivado” de los integrantes del Comité de Seguridad y Salud en el Trabajo se debió a la condición de afiliados al Sindicato de Construcción Civil, conforme lo señala en el punto 21, cuando de acuerdo a lo identificado, todos los trabajadores de la impugnante dejaron de prestar servicios en fecha 16 de marzo de 2020. Conforme se acredita en los actuados, con el reinicio de las labores – e independientemente de la calificación que se haga de ésta– realizada el 20 de julio de 2020, se convocaron también a trabajadores sindicalizados para prestar nuevamente servicios.

A su vez, la Resolución de Sub Intendencia N° 269-2022-SUNAFIL/IRE-ARE/SIRE del 26 de abril de 2022, en el considerando 17 vuelve a reiterar que se comprobó la afectación a la libertad sindical por el cese inmotivado de los representantes de los trabajadores del Comité de Seguridad y Salud en el Trabajo y Comité de Obra, añadiendo que debió de otorgar a los trabajadores una licencia con goce de haber compensable (considerando 18); y que por el contrario, con el reinicio de actividades del 20 de julio de 2020, no se convoca a los “antiguos” representantes del Comité para que se reincorporen al trabajo, sosteniéndose que el cese inmotivado no respondía a la culminación de la labor para la cual fueron contratados, sino a su condición de afiliados al Sindicato de Construcción Civil y como representantes de los trabajadores.

Tal y como se ha señalado en ocasiones anteriores por esta Sala10, uno de los derechos fundamentales en materia sancionadora, es el derecho a la presunción de inocencia, regulado en el literal e), inciso 24 del artículo 2 de la Constitución Política11. Este derecho, recogido en el numeral 9 del artículo 248 del TUO de la LPAG bajo la denominación de presunción de licitud12, proscribe que se sancione a una persona en tanto su responsabilidad sobre el hecho imputado no haya sido debidamente acreditada, más allá de toda duda razonable13.

Al respecto, el Tribunal Constitucional, señala que el derecho a la presunción de inocencia lleva también consigo una regla probatoria, por lo “que no pueda trasladarse la carga de la prueba quien precisamente soporta la imputación, pues eso significaría que lo que se

Así, “la carga de la prueba del hecho objeto de sanción corresponde a la Administración, no al administrado. No cabe en este punto ninguna clase de “matiz”. No es posible la imposición de sanción alguna con el fundamento de meras sospechas, y tampoco sobre la base de que el imputado no ha demostrado su inocencia”.

El TUO de la LPAG recoge esta regla probatoria al disponer que la carga de la prueba se rige por el denominado “principio de impulso de oficio”, en virtud del cual es a la autoridad a quien corresponde “dirigir e impulsar de oficio el procedimiento y ordenar la realización o práctica de los actos que resulten convenientes para el esclarecimiento y resolución de las cuestiones necesarias”15. A decir de Morón Urbina, “el principio de impulso de oficio impone a la Administración la obligación de verificar y probar los hechos que se imputan o que han de servir de base a la resolución del procedimiento, así como la obligación de proceder a la realización de la actividad probatoria misma cuando lo requiera el procedimiento”16.

En tal sentido, el estándar de valoración de la prueba es definido por el Principio de Presunción de Licitud, en virtud del cual solo puede sancionarse a los administrados cuando cuenten con evidencia que acredite la comisión de la infracción que se les imputa.

De acuerdo con el Tribunal Constitucional, el Principio de Presunción de Licitud, termina convirtiéndose en este caso “en un límite al principio de libre apreciación de la prueba por parte del juez, puesto que dispone la exigencia de un mínimo de suficiencia probatoria para declarar la culpabilidad, más allá de toda duda razonable”17. Esta misma razón corresponde también a los procedimientos de la fiscalización y al administrativo sancionador en curso.

Resulta de vital importancia que la administración cuente con evidencia que demuestre que la inspeccionada cometió la infracción que se le imputa, teniendo en cuenta que el nivel de probanza de la acusación es que ésta se encuentre probada más allá de toda duda razonable. La Administración Pública no solo debe encargarse de mostrar pruebas de la acusación, sino que tiene que encargarse de demostrar que ésta es la única que explica los hechos probados del caso.

En esa línea argumentativa, el propio Tribunal Constitucional, a través del fundamento 8 de la sentencia recaída en el expediente N° 1124-2001-AA/TC ha señalado, sobre el derecho constitucional de libertad sindical, lo siguiente:

Este criterio conforma una corriente jurisprudencial, siendo reiterado a través del fundamento 3 de la sentencia recaída en el expediente N° 3311-2005-PA/TC; y también recientemente, a través de la sentencia del Pleno del Tribunal de fecha 4 de marzo de 2021 —recaída en el expediente N° 04767-2017-PA/TC, a través del fundamento 10— recordando los siguientes criterios en el fundamento 15 de la misma:

Por ello, si bien de acuerdo con los artículos 16 y 47 de la LGIT, los hechos constatados por los inspectores actuantes que se formalicen en las Actas de Infracción observando los requisitos que se establezcan, se presumen ciertos sin perjuicio de las pruebas que, en defensa de sus respectivos derechos e intereses, puedan aportar los interesados, a consideración de esta Sala, en el caso de autos no se acredita de manera fehaciente que la conducta sancionada por la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Arequipa, se encuentre contenida bajo los alcances del numeral 25.10 del artículo 25 del RLGIT.

Por tanto, corresponde declarar fundado el presente recurso de revisión, dejando sin efecto la multa impuesta.