| Resolución N° | 1113-2023-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 310-2021-SUNAFIL/IRE-HUA |
| Procedencia | INTENDENCIA REGIONAL DE HUÁNUCO |
| Impugnante | Consorcio e & S Tingo María |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 048-2022- |
| Materia | RELACIONES LABORALES |
| Fecha | 27 de noviembre de 2023 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por CONSORCIO E & S TINGO MARÍA, en contra de la Resolución de Intendencia N° 048-2022-SUNAFIL/IRE-HUA, de fecha 04 de agosto de 2022, emitida por la Intendencia Regional de Huánuco, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 310-2021- SUNAFIL/IRE-HUA, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 048-2022-SUNAFIL/IRE-HUA, en los extremos relacionados a las infracciones muy graves, tipificada en el numeral 25.19 del artículo 25 del RLGIT y el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa CUARTO. - Notificar la presente resolución a CONSORCIO E & S TINGO MARÍA, y a la Intendencia Regional de Huánuco, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA
20231122JCR
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 407-2021-SUNAFIL/IRE-HUA, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 270-2021-SUNAFIL/IRE-HUA (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otras, de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales, por suplantar al trabajador en el registro de asistencia al no permitirle consignar su hora exacta de ingreso y salida; así como, por la comisión de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento notificada con fecha 07 de julio de 2021; en mérito a la denuncia verbal efectuada por los trabajadores
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Registro de control de asistencia (sub materia: incluye todas), Verificación de regímenes especiales y grupos específicos (Sub materia: construcción civil), Remuneraciones (Sub materia: pago de la remuneración (sueldos y salarios). 20555195444 soft DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft 20555195444 soft
de la obra “Ejecución del saldo de la obra de ampliación y remodelación del Mercado Modelo de Tingo María”.
Que, mediante Imputación de Cargos N° 325-2021-SUNAFIL/IRE-HUA/AI-IC, de fecha 16 de noviembre de 2021, notificada el 18 de noviembre de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 13-2022-SUNAFIL/IRE-HUA/AI-IFI, de fecha 14 de febrero de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Huánuco, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 100-2022-SUNAFIL/IRE-HUA/SIRE, de fecha 29 de abril de 2022, notificada el 03 de mayo de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 132,528.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por suplantar al trabajador en el registro de asistencia, al no permitirle consignar su hora exacta de ingreso y salida, que permita determinar el tiempo de trabajo laborado por cada uno de los trabajadores, tipificada en el numeral 25.19 del artículo 25 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 34,672.00.
- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar el pago íntegro de las remuneraciones, a favor de sus trabajadores, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 17,248.00.
- Una (01) infracción GRAVE a la labor inspectiva, por no remitir la información y documentación requerida para el día 18 de junio de 2021, tipificada en el numeral 45.2 del artículo 45 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 22,968.00.
- Una (01) infracción GRAVE a la labor inspectiva, por no remitir la información y documentación requerida para el día 25 de junio de 2021, tipificada en el numeral 45.2 del artículo 45 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 22,968.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento notificada con fecha 07 de julio de 2021, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 34,672.00.
Con fecha 20 de mayo de 2022, la impugnante interpuso recurso de reconsideración contra la Resolución de Sub Intendencia N° 100-2022-SUNAFIL/IRE-HUA, siendo declarada improcedente, mediante la Resolución de Sub Intendencia N° 148-2022- SUNAFIL/IRE-HUA/SIRE de fecha 23 de junio de 2022, notificada el 27 de junio de 2022.
Con fecha 18 de julio de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 148-2022-SUNAFIL/IRE-HUA/SIRE, argumentando lo siguiente:
i. Que, no se ha valorado la nueva prueba y los descargos que hicieron por cada infracción, como es la relacionada al registro de control de asistencia, el mismo que no ha sido sustituido la hora de ingreso y salida, porque los trabajadores comprendidos en las actuaciones inspectivas firmaban su ingreso y salida todos los días, lo que acredita que no se ha sustituido su hora de trabajo.
Asimismo, respecto a la infracción por el no pago de reintegro de remuneraciones, señala que no se ha valorado la constancia de alta de cada trabajador y las boletas de pago firmadas por cada uno, puesto que, en la visita inspectiva, los trabajadores dieron otra información sobre el cargo que desempeñaban en la obra, incurriendo en falsa declaración en procedimiento administrativo. En cuanto a la infracción por no remitir información y documentación requerida, señala que no se ha valorado la documentación que se presentó en su debido momento, el inspector no levantó una constancia de actuaciones inspectivas observando qué documentación no ha sido presentada mediante la casilla electrónica y no se ha valorado los descargos realizados. En cuanto a no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento, refiere que ha cumplido con presentar la documentación solicitada la que no ha sido valorada por el inspector, las cuales se detallan a continuación: TR05 y TR06 del T-Registro de la planilla electrónica, constancia de alta con firma y huella de cada trabajador, boletas de pago, solicitando se valore lo expuesto.
ii. Precisan que, en cuanto a la infracción por no acreditar el pago íntegro de las remuneraciones a favor de 14 trabajadores, las boletas de pago se encontraban firmadas por los trabajadores; por lo tanto, han cumplido con el pago de las remuneraciones sabiendo el cargo que ocupaban de acuerdo a las funciones que realizaban en obra, como acreditan con las constancias de alta de los mismos, basándose el inspector solo en la manifestación que los trabajadores dieron, pese a que era información falsa. Asimismo, recalcan que no se ha valorado el nuevo hecho que han planteado en su recurso de reconsideración, no habiendo sido valorado en la fase instructora y sancionadora, donde se establece como fecha máxima de presentación el 18 de mayo de 2021, fecha en la que nunca se les ha notificado ningún requerimiento para que presenten información; sin embargo, esta fecha cambia en el Informe Final y en la resolución de sub intendencia a la fecha de 18 de junio de 2021 sin mediar motivo alguno y sin hacer una rectificación de error material, de acuerdo al procedimiento administrativo vulnerando, de este modo, el debido procedimiento.
iii. Al no ser valorado cada uno de los medios probatorios presentados, tanto en la Imputación de cargos, Informe Final, e incluso en el recurso de reconsideración, la Resolución de Sub Intendencia N° 148-2022-SUNAFIL/IRE-HUA/SIRE no está debidamente motivada, vulnerando el principio constitucional del debido procedimiento, legalidad, razonabilidad, plazo razonable, debida motivación, derecho a la defensa, estando inmersa en causal de nulidad conforme al TUO de la Ley N° 27444.
Mediante Resolución de Intendencia N° 048-2022-SUNAFIL/IRE-HUA, de fecha 04 de agosto de 20222, la Intendencia Regional de Huánuco, declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. Que, en la etapa de actuaciones inspectivas de investigación, en específico en la visita inspectiva de fecha 20 de mayo de 2021, el sujeto inspeccionado exhibió su registro de control de asistencia, el mismo que ya tenía registrado la hora de ingreso y salida de los trabajadores, quienes únicamente plasmaban su firma más no registraban sus horarios de ingreso y salida, hecho que ha sido aceptado por el sujeto inspeccionado con su recurso de apelación.
ii. De lo señalado, expone que resulta obligatorio que todo empleador cuente con un registro de control de asistencia donde se observe todos los requisitos (información) establecidos en la ley de la materia, ya que este registro brindará información valiosa respecto de los trabajadores, por ejemplo, el trabajo en sobretiempo. Asimismo, precisa que, la normativa que regula el registro de control de asistencia tiene por finalidad velar por el respeto de la jornada máxima de trabajo, derecho reconocido en el artículo 25 de la Constitución Política; por lo que se ha previsto normativamente que los trabajadores registren personalmente su tiempo de trabajo y que el registro de control de asistencia se lleve con las medidas de seguridad pertinentes que no permitan su adulteración, deterioro o pérdida. En tal sentido, al haber ya estado consignado previamente el horario de salida de los trabajadores, no ha dejado que sean los mismos trabajadores quienes consignen de manera personal su tiempo de trabajo, para así poder conocer su trabajo en sobretiempo ya que resulta poco creíble que todos los trabajadores se retiren del trabajo a la misma hora sin variar los minutos entre uno y otro; por lo expuesto se encuentra plenamente acreditada la vulneración de las normas que regulan el registro de control de asistencia; hecho que se encuentra calificado como una infracción muy grave y de carácter insubsanable, al no poder ser revertidos los efectos de la afectación.
iii. En cuanto al no pago de las remuneraciones a sus trabajadores: AHUANARI CHERREZ RANDY; AQUINO FIGUEROA JHON; AQUINO VILLANUEVA DEIVY JONATHAN; CACHIQUE FALCON FRANCK; GALLEGOS LUCANAS ALAN; ILLATOPA CLEMENTE DAMIAN ROLANDO; JARA QUIÑONES MARCOS EFRAIN; JIMENEZ SABOYA JAIMES BARNEY; QUESHYAC MENDEZ CESAR; RAMIREZ ACUY JEIVER; RAMIREZ ACUY JEYSON; RIVERA INOCENCIO CLEIMER; SANCHEZ PEREZ LUZ ALONDRA y SHAPIAMA BRICEÑO SEGUNDO DANIEL; de los meses de marzo, abril y mayo del 2021, de acuerdo al cargo que había sido determinado por el inspector actuante, ello a razón de que en la visita inspectiva realizada al centro de trabajo, al haber tomado datos de los trabajadores, éstos consignaron el cargo que tenían, información que fue corroborada por la representante del sujeto inspeccionado quien firmó la relación de personal sin objetarla en ningún extremo; sin embargo, el sujeto inspeccionado
2 Notificada a la impugnante el 08 de agosto de 2022. Véase folio 267 del expediente sancionador.
manifiesta que la información brindada por los trabajadores es falsa, pero no lo acredita con ningún documento, debido a que la categoría en la que se desempeñan fue manifestación de ellos mismos y dentro del centro de trabajo, habiendo corroborado in situ el inspector que estos trabajadores desarrollaban las labores de acuerdo al cargo que habían señalado, prevalece de esta manera el principio de la primacía de la realidad, en concordancia con el principio de la irrenunciabilidad de derechos; motivo por el cual, confirma la infracción determinada en ese extremo.
iv. En cuanto a la infracción por incumplimiento de medida de requerimiento, de las actuaciones inspectivas, el inspector comisionado detectó infracciones a la normativa sociolaboral, a razón de lo cual ha emitido medida inspectiva de requerimiento, de fecha 08 de julio de 2021, habiendo solicitado al sujeto inspeccionado que en el plazo máximo de tres (03) días hábiles cumpla, entre otros, con el pago de las remuneraciones y reintegro de las mismas de los meses de marzo, abril y mayo de 2021; y que habiendo pasado el plazo establecido por el inspector, el sujeto inspeccionado no ha cumplido con lo ordenado respecto a 14 trabajadores, de lo que queda acreditada la infracción determinada.
Con fecha 31 de agosto de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Huánuco, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 048- 2022-SUNAFIL/IRE-HUA.
La Intendencia Regional de Huánuco admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000626-2022- SUNAFIL/IRE-HUA, recibido el 09 de setiembre de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo
4“Ley N° 29981, Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)”. 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE CONSORCIO E & S TINGO MARÍA
De la revisión de los actuados, se ha identificado que CONSORCIO E & S TINGO MARIA, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 048-2022- SUNAFIL/IRE-HUA, emitida por la Intendencia Regional de Huánuco, que confirmó la sanción impuesta de S/ 132,528.00 por la comisión, entre otras, de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.19 del artículo 25 del RLGIT y una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada
8 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, artículo 14.
en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; es decir, desde el 09 de agosto de 2022.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por CONSORCIO E & S TINGO MARÍA.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 31 de agosto de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 048-2022-SUNAFIL/IRE-HUA, señalando los siguientes alegatos:
i. Refiere que se ha vulnerado el debido procedimiento, al no valorar los medios de prueba presentados en sus recursos administrativos y descargos. ii. Manifiesta que el Registro de Control de Asistencia no ha sido sustituido, pues si bien estuvo impreso, los trabajadores firmaban su hora de ingreso y salida todos los días. iii. Indica, en relación al pago de reintegro de remuneraciones, que los 14 trabajadores incurrieron en una falsa declaración y que no se ha tenido en cuenta el principio de presunción de veracidad. iv. Que, en relación a la infracción de no remitir información y documentación requerida, no se ha valorado que presentó cierta información en su debido momento y no se levantó una constancia de actuación inspectiva observando qué documentación no fue presentada mediante casilla electrónica. v. Sostiene que no se ha valorado el nuevo hecho que planteó en su recurso de reconsideración, el cual sería que en la infracción número tres se pone como fecha 18 de mayo de 2021, sin embargo, no le fue notificado ningún requerimiento de información y luego, en el Informe Final y en la Resolución de Sub Intendencia se modifica la fecha a 18 de junio de 2021. vi. Alega que, dicha resolución no está debidamente motivada, vulnerándose el principio del debido procedimiento, plazo razonable, legalidad, razonabilidad, derecho a defensa. vii. Al respecto, reiteran que, carece de razonabilidad que las prestaciones temporales del Consorcio ya finiquitado, les obligue en el espacio-tiempo, a mantener personal y centro laboral indefinidamente, para atender una posible denuncia ante la SUNAFIL. viii. Solicita se revoque o declare nula la resolución impugnada, pues contraviene la Constitución y la Ley.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre la supuesta vulneración al debido procedimiento
Como parte de los alegatos del recurso de revisión, esta Sala ha identificado que la impugnante cuestiona una presunta vulneración al debido procedimiento9, en la
9 “Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas (…)” (énfasis añadido).
medida que se ha infringido el principio de valoración de la prueba. Por ende, corresponde, en primer término, emitir pronunciamiento sobre esta causal, dado los efectos nulificantes que posee, en caso de advertirse su inobservancia en el presente procedimiento administrativo.
El debido procedimiento exige la debida motivación del acto administrativo, entendido como una garantía que tienen los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y actuar pruebas, que deberán ser tenidas en cuenta por la autoridad administrativa al decidir, para que esa decisión sea conforme a derecho.
En ese contexto, se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa10, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y de respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.
Sobre el particular, el artículo 44 inciso a) de la LGIT establece, como uno de los principios del procedimiento sancionador, la observancia al debido proceso, “por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho”.
Por su parte, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa, como integrante del principio del derecho al debido procedimiento administrativo, el “obtener una decisión motivada, fundada en derecho”. El principio al debido procedimiento tiene como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa11, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo, dentro del cual se encuentra el deber de motivación de los actos administrativos.
Conforme a lo establecido en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, “El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico”, motivación que deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a las anteriores justifican el acto adoptado, tal y como lo establece el artículo 6 del TUO de la LPAG. Asimismo, el contenido del acto administrativo mencionado, como requisito de validez, implica que aquel deba comprender todas las cuestiones de hecho y
10 Cfr. numeral 2 del artículo 248 del TUO de la LPAG. 11 Cfr. numeral 2 del artículo 248 del TUO de la LPAG.
derecho planteadas por los administrados tal y como lo prescribe el numeral 5.4 del artículo 5 del TUO de la LPAG.
En esa línea argumentativa, esta Sala identifica, desde un análisis formal, que tanto la Resolución de Sub Intendencia N° 100-2022-SUNAFIL/IRE-HUA/SIRE, la Resolución de Sub Intendencia N° 148-2022-SUNAFIL/IRE-HUA/SIRE como la Resolución de Intendencia Nº 048-2022-SUNAFIL/IRE-HUA, han contemplado la argumentación y medios de prueba expuestas por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de los requisitos referidos al cumplimiento del debido procedimiento como principio y derecho material, de los derechos de defensa y a la prueba, así como el cumplimiento de la garantía de la debida motivación.
Conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.
Del examen efectuado por esta Sala sobre las resoluciones emitidas en el Procedimiento Sancionador, se puede observar que estos 4 elementos pueden ser satisfactoriamente comprobados, por lo que, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador, no existiendo tampoco alguna afectación al principio de legalidad o razonabilidad. Por ende, se debe desestimar los argumentos referidos a cuestionar este extremo.
En conclusión, la nulidad alegada por la impugnante no debe ser acogida, al no evidenciarse que se haya incurrido en alguna causal de nulidad contemplada en el artículo 10 del TUO de la LPAG. Por tales razones, no corresponde amparar los argumentos expuestos en este extremo.
Sobre las infracciones graves
Se debe precisar que, de la verificación de la resolución impugnada, se advierte que se ha sancionado a la impugnante por la comisión de una infracción grave por no acreditar el pago íntegro de las remuneraciones a favor de sus trabajadores, tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT, y una infracción grave por no remitir la información y documentación requerida para el día 18 de junio de 2021 y el día 25 de junio de 2021, tipificadas en el numeral 45.2 del artículo 45 del RLGIT. Asimismo, por dos infracciones muy graves, tipificadas en el numeral 25.19 del artículo 25° del RLGIT y el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
En ese sentido, debe observarse la naturaleza del recurso de revisión, respecto de la cual, el artículo 218 del TUO de la LPAG establece que su interposición se faculta por Ley o Decreto Legislativo, en cuyo contenido debe establecerse de manera expresa tal
facultad. Sobre el particular, tenemos la ley especial de la materia, la LGIT, cuyo artículo 49 dispone lo siguiente:
"Artículo 49.- Recursos administrativos Los recursos administrativos del procedimiento administrativo sancionador son aquellos previstos en el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 004- 2019-JUS. El Recurso de revisión es de carácter excepcional y se interpone ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral. El Reglamento determina las demás condiciones para el ejercicio de los recursos administrativos” (énfasis añadido).
En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT establece que el recurso de revisión es un recurso de carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia, siendo desarrolladas su procedencia y requisitos de admisibilidad en el Reglamento del Tribunal, tal y como se señaló en los puntos 3.4 de la presente resolución.
Asimismo, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que el recurso de revisión tiene por finalidad:
“(…) la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias” (énfasis añadido).
A criterio de esta Sala, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar el comportamiento de las autoridades administrativas.
En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculada con las infracciones muy graves, e identificando si sobre éstas se han producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del reglamento citado (énfasis añadido).
Por lo expuesto, no corresponde emitir pronunciamiento sobre alegatos efectuados por la impugnante vinculados a las infracciones graves tipificadas en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT y en el numeral 45.2 del artículo 45 del RLGIT, puesto que no son competencia de este Tribunal.
De la infracción muy grave, tipificada en el numeral 25.19 del artículo 25 del RLGIT 6.17 El artículo 1° del Decreto Supremo N° 004-2006-TR12, que determina las disposiciones sobre el Registro de Control de Asistencia y de Salida en el Régimen Laboral de la Actividad Privada (en adelante, D.S. N° 004-2006-TR), preceptúa que todo empleador sujeto al régimen laboral de la actividad privada, debe tener un registro permanente de control de asistencia en el que los trabajadores consignarán de manera personal el tiempo de labores (énfasis añadido).
El artículo 3° del D.S. N° 004-2006-TR precisa que “el control de asistencia puede ser llevado en soporte físico o digital, adoptándose medidas de seguridad que no permitan su adulteración, deterioro o pérdida. En el lugar del centro de trabajo donde se establezca el control de asistencia, debe exhibirse a todos los trabajadores, de manera permanente, el horario de trabajo vigente, la duración del tiempo de refrigerio y los tiempos de tolerancia, de ser el caso”.
De la revisión de autos, se tiene el numeral 4.6 del acta de infracción, en el cual el inspector comisionado dejó constancia que los trabajadores, en el registro de control de asistencia, consignan únicamente su firma más no registran su hora de ingreso y salida expresada en horas y minutos, pues dichos datos se encontraban impresos en dicho registro de control de asistencia:
Figura 01:
12 Decreto Supremo N° 004-2006-TR - Disposiciones sobre el registro de control de asistencia y de salida en el régimen laboral de la actividad privada “Artículo 1.- Ámbito Todo empleador sujeto al régimen laboral de la actividad privada debe tener un registro permanente de control de asistencia, en el que los trabajadores consignarán de manera personal el tiempo de labores. La obligación de registro incluye a las personas bajo modalidades formativas laborales y al personal que es destacado o desplazado a los centros de trabajo o de operaciones por parte de las empresas y entidades de intermediación laboral, o de las empresas contratistas o Subcontratistas. No existe obligación de llevar un registro de control de asistencia para trabajadores de dirección, los que no se encuentran sujetos a fiscalización inmediata y los que prestan servicios intermitentes durante el día.”
Sobre estos documentos, corresponde precisar que se evidencia que el registro y llenado de la hora de ingreso y salida no ha sido realizado por los trabajadores, puesto que no fue hecho de forma manual, sino de forma digital por el empleador, hecho que no ha sido negado por la impugnante. En efecto, consideramos que entender que este llenado, no manual, fue realizado por los trabajadores, no resulta verosímil, atendiendo a que resulta poco probable que todos los días de labores, de todos los periodos examinados, todos los trabajadores hayan llegado y salido de laborar, con tanta exactitud: a las 7:30 a.m. y a las 17:30 p.m., respectivamente.
En consecuencia, se concluye que la impugnante incurrió en la infracción tipificada en el numeral 25.19 del artículo 25 del RLGIT. Por lo tanto, no cabe acoger el recurso de revisión en este extremo.
De la infracción a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT
Conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el numeral 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refiere los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo Reglamento.
A su vez, el numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT, ha establecido que las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas, por la inspección del trabajo, para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Así como que éstas pueden consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, la paralización o prohibición inmediata de trabajo o tareas por inobservancia de la normativa sobre prevención de riesgos laborales, entre otras.
Como se evidencia de las normas glosadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento administrativo sancionador (PAS).
Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, prevista en el inciso 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, cabe precisar que, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a las identificadas dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo.
En esa línea argumentativa, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022- SUNAFIL/TFL, publicado el 06 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano, la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento deben de encontrarse vinculadas bajo los siguientes aspectos:
“6.8 Así, los expedientes sancionadores que se tramitan en el Sistema de Inspección del Trabajo no son, sin embargo, unos que permitan distinguir imputaciones que solamente contengan casos “muy graves”, “graves” o bien “leves”, siendo habitual que en los casos sometidos a este Tribunal se encuentren imputaciones que contemplen infracciones calificadas normativamente como “muy graves” y alguna o algunas más de distinto grado. Ante este tipo de plataformas impugnatorias, el Tribunal de Fiscalización Laboral se encuentra obligado a distinguir lo que es materia de su estricta competencia de aquello que no lo es, conforme con la normativa glosada. 6.9 En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución—el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT10, pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal. 6.10 De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia” (énfasis añadido).
Así, el objeto de la medida inspectiva de requerimiento es la de revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado. En la búsqueda de dicho cumplimiento, el inspector de trabajo le otorga al entonces inspeccionado un plazo razonable para su cumplimiento, tal como lo señalaba la entonces vigente “Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII - Directiva sobre el ejercicio de la función inspectiva”13:
13 Aprobada por Resolución de Superintendencia N° 031-2020-SUNAFIL, del 03 de febrero de 2020.
Figura 02: Numeral 7.14.5 de la Directiva N° 001-2020-SUNAFIL
En similar sentido -y de manera referencial – la versión 2 de la Directiva N° 001-2020- SUNAFIL/INII, aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 216-2021- SUNAFIL, del 10 de agosto de 2021, mantiene el mismo enfoque al detallar los factores para el establecimiento del plazo de cumplimiento en el numeral 7.15.5.
En ese sentido, de la revisión de los actuados se observa que el inspector comisionado emite la medida inspectiva de requerimiento de fecha 08 de julio de 2021, notificada en la misma fecha, la cual otorga un plazo de tres (03) días hábiles para que la impugnante cumpla con subsanar lo siguiente:
Figura 03:
Sin embargo, conforme consta en los hechos constatados- numeral 4.10 del Acta de Infracción, la impugnante no cumplió con la totalidad de lo dispuesto en la medida de requerimiento, puesto que no acreditó el pago de las remuneraciones respectivas de los meses de marzo, abril y mayo de 2021 de catorce trabajadores, detallados en el cuadro N° 02 del Acta de Infracción.
En la línea expuesta, se observa la razonabilidad, proporcionalidad y legalidad de la medida inspectiva de requerimiento, en tanto fue emitida dentro de las actuaciones inspectivas derivadas de la Orden de Inspección N° 407-2021-SUNAFIL/IRE-HUA, y en relación con los hallazgos que posteriormente fueron recogidos en el Acta de Infracción.
Por otra parte, en cuanto al argumento de la impugnante sobre que los catorce (14) trabajadores realizaron una declaración falsa de su puesto de empleo, debe precisarse que tanto la constancia de actuación inspectiva de fecha 20 de mayo de 2021, a folio 40 del expediente inspectivo, como el documento “RELACIÓN DE PERSONAL”, a folios 37 a 39 del expediente, cuentan con la firma del representante de la impugnante, con lo cual, en su oportunidad, otorgó una señal de conformidad, a los mismos. Por otro lado, el mismo inspector constató cuáles eran las labores de estos trabajadores in situ; en consecuencia, en virtud al principio de primacía de la realidad, debe desestimarse el argumento expuesto por la impugnante.
Atendiendo entonces, a lo explicado, no se evidencia una vulneración en la emisión de la medida inspectiva de requerimiento, que permita asumir que se ha transgredido lo dispuesto por el artículo 14 de la LPAG y el numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT; en consecuencia, la impugnante debía cumplir con su mandato, sin embargo, conforme los hechos constatados en el numeral 4.10 del Acta de Infracción, se dejó constancia que la impugnante no acreditó el cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, tal como, también, lo han determinado las instancias de mérito, al evaluar y valorar todas las documentales presentadas. Por ende, el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, constituye una infracción a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
En consecuencia, corresponde confirmar la infracción tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT; y, no acoger los argumentos expuestos por parte de la impugnante.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:
N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación Relaciones laborales Suplantar al trabajador en el registro de asistencia, al no permitirle consignar su hora exacta de ingreso y salida, que permita determinar el tiempo de trabajo laborado por cada uno de los trabajadores. Numeral 25.19 del artículo 25 del RLGIT MUY GRAVE Relaciones laborales No acreditar el pago íntegro de las remuneraciones, a favor de sus trabajadores. Numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT GRAVE
Labor inspectiva No remitir la información y documentación requerida para el día 18.06.2021. Numeral 45.2 del artículo 45 del RLGIT GRAVE Labor inspectiva No remitir la información y documentación requerida para el día 25.06.2021. Numeral 45.2 del artículo 45 del RLGIT GRAVE Labor inspectiva No cumplir con la medida inspectiva de requerimiento notificada mediante casilla electrónica con fecha 08.07.2021, teniendo como plazo para acreditar la misma hasta el día 13.07.2021. Numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT MUY GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR; SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por CONSORCIO E & S TINGO MARÍA, en contra de la Resolución de Intendencia N° 048-2022-SUNAFIL/IRE-HUA, de fecha 04 de agosto de 2022, emitida por la Intendencia Regional de Huánuco, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 310-2021- SUNAFIL/IRE-HUA, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 048-2022-SUNAFIL/IRE-HUA, en los extremos relacionados a las infracciones muy graves, tipificada en el numeral 25.19 del artículo 25 del RLGIT y el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa CUARTO. - Notificar la presente resolución a CONSORCIO E & S TINGO MARÍA, y a la Intendencia Regional de Huánuco, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA
20231122JCR
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