Consorcio Centro Salud de Yurua

Mediante Orden de Inspección N° 345-2022-SUNAFIL/IRE-UCA, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral 1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 217-2022-SUNAFIL/IRE-UCA (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito a la denuncia formulada en aplicación del inciso c) del artículo 12 de la LGIT.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 447-2022-SUNAFIL/IRE-UCA, de fecha 29 de diciembre de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos,

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 111-2023-SUNAFIL/IRE-UCA-SIFN, de fecha 23 de marzo de 2023 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Ucayali, la que mediante la Resolución de Sub Intendencia N° 171-2023-SUNAFIL/IRE-UCA/SISA, de fecha 14 de abril de 2023, multó a la impugnante por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 02 de mayo de 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 171-2023-SUNAFIL/IRE-UCA/SISA.

Mediante la Resolución de Intendencia N° 094-2023-SUNAFIL/IRE-UCA, de fecha 05 de junio de 2023, la Intendencia Regional de Ucayali declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante.

Con fecha 27 de junio de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Ucayali el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 094-2023- SUNAFIL/IRE-UCA.

La Intendencia Regional de Ucayali admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante el MEMORÁNDUM-001195-2023-

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299812, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299813, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo4 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR5, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR6 (en adelante, el Reglamento

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”7.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia

En este orden de ideas, resulta indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia sociolaboral -tanto adjetivo como sustantivo-, así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema de Inspección del Trabajo. La normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujetos del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídico-procedimental establecida en el marco del Sistema de inspección del Trabajo. Cabe precisar que dicho análisis garantiza la vigencia del debido proceso en sede administrativa, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional8.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que el CONSORCIO CENTRO SALUD DE YURUA, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 094-2023- SUNAFIL/IRE-UCA , que confirmó la sanción impuesta por la comisión, entre otras, de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, y una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 08 de junio de 2023.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por el CONSORCIO CENTRO SALUD DE YURUA

Al respecto, es de precisar que el artículo 218 del TUO de la LPAG establece que la interposición de un recurso de revisión se faculta por ley o decreto legislativo, en cuyo contenido debe establecerse de manera expresa tal facultad. En esa línea, el artículo 49 de la LGIT, normativa especial aplicable, regula de forma expresa dicho recurso en los siguientes términos:

En concordancia, el artículo 55 del RLGIT reitera que el recurso de revisión es de naturaleza excepcional, interponiéndose ante la autoridad de segunda instancia, mientras que sus condiciones de procedencia y admisibilidad son desarrolladas en el Reglamento del Tribunal.

Ahora bien, respecto de la finalidad del recurso de revisión en específico, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que éste tiene por objeto:

Entendiéndose, por parte de esta Sala, que la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

Aunado a ello, corresponde traer a colación lo establecido en la Resolución de Sala Plena N° 003-2022-SUNAFIL/TFL, publicada en el diario oficial El Peruano el 17 de agosto de 2022, a través del cual este Tribunal estableció como precedente de observancia obligatoria, los siguientes fundamentos:

En ese marco, esta Sala procederá a examinar únicamente aquellos argumentos del recurso que estén vinculados a la presunta comisión de infracciones calificadas como muy

En atención a ello, el análisis se limitará a verificar si los argumentos formulados por la parte impugnante se circunscriben a los presupuestos establecidos por la normativa vigente y el precedente antes citado. En caso contrario, los fundamentos que no reúnan dichas condiciones – como el alegato iii) destinado a cuestionar la infracción grave en materia de relaciones laborales imputada en el caso concreto – no serán objeto de evaluación, al no encontrarse dentro de los alcances del recurso de revisión, ni de la competencia de esta instancia revisora.

En principio, corresponde precisar que, atendiendo a las circunstancias fácticas verificadas en la actuación inspectiva, resulta necesario determinar si la vinculación entre la denunciante y el sujeto inspeccionado respondió a un contrato civil de locación de servicios o encubrió un vínculo laboral. Para tal efecto, corresponde examinar los elementos que caracterizan a cada figura y contrastarlos con los hechos constatados. En ese sentido, el artículo 4 del Texto Único Ordenado de la Ley de Productividad y Competitividad Laboral (en adelante, el TUO de la LPCL) establece que “en toda prestación personal de servicios remunerados y subordinados, se presume la existencia de un contrato de trabajo a plazo indeterminado”.

Así, de la definición expuesta, se aprecia que los elementos constitutivos de toda relación laboral son:

Por su parte, el contrato de locación de servicios, regulado en el artículo 1764 del Código Civil, se define como aquel acuerdo por el cual el locador se obliga, sin estar subordinado al comitente, a prestarle sus servicios por cierto tiempo o para un trabajo determinado, a cambio de una retribución.

En ese contexto, la subordinación constituye el elemento central y determinante que permite distinguir una relación laboral de un contrato civil de locación. En el ámbito civil, el locador conserva autonomía funcional, técnica y organizativa, asumiendo el riesgo de la prestación, sin sujeción al poder de dirección del comitente. Por el contrario, en una relación laboral el trabajador ejecuta su labor bajo directivas, supervisión y control del empleador, quien ejerce el poder de dirección y, de corresponder, el poder disciplinario.

Al respecto, el Tribunal Constitucional mediante el fundamento 7 de la Sentencia N° 01846-2005-PA/TC, señaló que: “(…) se aprecia que el elemento determinante, característico y diferenciador del contrato de trabajo en relación con el contrato de locación de servicios es el de la subordinación del trabajador con respecto al empleador; lo cual le otorga a este último la facultad de dar órdenes, instrucciones o directrices a los trabajadores con relación al trabajo por el que se les contrató (poder de dirección), así como la de imponerle sanciones ante el incumplimiento de sus obligaciones de trabajo (poder sancionador o disciplinario)”.

En consecuencia, la determinación de la naturaleza jurídica de una relación exige la identificación de sus elementos constitutivos, a partir de una valoración conjunta y razonada de los hechos y medios probatorios, conforme al principio de primacía de la realidad. Este principio impone a la autoridad administrativa, en el marco del procedimiento inspectivo y sancionador, privilegiar lo que sucede en los hechos por sobre lo que figura en los documentos formales.

En relación con ello, el Tribunal Constitucional, mediante el fundamento jurídico 3 de la sentencia recaída en el Expediente 1944-2002-AA/TC, declaró lo siguiente: “(…) en caso de discordancia entre lo que ocurre en la práctica y lo que fluye de los documentos, debe darse preferencia a lo primero; es decir, a lo que sucede en el terreno de los hechos”.

Asimismo, el referido Tribunal Constitucional en la sentencia de fecha 22 de octubre de 2012, recaída en el Expediente N° 03146-2012-PA/TC, señala lo siguiente:

Ahora bien, en el caso concreto, en el considerando 4.16 del Acta de Infracción, el Inspector comisionado dejó constancia que como resultado de las actuaciones inspectivas se detectaron los siguientes elementos de laboralidad:

En atención a lo verificado por la autoridad inspectiva y de la revisión del expediente inspectivo, corresponde precisar que la conclusión sobre la existencia de una relación laboral encubierta no se sustenta en una mera calificación formal, sino en la corroboración objetiva de los elementos esenciales del contrato de trabajo a partir de fuentes probatorias directas (manifestaciones recogidas en visita inspectiva, documentación proporcionada por las partes y medios documentales vinculados a la ejecución de la obra).

En tal sentido, se aprecia que en el presente caso concurren de manera concordante los elementos propios de una relación laboral, conforme se detalla:

Adicionalmente, corresponde destacar que las labores desplegadas por el denunciante — asistencia técnica al ingeniero residente— se encuentran directamente vinculadas con el giro principal del sujeto inspeccionado, consistente en la ejecución de obras y proyectos de ingeniería, por lo que no se trata de prestaciones accesorias, marginales o ajenas a su actividad ordinaria. En consecuencia, este elemento aporta un indicio relevante de laboralidad, en tanto la canalización de actividades ordinarias y permanentes mediante contratación civil incrementa el riesgo de encubrimiento de relaciones laborales, debiendo la autoridad verificar, con mayor rigor, la concurrencia real de los elementos del contrato de trabajo.

En esa línea, resulta pertinente la aplicación del criterio fijado en la Resolución de Sala Plena N° 014-2024-SUNAFIL/TFL, en tanto permite corroborar que labores ordinarias y permanentes no debieron canalizarse mediante contratación civil, la cual señala expresamente que:

De esta manera, a partir de las constataciones efectuadas por el Inspector comisionado y de la valoración conjunta de los elementos descritos, se advierte que la autoridad inspectiva identificó la concurrencia concordante de prestación personal, remuneración y subordinación, conforme a lo previsto en el artículo 4 del TUO de la LPCL. Por consiguiente, corresponde tener por activada la presunción de existencia de un contrato de trabajo a plazo indeterminado, sin que ello se vea enervado por la documentación formal utilizada para denominar el vínculo, en tanto dicha presunción se sustenta en la realidad verificada durante la fiscalización.

En esa línea, la valoración de los hechos constatados debe efectuarse conforme al principio de primacía de la realidad, el cual establece que, ante cualquier discrepancia entre los hechos verificados durante la fiscalización y lo que se desprende de los documentos o acuerdos formales, corresponde privilegiar lo que ocurre en la realidad. Sobre este aspecto, la Resolución de Sala Plena N° 006-2022-SUNAFIL/TFL ha precisado lo siguiente:

Así, en aplicación del citado precedente y atendiendo a la presunción de certeza de los hechos constatados durante la actuación inspectiva, corresponde otorgar prevalencia a dichas constataciones, en tanto evidencian que la prestación de servicios del denunciante se ejecutó bajo parámetros de integración organizacional, dependencia jerárquica y control sobre la prestación, rasgos incompatibles con una locación de servicios autónoma. En consecuencia, se confirma que en el caso concreto se activó plenamente la presunción prevista en el artículo 4 del TUO de la LPCL, quedando desvirtuada la tesis de un vínculo meramente civil.

Ante ello, a través de su argumento iv), la administrada alega que el denunciante no mantenía vínculo laboral alguno con la empresa, sino un contrato de locación de servicios,

Al respecto, corresponde señalar que el argumento planteado por la administrada se sustenta exclusivamente en una calificación formal del vínculo, sin aportar elementos fácticos ni medios probatorios idóneos que permitan desvirtuar las constataciones efectuadas durante la actuación inspectiva. En efecto, la sola afirmación de la existencia de un contrato de locación de servicios no resulta suficiente para descartar la naturaleza laboral de la relación, máxime cuando, conforme se ha desarrollado en los considerandos precedentes, la determinación del vínculo jurídico debe efectuarse atendiendo a la realidad de la prestación y no a la denominación contractual utilizada por las partes.

En el caso concreto, la autoridad inspectiva ha verificado la concurrencia conjunta y concordante de los elementos esenciales que configuran una relación laboral — prestación personal de servicios, remuneración y subordinación—, activándose la presunción prevista en el artículo 4 del TUO de la LPCL. Tales constataciones se sustentan en medios probatorios objetivos, tales como las manifestaciones del representante legal de la impugnante recogidas en visita inspectiva, la documentación declarada por el propio sujeto inspeccionado y los actos de reconocimiento típicamente laborales, los cuales no han sido desvirtuados por la administrada.

En ese sentido, una vez acreditada la existencia de una relación laboral, los derechos y beneficios laborales reclamados se generan de pleno derecho, resultando irrelevante que el sujeto inspeccionado haya pretendido encubrir el vínculo bajo la apariencia de una contratación civil. En consecuencia, el argumento de la administrada referido a la inexistencia de vínculo laboral y, por ende, a la improcedencia del pago de beneficios sociales, carece de sustento jurídico y probatorio, por lo que corresponde desestimarlo.

En primer término, corresponde precisar que la administrada no ha cuestionado la validez, legalidad ni exigibilidad de la medida inspectiva de requerimiento, limitándose a sostener que habría cumplido con el mandato impartido mediante la presentación de documentación dentro del plazo otorgado. En tal sentido, la controversia planteada por la impugnante se circunscribe exclusivamente al análisis del supuesto cumplimiento de la medida, quedando fuera de debate cualquier cuestionamiento relativo a su motivación, contenido o razonabilidad.

Asimismo, se advierte que los argumentos formulados en los literales ii) y v) no contienen agravios diferenciados, sino que se sustentan en un mismo planteamiento fáctico y jurídico, consistente en alegar que la documentación presentada no habría sido valorada por la autoridad inspectiva y que, pese a ello, se concluyó erróneamente el

Ahora bien, del examen de los actuados inspectivos se constata que, frente a la medida inspectiva de requerimiento, la administrada presentó un único escrito de fecha 06 de julio de 2022, en el cual manifestó lo siguiente:

Del contenido del citado escrito se aprecia que la administrada se limitó a reiterar su posición defensiva respecto de la inexistencia de vínculo laboral, así como a efectuar apreciaciones de carácter subjetivo sobre la actuación del denunciante, sin adjuntar medio probatorio alguno que permita acreditar el cumplimiento material del mandato inspectivo, particularmente en lo referido a la acreditación del pago de la remuneración y beneficios sociales adeudados.

Contrariamente a lo alegado, el referido escrito sí fue expresamente valorado por el Inspector comisionado, conforme se desprende de los ítems 4.22 y 4.23 del Acta de Infracción, en los cuales se deja constancia de su presentación y se analiza su contenido, concluyéndose que este no acredita el cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, al no haberse acompañado documentación idónea que sustente el pago requerido. En ese sentido, no se advierte omisión de valoración probatoria, sino una valoración expresa y razonada, cuyo resultado fue desfavorable a la administrada debido a la insuficiencia del descargo presentado.

Cabe precisar que el cumplimiento de una medida inspectiva de requerimiento no se satisface con la sola presentación de un escrito, sino que exige la acreditación objetiva, verificable y suficiente del mandato impartido por la autoridad inspectiva. Así, cuando el requerimiento ordena acreditar el pago de una obligación laboral, resulta indispensable la presentación de comprobantes de pago, constancias bancarias u otros documentos equivalentes que permitan verificar el cumplimiento de lo requerido. En el presente caso, si bien la administrada presentó un escrito dentro del plazo otorgado, no acreditó en modo alguno el cumplimiento material del mandato, razón por la cual la autoridad inspectiva concluyó válidamente que la medida inspectiva no fue cumplida.

En consecuencia, los argumentos formulados por la administrada en este extremo carecen de sustento fáctico y jurídico, toda vez que parten de una premisa incorrecta — la supuesta falta de valoración del descargo— y desconocen que la obligación impuesta por la medida inspectiva de requerimiento exigía una actuación distinta a la meramente declarativa.

Por lo expuesto, y atendiendo a que la administrada no acreditó el cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento dentro del plazo otorgado, corresponde confirmar la sanción impuesta por la comisión de la infracción tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

Por otro lado, la administrada a través de su argumento i), sostiene que se ha vulnerado su derecho a la debida motivación y, en consecuencia, al debido procedimiento, al no haberse valorado los medios probatorios presentados en la fase instructiva. Al respecto, corresponde señalar que el alegato formulado por la administrada referido a una supuesta vulneración del derecho a la debida motivación y, en consecuencia, al debido procedimiento, no se encuentra sustentado en los actuados del expediente administrativo.

En efecto, de la revisión del procedimiento sancionador se advierte que, durante la fase instructiva, la administrada no presentó descargo ni medio probatorio alguno, pese a haber sido válidamente notificada tanto de la imputación de cargos como del Informe Final de Instrucción. En ese sentido, la autoridad instructora no contó con documentación ni información aportada por la administrada que pudiera ser objeto de valoración en dicha etapa del procedimiento.

Asimismo, se constata que la administrada recién ejerció su derecho de defensa con posterioridad a la emisión de la resolución de primera instancia, al interponer su recurso de apelación, circunstancia que no puede ser imputada a la autoridad administrativa ni utilizada para sostener una supuesta omisión de motivación en la fase instructiva.

En tal contexto, no resulta atendible alegar la falta de valoración de medios probatorios inexistentes en la etapa correspondiente, ni imputar a la autoridad administrativa una vulneración al debido procedimiento derivada de la propia inactividad procesal de la administrada. Por el contrario, la actuación de la autoridad se ha ajustado a los principios que rigen el procedimiento administrativo sancionador, emitiendo pronunciamiento sobre la base de los actuados que obraban en el expediente.

En consecuencia, no se advierte vulneración alguna al derecho a la debida motivación ni al debido procedimiento, por lo que el argumento planteado por la administrada en este extremo debe ser desestimado.

Al respecto, dado los argumentos expresados por la impugnante, este Tribunal debe realizar un análisis respecto a la aplicación del principio del debido procedimiento en el

Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:

A su vez, el numeral 2 del artículo 248° del TUO de la LPAG señala que:

Concordante a ello, la LGIT desarrolla en su artículo 44 los principios generales del procedimiento sancionador, entre ellos: “(…) a) Observación del debido proceso, por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho (…)”.

Al respecto, el Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia en relación a ello, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:

En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional en el fundamento jurídico 5 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 02098-2010-AA señaló que no solo existe base Constitucional o jurisprudencial para la configuración y desarrollo del derecho al debido procedimiento, sino que existe sustento Convencional, a saber:

Conforme a ello, dada la claridad expositiva del Tribunal Constitucional, así como de la norma contenida en el TUO de la LPAG y la LGIT, respecto de los alcances del derecho al debido procedimiento, debe analizarse el caso concreto en relación con la vulneración alegada.

Con relación al derecho o garantía de la motivación de las decisiones que afecten los intereses de la impugnante, es importante recalcar que el principio del debido procedimiento se encuentra relacionado con la exigencia de la debida motivación del acto administrativo. Lo anterior, se desprende de la necesidad de que sea una garantía a favor de los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y producir pruebas y, a su vez, a obtener una decisión por parte de la autoridad administrativa motivada y fundada en derecho.

En ese contexto, en el mencionado principio se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

Partiendo de ello, resulta relevante traer a colación el requisito de la motivación de las resoluciones señalado en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, en concordancia con el artículo 6 del citado instrumento; en virtud del cual, todo acto administrativo debe estar motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico.

Sobre el particular, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en más de una ocasión estableciendo, incluso, criterios jurisprudenciales al respecto. A este entender, el propio Tribunal Constitucional recopiló en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312-2011-AA una serie de elementos vinculados a la motivación de los actos administrativos, resaltando la definición de la naturaleza jurídica de la motivación de actos administrativos: una garantía constitucional que busca evitar la arbitrariedad de la Administración. Señaló el Tribunal Constitucional, además, lo siguiente:

Conforme a ello, la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción; no siendo admisibles como motivación las fórmulas que, por su contradicción, no resulten esclarecedoras para la motivación del acto.

Respecto a la infracción tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, el artículo 25 de la Constitución Política del Perú establece que las vacaciones son el derecho que tiene el trabajador a suspender la prestación de sus servicios durante cierto número de días al año, sin pérdida de la remuneración habitual, cuyo disfrute y compensación es regulada por ley o convenio. Toda persona tiene derecho, después de un año de prestación de servicios continuos a unas vacaciones anuales pagadas

Cabe señalar que, el artículo 15 del Decreto Legislativo N° 713, que consolida la legislación sobre descansos remunerados de los trabajadores sujetos al régimen laboral de la actividad privada, establece que: “la remuneración vacacional es equivalente a la que el trabajador hubiera percibido habitualmente en caso de continuar laborando. Se considera remuneración, a este efecto, la computable para la compensación por tiempo de servicios, aplicándose analógicamente los criterios establecidos para la misma”.

Por su parte, el artículo 22 del citado cuerpo normativo, señala que los trabajadores que cesen después de cumplido el año de servicios y el correspondiente récord, sin haber disfrutado del descanso, tendrán derecho al abono del íntegro de la remuneración vacacional. El récord trunco será compensado a razón de tanto dozavos y treintavos de la remuneración como meses y días computables hubiere laborado, respectivamente.

Asimismo, el artículo 23 del Decreto Legislativo N° 713 regula que los trabajadores, en caso de no disfrutar del descanso vacacional dentro del año siguiente a aquél en el que adquieren el derecho, percibirán lo siguiente:

Así, el descanso vacacional implica el otorgamiento de tiempo al trabajador para que pueda dedicarlo al descanso, recreación, entre otro tipo de actividades distintas al trabajo. Por lo que, en consideración a ello, el trabajador que cumpla con una jornada completa tiene derecho a treinta días calendario de descanso vacacional por cada año completo de servicios, con la finalidad de reponerse del desgaste sufrido; y, en caso, de no gozarse las vacaciones dentro del año siguiente de haberlas adquirido, corresponde el pago de la indemnización vacacional.

Sobre el particular, de la revisión del considerando 47 de la Resolución de Sub Intendencia N° 171-2023-SUNAFIL/IRE-UCA/SISA, se advierte que el incumplimiento imputado a la inspeccionada consiste en “no acreditar el pago de la remuneración vacacional incluidos

En este punto, corresponde precisar que, si bien en el considerando 58 de la citada resolución —en el extremo referido a la infracción materia de análisis— se consignó como conducta imputada “no acreditar haber otorgado el descanso físico y el pago de la remuneración vacacional a favor del trabajador denunciante”, dicha referencia no guarda correspondencia con el desarrollo argumentativo efectuado por la autoridad de primera instancia. En efecto, del análisis de los considerandos 41 al 47 de la Resolución de Sub Intendencia N° 171-2023-SUNAFIL/IRE-UCA/SISA se desprende que la imputación efectuada se circunscribe exclusivamente a la falta de pago de la remuneración e indemnización vacacional.

Ello se ve corroborado, además, por lo señalado en el considerando 4.25 de la Resolución de Intendencia N° 094-2023-SUNAFIL/IRE-UCA, en el que se indica expresamente que “(…) se advierte que el sujeto inspeccionado no acreditó el pago de la remuneración vacacional, incluidas las indemnizaciones, correspondiente al periodo 01.03.2019 al 28.02.2022 (…)”. En consecuencia, queda evidenciado que la conducta infractora imputada se encuentra referida únicamente a la falta de pago de conceptos de naturaleza económica.

Ahora bien, cabe precisar que, para que una conducta pueda subsumirse válidamente en el tipo infractor contenido en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, que sanciona el “incumplimiento de las disposiciones relacionadas con la jornada de trabajo, refrigerio, trabajo en sobretiempo, trabajo nocturno, descanso vacacional y otros descansos”, es indispensable que se acredite que el trabajador adquirió el derecho al descanso vacacional anual y que el empleador no lo otorgó dentro del plazo legal correspondiente, es decir, que el trabajador no haya gozado efectivamente de dicho descanso. Por consiguiente, el bien jurídico protegido por el tipo es el “goce del tiempo de descanso” y no el cumplimiento de prestaciones de contenido económico vinculadas a dicho derecho.

No obstante, respecto a la remuneración vacacional, de los actuados se advierte que al momento de subsumir la conducta infractora se confundió la omisión del pago de la remuneración vacacional con la omisión del otorgamiento del descanso vacacional, lo cual resulta incorrecto, pues se trata de hechos distintos y autónomos. En efecto, para la configuración del tipo del 25.6, se requiere que el trabajador, habiendo adquirido el derecho, no haya gozado del descanso vacacional dentro del período legal; mientras que la falta de pago de la remuneración vacacional presupone que el trabajador sí gozó del descanso, pero el empleador no cumplió con abonar el monto correspondiente. En el caso concreto, la autoridad no acreditó la privación del descanso, limitándose a constatar la falta de pago, lo que impide subsumir la conducta en el tipo infractor aplicado.

De igual forma, respecto a la indemnización vacacional, si bien esta se origina como consecuencia del no goce del descanso dentro del año siguiente de haber adquirido el derecho, la falta de pago de dicha compensación no configura el supuesto sancionado en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, toda vez que el tipo infractor protege el otorgamiento efectivo del descanso físico y no el cumplimiento de obligaciones posteriores y de carácter económico derivadas de su omisión.

En ese sentido, no se evidencia que la infracción imputada se ajuste al tenor del tipo legal contenido en el numeral 25.6 del RLGIT, en tanto se atribuye a la impugnante no acreditar el pago de la remuneración e indemnización vacacional, cuando el tipo legal contemplado en el numeral 25.6 del RLGIT establece claramente que la conducta sancionable se fundamenta en: “El incumplimiento de las disposiciones relacionadas con la jornada de trabajo, refrigerio, trabajo en sobretiempo, trabajo nocturno, descanso vacacional y otros descansos, licencias, permisos y el tiempo de trabajo en general.” (énfasis añadido). Sin embargo, el Inspector comisionado determinó que la conducta sancionada es por no cumplir con el pago de dichos conceptos. Ello evidencia una errónea delimitación del tipo infractor y una indebida aplicación del principio de tipicidad.

A consideración de esta Sala, la interposición de una sanción sin haberse delimitado correctamente el tipo infractor genera serios cuestionamientos a la aplicación de la potestad sancionadora en el caso de autos. En esa línea de razonamiento, se advierte que se ha vulnerado el debido procedimiento, a través de su manifestación de la debida motivación.

En tal sentido, resulta necesario que la Autoridad Sancionadora realice una correcta subsunción de los hechos constatados bajo la conducta sancionada para la asignación de responsabilidades hacia la Inspeccionada. Por lo tanto, la Resolución de Sub Intendencia incurre en una falta de motivación y análisis de las actuaciones realizadas, vulnerando el debido procedimiento.

Así, resulta imperativo enfatizar que las instancias del sistema responsables de la tramitación del procedimiento administrativo sancionador deben garantizar el respeto irrestricto de los principios del procedimiento administrativo -entre los cuales se encuentran los principios de Debido Procedimiento y Verdad Material9-. En tal sentido, la motivación de sus actos debe comprender el análisis integral de las alegaciones de los

Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido

Principio de verdad material. -

Respecto de la forma específica del vicio del acto administrativo identificado, debe precisarse que el Tribunal Constitucional en reiterada jurisprudencia no solo ha identificado sino ratificado el contenido constitucionalmente garantizado del derecho a la debida motivación de las resoluciones, por ejemplo, en la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente N° 00728-2008-PHC/TC, precisa:

En consecuencia, esta Sala encuentra acreditada la vulneración al debido procedimiento, sustentado en una motivación aparente, la cual se configura ya que la Sub Intendencia si bien da la apariencia de motivación al existir citas normativas y reiterar los hechos

Cabe precisar que, realizado el análisis de conservación del acto conforme al artículo 14° del TUO de la LPAG, el vicio resulta trascendente y no comprendido en las causales taxativamente consideradas en el precitado artículo por no tratarse de una motivación insuficiente o parcial sino una aparente. Por ello, conforme al numeral 2 del artículo 10° del TUO de la LPAG, el acto deviene en nulo.

Por tanto, resulta imposible convalidar la incongruencia advertida por parte de la Sub Intendencia de Resolución, que debió de evaluar de manera adecuada los hechos que motivaron el presente procedimiento sancionador. Siendo que, la actuación de la Sub Intendencia, a diferencia de lo requerido normativamente, considera la infracción imputada al tenor del tipo legal contenido en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, cuando lo que se atribuye a la impugnante es el hecho de no acreditar el pago de la remuneración e indemnización vacacional, es decir, se le imputa a la inspeccionada una infracción laboral por no cumplir con el pago de dichos conceptos.

En ese sentido, se evidencia que no se ha efectuado la correcta subsunción de las conductas del administrado con el hecho infractor tipificado como sancionable por el incumplimiento de la norma sociolaboral. Lo anterior generó la vulneración del derecho de defensa del administrado10 y al debido procedimiento. Debe recordarse que recae en la Administración el deber de acreditar fehacientemente la conducta antijurídica en el imputado, luego de un procedimiento llevado a cabo con las garantías constitucionalmente reconocidas y reseñadas líneas arriba.

Estando a lo expuesto, la Resolución de Sub Intendencia N° 171-2023-SUNAFIL/IRE- UCA/SISA, de fecha 14 de abril de 2023, confirmada por la Resolución de Intendencia N° 094-2023-SUNAFIL/IRE-UCA, incurre en vicio de nulidad parcial en el extremo referente a la infracción muy grave tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, encontrándose dentro del supuesto de hecho contemplado en el numeral 2 del artículo 10 del TUO de la LPAG, dada la existencia de un vicio en el acto administrativo constituido por la motivación aparente.

Cabe indicar que la nulidad parcial de un acto administrativo se produce cuando el vicio que la causa afecta solo a una parte de dicho acto y no a su totalidad, siendo necesario que la parte afectada y el resto del acto administrativo sean claramente diferenciables y susceptibles de ser independientes para que se pueda seccionar solo la parte que adolece de nulidad11. Por tanto, cuando se afirma que existe un acto que sufre de nulidad parcial, también se afirma, implícitamente, que en ese mismo acto existe, necesariamente, un acto parcialmente valido, en la parte que no adolece de vicio alguno, tal como se evidencia en el presente caso.

En tal sentido, considerando que la Resolución de Sub Intendencia N° 171-2023- SUNAFIL/IRE-UCA/SISA, de fecha 14 de abril de 2023, en el extremo referente a la infracción muy grave tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, ha sido emitida vulnerando el derecho a la debida motivación; corresponde declarar la nulidad parcial de la citada resolución, y de los sucesivos actos u actuaciones del procedimiento vinculados a dicho extremo, de conformidad con el numeral 12.1 del artículo 12 y el numeral 13.1 y 13.212 del artículo 13 del TUO de la LPAG.

Cabe mencionar que, la nulidad parcial permite anular una parte del acto y dejar intacta la otra, separando según la independencia que las mismas puedan brindar respecto de la otra parte. De igual manera permite reconocer otros efectos distintos al acto nulo13.

Conforme a lo anterior, se deberá retrotraer el procedimiento administrativo sancionador al momento en el cual se produjo el vicio inicial que motiva la nulidad parcial; esto es, al momento de emisión de la Resolución de Sub Intendencia respectiva, a efectos que dicha instancia emita una nueva decisión en el extremo referente a la infracción muy grave tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, acorde a los argumentos contenidos en la presente Resolución.

El artículo 15 de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. En ese sentido, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”.

En el caso concreto, se han identificado vicios en el trámite del procedimiento administrativo sancionador que acarrean la nulidad de al menos un acto administrativo expedido por una autoridad del Sistema de Inspección del Trabajo.

En tal sentido, considerando que, la Resolución de Sub Intendencia N° 171-2023- SUNAFIL/IRE-UCA/SISA, de fecha 14 de abril de 2023, ha sido emitida vulnerando el

La nulidad parcial del acto administrativo no alcanza a las otras partes del acto que resulten independientes

Conforme a lo anterior, se deberá retrotraer el procedimiento administrativo sancionador al momento en el cual se produjo el vicio inicial; esto es, al momento de emisión de la Resolución de Sub Intendencia respectiva, a efectos que dicha instancia emita una nueva decisión en el extremo referente a la infracción muy grave tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, considerando los argumentos contenidos en la presente Resolución, conforme a lo prescrito en el numeral 12.1 del artículo 12 del TUO de la LPAG.

En el caso concreto, se han identificado vicios en el trámite del procedimiento administrativo sancionador que acarrean la nulidad parcial de la Resolución de Sub Intendencia N° 171-2023-SUNAFIL/IRE-UCA/SISA, de fecha 14 de abril de 2023, y de los actos o actuaciones vinculados a los extremos declarados nulos, conforme a los fundamentos expuestos en los numerales precedentes de la presente resolución.

Además, de remitir los actuados del presente procedimiento sancionador al Intendente respectivo y a la Gerencia General de SUNAFIL, a efectos que – de ser el caso – procedan conforme a sus competencias, en el marco del ejercicio de la potestad disciplinaria de la Administración regulada en el Sistema Administrativo de Gestión de los Recursos Humanos y conforme al Título V del TUO de la LPAG.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

La nulidad parcial del acto administrativo no alcanza a las otras partes del acto que resulten independientes

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho y de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.