| Resolución N° | 0708-2026-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 6643-2020-SUNAFIL/ILM |
| Procedencia | INTENDENCIA DE LIMA METROPOLITANA |
| Impugnante | Consorcio Carolina Sociedad Anónima Cerrada |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 701-2023- |
| Materia | LABOR INSPECTIVA |
| Región | Lima Metropolitana |
| Fecha | 20 de mayo de 2026 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por CONSORCIO CAROLINA SOCIEDAD ANONIMA CERRADA, en contra la Resolución de Intendencia N° 701-2023- SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 6643-2020-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 701-2023-SUNAFIL/ILM, en el extremo referido a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa, respecto a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a CONSORCIO CAROLINA SOCIEDAD ANONIMA CERRADA, y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
20260513MACR - HR 43750-2020
Texto de la resolución
I. ANTECEDENTES 1.1 Mediante Orden de Inspección N° 20357-2020-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 3195-2020-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito a la denuncia formulada en aplicación del inciso c) del artículo 12 de la LGIT.
Que, mediante Imputación de Cargos N° 439-2021-SUNAFIL/ILM/AI3, notificada el 01 de marzo de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la Autoridad Instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 1295-2021- 20555195444 soft
SUNAFIL/ILM/AI3, notificado el 15 de noviembre de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución 1 de la Intendencia de Lima Metropolitana, la que mediante Resolución de Sub Intendencia N° 1252-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE1, notificada el 01 de diciembre de 2021, multó a la impugnante por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar el pago de la remuneración; tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. - Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no acreditar el depósito de la CTS; tipificada en el numeral 24.5 del artículo 24 del RLGIT. - Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento de fecha 28 de setiembre de 2020; tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
Con fecha 22 de diciembre de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 1252-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE1.
Mediante Resolución de Intendencia N° 701-2023-SUNAFIL/ILM, notificada el 12 de junio de 2023, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la Resolución de Sub Intendencia N° 1252-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE1.
Con fecha 04 de julio de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 701-2023-SUNAFIL/ILM.
La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, los mismos que fueron recibidos el 13 de marzo de 2024 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299811, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
1 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299812, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo3 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR4, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR5 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
III. DEL RECURSO DE REVISIÓN 3.1 El artículo 206 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 006-2026-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se
2“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 3 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 4“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.” 5“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de estos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por el Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”6.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En este orden de ideas, resulta indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia sociolaboral -tanto adjetivo como sustantivo- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema de Inspección del Trabajo. La normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujetos del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídico-procedimental establecida en el marco del Sistema de Inspección del Trabajo. Cabe precisar que dicho análisis garantiza la vigencia del debido proceso en sede administrativa, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional7.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al
6 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2017-TR. 7 Ver, por ejemplo, las Sentencias recaídas en los Expedientes N° 3741-2004-PA, 615-2009-PA/TC, 6136-2009-PA/TC, 6785-2006-PA/TC, 2608-2009-PA/TC, 6132-2008-PA/TC, 3792-2009-PA/TC y 2597-2009-PA/TC.
derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte De Consorcio Carolina Sociedad Anonima Cerrada
De la revisión de los actuados, se ha identificado que CONSORCIO CAROLINA SOCIEDAD ANONIMA CERRADA, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 701-2023-SUNAFIL/ILM, que confirmó la sanción impuesta por la comisión, entre otras, de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 13 de junio de 2023.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por CONSORCIO CAROLINA SOCIEDAD ANONIMA CERRADA.
V. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE REVISIÓN Con fecha 04 de julio de 2023, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 701-2023-SUNAFIL/ILM, en base a los siguientes argumentos:
i. Refieren que se incurre en un vicio de motivación y congruencia e interpreta incorrectamente el numeral 11.2 del artículo 11 del Decreto Supremo N° 003-2020-TR, al considerar que el plazo para el cómputo de la caducidad empieza a partir de notificado los descargos. ii. Alegan que se inaplica el artículo 259 del TUO de la LPAG, que expresamente señala que el cómputo es a partir de la notificación de la Imputación de Cargos. iii. Sostienen que se incurre en una interpretación equivocada de los numerales 11.2 y 11.3 del Decreto Supremo N° 003-2020-TR, al considerar que el plazo para el cómputo de la caducidad señalado en meses (09), corre a partir de la Constancia de notificación del sistema de notificaciones y omite aplicar el numeral 25.2 del artículo 25, numeral 144.2 del artículo 144 y numeral 145.3 del artículo 145 del TUO de la LPAG, aplicando una condición menos favorable. iv. Manifiestan que se les sanciona por una materia que nunca fue parte de la orden concreta de inspección, inaplicándose el numeral 8.6 del artículo 8 del Decreto Supremo N° 019-2006-TR, que determina la nulidad de la sanción señalada al haberse dado inicio a una inspección bajo una forma que no está contemplada en la ley y no haber acto administrativo alguno que convalide las actuaciones inspectivas de la materia CTS.
v. Precisan que, el depósito de la notificación de la Imputación de Cargos en la casilla electrónica se realizó el 26 de febrero de 2021, siendo descargada a las 20:20 horas del mismo día, siendo este el día en que se toma pleno conocimiento de la Imputación de Cargos, en atención a lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 25 del TUO de la LPAG. vi. Advierten que se incurre en un vicio de congruencia y motivación, al precisar que el cómputo del plazo para la presentación de descargos es a partir de la fecha que se consigna en la constancia de notificación electrónica, esto es, a partir del 01 de marzo de 2021. vii. Señalan que, para la determinación del plazo de caducidad de un acto basta con señalar la fecha de notificación de la Imputación de Cargos y el transcurso de 09 meses, sin que se haya emitido resolución, de conformidad con el numeral 1 del artículo 259 del TUO de la LPAG. viii. Agregan que, si la Intendencia sustenta de que fueron válidamente notificados con la Imputación de Cargos el 26 de febrero de 2021, incurre en una motivación aparente al indicar seguidamente que debe tenerse presente la fecha de presentación de los descargos, cuando el numeral 1 del artículo 256 del TUO de la LPAG, señala que se debe tomar en cuenta la fecha de notificación de la Imputación de Cargos, es decir, se incurre en una incongruencia ostensible. ix. Alegan que, el sistema indica un día diferente al que real y efectivamente fue recibida la notificación. Al respecto, consideran que, la propia Intendencia refiere que bajo la revisión del sistema de casilla electrónica se puede verificar que fue recibida el día 26 de febrero. Por consiguiente, el 26 de febrero de 2021 según el propio Sistema de Casilla Electrónica, consta que fueron notificados, conforme lo indica el numeral 11.2 del Decreto Supremo N° 003-2020-TR. x. Consideran que, no debe confundirse este acto con el momento en que el Sistema emite la Constancia, ya que son dos momentos diferentes; en tanto que, eso no determina que esa sea la fecha en que realmente se recibió la notificación, sino la fecha que el sistema emite la Constancia, que es diferente. xi. Precisan que, si la notificación fue depositada y recibida el 26 de febrero de 2021, no hay razón para que, siendo un día hábil, la constancia de notificación vía casilla electrónica considere el día hábil siguiente; es decir el 01 de marzo como señal de recepción, consignando sin sustento alguno un día diferente al que real y efectivamente fue recibida la notificación y en perjuicio del administrado, en contravención a lo que dispone el principio de informalismo. xii. Refieren que, la recurrida incurre en un error al aplicar incorrectamente los numerales 11.2 y 11.3 del artículo 11 del Decreto Supremo N° 003-2020-TR; es decir, la disposición que determina a partir de cuándo surte efectos la notificación, considerando incorrectamente que es de aplicación para el cómputo del plazo de caducidad que está expresado en meses. xiii. Indican que dicha fecha es producto de un error en el sistema, pero en el supuesto negado que no sea así, el numeral 11.2 del artículo 11 del Decreto Supremo N° 003- 2020-TR, determina que: “(…) La notificación surte efectos el día que conste haber sido recibida en la casilla electrónica (…)”, que incorrectamente ha sido considerado como el día que el sistema emite la constancia (que es distinto), es decir del 01 de marzo de 2021, cuando dicha exigencia es de aplicación cuando el cómputo es en días. xiv. Sostienen que, el cómputo se inicia a partir de la notificación de la imputación de cargos, en tanto que la norma así lo señala. Es decir, el día que se depositó, recibió y tomó conocimiento de la imputación de cargos, que para todos los efectos fue el 26 de febrero de 2021. xv. Aducen que, en el supuesto negado, la recurrida al momento de analizar los hechos habría aplicado incorrectamente la norma que ofrece condiciones menos favorables para el administrado; es decir, el numeral 11.2 del artículo 11 del Decreto Supremo N°
003-2020-TR, sin tomar en cuenta los criterios matrices de la Ley 27444, desnaturalizando el procedimiento especial, imponiendo condiciones menos favorables para los administrados. xvi. Exponen una discordancia entre lo dispuesto en el numeral 25.2 del artículo 25 del TUO de la LPAG y el numeral 11.2 del artículo 11 del Decreto Supremo N° 003-2020-TR, en tanto que, el TUO de la LPAG no señala que, las notificaciones surtirán efectos el día que conste haber sido recibidas por la casilla electrónica, tampoco señala que dicha constatación sea a través de la Constancia que emita el sistema, simplemente señala el día que conste haber sido recibidas, siendo que ninguna de aquellas condiciones sea señalada por la norma matriz. xvii. Argumentan que, la recurrida al señalar que el cómputo sea a partir de la Constancia que emita el sistema, a pesar que la norma general no establece tal condición, desnaturaliza el procedimiento, puesto que crea una condición en favor de la Administración, lo que afecta su derecho de defensa. xviii. Por otro lado, verifican que, la infracción relacionada al no pago de la CTS del periodo noviembre 2019 a mayo 2020 es insubsistente y nunca debió configurarse, debido a que no es una materia contenida en la orden de inspección. Al respecto, agregan que, el inspector dio inicio a sus investigaciones sin que exista orden de inspección, y tampoco emitiendo un informe dentro de las 48 horas a su supervisora y que este de mérito a una orden de inspección ampliatoria. xix. Precisan que el inspector y su supervisora advierten este defecto y tratan de subsanarlo enviado el Oficio s/n-2020 a la Sub Intendencia de Actuación Inspectiva de fecha 25 de setiembre de 2020, sin que haya sido respondido o emitido nueva orden en señal de convalidación. Y emite el 28 de setiembre la medida de requerimiento, con lo cual queda acreditado que desde el inicio de la investigación se produce este vicio, y, además, queda acreditado el irrazonable plazo que concedió para subsanar una obligación sociolaboral de cerca de 178 trabajadores. xx. Verifican de la orden de inspección que el primer requerimiento de información fue notificado en Av. Bolívar 1831 domicilio contiguo, iniciándose las actuaciones inspectivas en un domicilio que no les corresponde. Al respecto, agregan que, en su oportunidad, precisaron en su RUC que su domicilio es 1831-A, Pueblo Libre, hecho que no fue advertido desde un inicio, ni por parte del inspector, ni por la Sub Intendencia de Actuación Inspectiva.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre la naturaleza y finalidad del recurso de revisión
Sobre el particular, es preciso señalar que la naturaleza excepcional del recurso de revisión se encuentra regulada en el artículo 218° del TUO de la LPAG, el cual establece que para su interposición debe estar expresamente facultada por ley o
decreto legislativo. En ese marco, la LGIT, como norma especial aplicable, contempla dicha facultad en su artículo 49°:
“Artículo 49.- Recursos administrativos Los recursos administrativos del procedimiento administrativo sancionador son aquellos previstos en el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS. El Recurso de revisión es de carácter excepcional y se interpone ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral. El Reglamento determina las demás condiciones para el ejercicio de los recursos administrativos”.
De igual forma, el artículo 55° del RLGIT establece que, el recurso de revisión es de carácter excepcional e interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia. Asimismo, su procedencia y requisitos de admisibilidad se encuentran desarrollados en el Reglamento del Tribunal, tal como fue señalado en el punto 3.5 de la presente resolución.
Por su parte, el artículo 14° del Reglamento del Tribunal, establece que el recurso de revisión tiene por finalidad:
“(…) la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias” (énfasis añadido).
En esa misma línea, corresponde invocar los criterios establecidos en los fundamentos 6.17, 6.18 y 6.19 de la Resolución de Sala Plena N° 003-2022- SUNAFIL/TFL, vigente desde el 18 de agosto de 2022, mediante los cuales este Tribunal estableció como precedentes administrativos de observancia obligatoria, señalando que:
“6.17. Sobre la base de lo previsto en el literal a) del artículo 16 y el inciso 18.1 del artículo 18 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral (Decreto Supremo N° 004-2017-TR), tras el control de admisibilidad del recurso de revisión interpuesto, a cargo de la autoridad emisora de la decisión impugnada, este órgano de revisión tiene el deber de efectuar el control de procedencia del recurso. Así, se declarará la improcedencia del recurso de revisión en los siguientes supuestos: i) Cuando el acto impugnado no corresponda a resoluciones de segunda instancia que se pronuncian sobre la imposición de sanciones; ii) Cuando la infracción materia de sanción que se impugna, no esté tipificada como muy grave en el RLGIT; o iii) Cuando el recurso de revisión no se sustente en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria emitidos por este Tribunal. 6.18. Lo anterior exige al administrado una mayor rigurosidad en la formulación de sus escritos de revisión, en la medida que, al tratarse de un recurso extraordinario, para que los fundamentos contenidos en este puedan ser conocidos y evaluados por el Tribunal, no basta que la resolución recurrida contenga la imposición de sanciones por infracciones muy graves, sino que su impugnación debe ceñirse estrictamente a los presupuestos básicos establecidos en el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, esto
es: 1) Debe cuestionar al menos una infracción tipificada y calificada como muy grave, en el RLGIT, o en caso de omisión, el razonamiento empleado es suficiente para deducir ello, y; 2) Este cuestionamiento debe sustentarse necesariamente, en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas que rigen el derecho laboral, y/o en el apartamiento inmotivado de algún precedente de observancia obligatoria emitido por este Tribunal, que haya incidido directa o indirectamente, en la determinación de las infracciones. 6.19. Y es que, en ciertos casos, se aprecia la existencia de recursos de revisión donde, impugnándose una resolución que confirma la imposición de una sanción económica por la comisión de alguna infracción tipificada como muy grave en el RLGIT; no se cuestiona expresamente dicha infracción de forma directa o siquiera indirecta (cuando no se plantea algún razonamiento que pueda permitir deducir ello). Tal situación implica que tales recursos promueven asuntos fuera de la competencia material de este Tribunal, debiendo éste órgano colegiado declarar la improcedencia, conforme a la normativa que rige su actuación. (…)”.
En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se circunscribirá a los aspectos comprendidos dentro del ámbito de competencia del Tribunal, relacionados con la infracción calificada como muy grave e identificando si sobre ésta se ha producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14° del Reglamento del Tribunal, así como en los precedentes de observancia obligatoria emitidos por este Tribunal. En consecuencia, no corresponde a esta Sala pronunciarse sobre alegatos que no se encuentren dentro de esos presupuestos o que no estén vinculados a infracciones muy graves impuestas.
Sobre la infracción a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT
Conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el numeral 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refieren los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.
A su vez, el numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT, ha establecido que las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas, por la inspección del trabajo, para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Así como que éstas pueden consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, la paralización o
prohibición inmediata de trabajo o tareas por inobservancia de la normativa sobre prevención de riesgos laborales, entre otras.
Como se evidencia de las normas glosadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento administrativo sancionador (PAS).
Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, prevista en el inciso 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, cabe precisar que, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a las identificadas dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo.
Así, en la búsqueda del cumplimiento de la medida inspectiva, el inspector de trabajo le otorga al entonces inspeccionado un plazo razonable para su cumplimiento, tal como lo señalaba la entonces vigente “Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII - Directiva sobre el ejercicio de la función inspectiva”8.
En similar sentido -y de manera referencial – la versión 2 de la Directiva N° 001-2020- SUNAFIL/INII, aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 216-2021- SUNAFIL, del 10 de agosto de 2021, mantiene el mismo enfoque al detallar los factores para el establecimiento del plazo de cumplimiento en el numeral 7.15.5.
En ese sentido, de la revisión de los actuados se observa que el inspector comisionado emite la medida inspectiva de requerimiento de fecha 28 de setiembre de 2020 y otorga un plazo de seis (06) días hábiles a la impugnante para que cumpla con lo siguiente:
A pesar del apercibimiento efectuado por el inspector comisionado, respecto a que el incumplimiento de dicha medida constituiría infracción a la labor inspectiva, sancionable con una multa. Sin embargo, conforme consta en los hechos constatados en el Acta de Infracción, la impugnante no cumplió con lo dispuesto en la medida de requerimiento.
Contrario a lo alegado por la impugnante, se observa la razonabilidad, proporcionalidad y legalidad de la medida inspectiva de requerimiento, en tanto fue emitida dentro de las actuaciones inspectivas derivadas de la Orden de Inspección N° 20357-2020-SUNAFIL/ILM, y en relación con los hallazgos que posteriormente fueron
8 Aprobada por Resolución de Superintendencia N° 031-2020-SUNAFIL, del 03 de febrero de 2020.
consolidadas en el Acta de Infracción. Así pues, de la revisión de la misma, se advierte que los inspectores comisionados han realizado una correcta aplicación de los artículos 14 de la LGIT y 17.2 del RLGIT, normas que establecen que la emisión de una medida inspectiva de requerimiento presupone la verificación previa de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral. En ese sentido, de los fundamentos expuestos en la medida se desprende que los inspectores determinaron la existencia de incumplimientos en materia de relaciones laborales imputables a la impugnante.
Por otro lado, habiéndose verificado que las conductas se encontraban correctamente determinadas, se advierte que las acciones requeridas como mecanismo de subsanación, así como el plazo otorgado resultaba razonable en atención a las infracciones advertidas y todas las acciones a adoptar. A mayor abundamiento, del expediente inspectivo se advierte que, por medio de la Carta N° 4396-2020-SUNAFIL/ILM/SIAI, de fecha 11 de mayo de 2020, se emplaza al sujeto inspeccionado, para que informe a la Sub Intendencia de Actuación Inspectiva de la Intendencia de Lima Metropolitana, respecto de las acciones adoptadas y adjunte documentación, en atención a presuntos incumplimientos a la normativa en materia sociolaboral, referidos a: acreditar el abono de pago de la CTS (semestres vencidos de mayo 2019, noviembre 2019 y truncos), y acreditar el pago oportuno de remuneraciones (periodo febrero a abril 2020), entre otros. Asimismo, se advierte el primer requerimiento de información, de fecha 20 de agosto de 2020, a través del cual, se le requiere, entre otros: Acreditar el depósito de CTS de noviembre 2019 y marzo 2020, así como, acreditar el pago de remuneraciones de marzo 2020. Sin embargo, pese al plazo transcurrido entre el primer requerimiento y la verificación de la medida inspectiva de requerimiento (más de 30 días hábiles), la impugnante no cumplió con acreditar los incumplimientos en materia de relaciones laborales detectados.
Asimismo, se advierte que la medida inspectiva de requerimiento contiene un mandato claro, cumpliendo con expresar el ámbito subjetivo y objetivo, ya que individualiza a los trabajadores afectados, así como identifica la afectación resultante de un comportamiento imputable al empleador, al describirse en términos específicos el incumplimiento, y establece cómo es que debe cumplirse dicha medida.
Por tanto, estando a que la autoridad administrativa cumplió con el estándar de prueba fijado para el procedimiento administrativo sancionador, desvirtuando el principio de licitud del administrado, al determinar las infracciones incurridas por parte del sujeto inspeccionado, luego de la valoración presentada en la fase inspectiva y sancionadora; correspondía al sujeto inspeccionado, en ejercicio de su derecho de contradicción y defensa, presentar los medios documentales que
sustenten su alegato, incluso en esta instancia la impugnante no ha acreditado lo requerido en la medida inspectiva de requerimiento. Siendo que, de los actuados, se advierte el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, la cual constituye una infracción a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Así, se advierte, que la inspección de trabajo ha acreditado la culpabilidad de la impugnante y en consecuencia desvirtuado el principio de licitud.
En tal sentido, debe mantenerse la sanción impuesta por la infracción tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT y desestimarse todos los argumentos dirigidos a cuestionar este extremo; puesto que, se encontraba en el deber de cumplir con lo dispuesto por la autoridad inspectiva. Por ello, al no evidenciarse una vulneración en la emisión de la medida inspectiva de requerimiento, que transgreda lo dispuesto por el artículo 14 de la LPAG y el numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT, corresponde confirmar la infracción tipificada y, no cabe acoger el recurso de revisión.
Respecto a lo alegado por la impugnante, referido a que, la infracción relacionada al no pago de la CTS no es una materia contenida en la orden de inspección. Sobre el particular, corresponde precisar que, del expediente inspectivo se observa el refrendo de materia: Compensación por tiempo de servicios (Depósito de CTS), en la Orden de Inspección N° 20357-2020-SUNAFIL/ILM, conforme a lo dispuesto en el artículo 12, inciso e), de la Ley N° 28806, y el artículo 8, numeral 8.4, inciso d) del Decreto Supremo N° 019-2006-TR; en tanto los inspectores comisionados tomaron conocimiento de hechos que guardaban relación con la orden y pudiendo ser contrarios al ordenamiento jurídico procedieron a iniciar actuaciones inspectivas en la citada materia; por lo cual, solicitaron a la Sub Intendencia de Actuación Inspectiva de la Intendencia de Lima Metropolitana, el refrendo respectivo, y en consecuencia, la ampliación de la orden de inspección, en atención al Oficio S/N-2020, de fecha 25 de setiembre de 2020. Por tanto, no cabe acoger los argumentos expuestos en este extremo por la impugnante.
Por otro lado, alegan que, el primer requerimiento de información fue notificado en Av. Bolívar 1831 domicilio contiguo. Contrario a lo alegado por la impugnante, de la “Constancia de Actuaciones Inspectivas de Investigación”, de fecha 20 de agosto de 2020, se advierte que, a través de la visita inspectiva al centro de trabajo, Av. Bolívar N° 1231, Pueblo Libre, Lima, se notificó válidamente el requerimiento de información. Asimismo, se observa que, dentro del plazo otorgado para que cumpla con el requerimiento, la impugnante presento el documento: “Atención Inspector (…) OI. 20357-2020-SUNAFIL/ILM2”, de fecha 26 de agosto de 2020, por medio del cual, la apoderada del sujeto inspeccionado, cumple con comparecer y presentar, a través del correo institucional del inspector actuante los formatos R02 del PDT Plame de mayo 2019 a abril 2020, en atención al requerimiento de comparecencia, no advirtiéndose cuestionamiento alguno respecto al domicilio en el que fuera notificado el primer requerimiento; por el contrario, se observa que aportaron documentación. Por tanto, corresponde a esta sala desestimar el recurso en este extremo.
Sobre la caducidad del procedimiento administrativo sancionador
Al respecto, la impugnante alega que, se incurre en un vicio de motivación y congruencia e interpreta incorrectamente el numeral 11.2 del artículo 11 del Decreto Supremo N° 003-2020-TR, al considerar que el plazo para el cómputo de la caducidad
corre a partir de la Constancia de notificación del sistema de notificaciones y omite aplicar el numeral 25.2 del artículo 25, numeral 144.2 del artículo 144 y numeral 145.3 del artículo 145 del TUO de la LPAG, aplicando una condición menos favorable.
Sobre el particular, respecto al extremo del supuesto vicio de motivación y congruencia en el acto emitido por la Autoridad de segunda instancia, en el extremo de la caducidad del PAS. Sobre el particular, el artículo 14 del TUO de la LPAG, precisa sobre la conservación del acto, lo siguiente:
“Artículo 14.- Conservación del acto 14.1 Cuando el vicio del acto administrativo por el incumplimiento a sus elementos de validez, no sea trascendente, prevalece la conservación del acto, procediéndose a su enmienda por la propia autoridad emisora. 14.2 Son actos administrativos afectados por vicios no trascendentes, los siguientes: 14.2.1 El acto cuyo contenido sea impreciso o incongruente con las cuestiones surgidas en la motivación. 14.2.2 El acto emitido con una motivación insuficiente o parcial. 14.2.3 El acto emitido con infracción a las formalidades no esenciales del procedimiento, considerando como tales aquellas cuya realización correcta no hubiera impedido o cambiado el sentido de la decisión final en aspectos importantes, o cuyo incumplimiento no afectare el debido proceso del administrado. 14.2.4 Cuando se concluya indudablemente de cualquier otro modo que el acto administrativo hubiese tenido el mismo contenido, de no haberse producido el vicio. 14.2.5 Aquellos emitidos con omisión de documentación no esencial. 14.3 No obstante la conservación del acto, subsiste la responsabilidad administrativa de quien emite el acto viciado, salvo que la enmienda se produzca sin pedido de parte y antes de su ejecución” (énfasis añadido).
Al respecto, Juan Carlos Morón Urbina, señala que, la clave para optar entre una u otra consecuencia se encuentra en el inciso 2 del artículo 10 del TUO de la LPAG, que establece como causal de nulidad del acto: “El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el artículo 14”.
Asimismo, advierte que, en caso de los vicios en lo elementos de validez del acto, la norma privilegia la posibilidad de conservar los actos viciados, y solo en caso que la situación producida no se encuentre incluida entre los supuestos de conservación, deberá conducirse a la nulidad. Por ello, se afirma que en el derecho administrativo contemporáneo rige el principio general de la conservación de los actos administrativos (énfasis añadido).
Por tanto, se advierte que, en los casos en los que el acto administrativo este afectado de un vicio no trascedente, como en el presente caso, prevalece la
conservación del acto. Al respecto, corresponde precisar que el TUO de la LPAG, incluye una relación taxativa de causales para el efecto: i) El contenido impreciso o incongruente; ii) La motivación insuficiente o parcial; iii) Las infracciones a las formalidades no esenciales del procedimiento (los que no signifiquen afectación al debido procedimiento o cambiado el sentido de la decisión final); iv) La omisión de documentos no esenciales; v) Cuando se pondere ex post que el sentido de la decisión adoptada seguirá siendo el mismo” (énfasis añadido)9.
En ese contexto, corresponde precisar que, el ejercicio de la potestad sancionadora por parte de la Administración Pública se encuentra sujeta – entre otras condiciones – a su tramitación dentro de un plazo preestablecido, sancionándose la superación de este con la figura de la caducidad.
Así, el artículo 237-A del TUO de la LPAG:
“Artículo 237-A.- Caducidad administrativa del procedimiento sancionador 1. El plazo para resolver los procedimientos sancionadores iniciados de oficio es de nueve (9) meses contado desde la fecha de notificación de la imputación de cargos. Este plazo puede ser ampliado de manera excepcional, como máximo por tres (3) meses, debiendo el órgano competente emitir una resolución debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo, previo a su vencimiento. La caducidad administrativa no aplica al procedimiento recursivo. Cuando conforme a ley las entidades cuenten con un plazo mayor para resolver la caducidad operará al vencimiento de este. 2. Transcurrido el plazo máximo para resolver, sin que se notifique la resolución respectiva, se entiende automáticamente caducado administrativamente el procedimiento y se procederá a su archivo. 3. La caducidad administrativa es declarada de oficio por el órgano competente. El administrado se encuentra facultado para solicitar la caducidad administrativa del procedimiento en caso el órgano competente no lo haya declarado de oficio (…)” (énfasis añadido).
Asimismo, Juan Carlos Morón Urbina, señala que la caducidad tiene las siguientes características:
“El plazo de caducidad del procedimiento administrativo sancionador es de nueve (9) meses y es computado desde la fecha de notificación de la imputación de cargos, es decir, con el inicio del procedimiento administrativo sancionador. (…) Por el contrario, el día final de ese plazo no es de la fecha de la resolución sancionadora, sino el de su notificación al administrado, dado que elementales razones de garantía impiden que se conceda efecto interruptor a una resolución no comunicada aún. No obstante, la norma admite la ampliación del plazo de caducidad por tres (3) meses, pero requiere de una resolución debidamente sustentada por parte del órgano competente, detallando las justificaciones de hecho y de derecho que conllevan a la necesidad de ampliar el plazo regular”10.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que el procedimiento administrativo sancionador se desarrolló en el siguiente periodo:
9 Morón Urbina, Juan Carlos. “Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444”, Lima: Gaceta Jurídica S.A., Décimo Segunda Edición, Lima, 2017, Tomo I, pp. 263 y 264. 10 Morón Urbina, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444. Lima: Gaceta Jurídica S.A., Décimo Cuarta Edición, abril de 2019, Tomo 2, pp. 538 – 539.
ACTUACIONES FECHA DE NOTIFICACIÓN Inicio Imputación de Cargos N° 439-2021- SUNAFIL/ILM/AI3 01/03/2021 Fin Resolución de Sub Intendencia N° 1252-2021- SUNAFIL/ILM/SIRE1 01/12/2021
Por consiguiente, de la norma acotada, se desprende que la caducidad del procedimiento sancionador no se computa desde la fecha de emisión del acta de infracción o de la imputación de cargos, sino desde que se notifica la imputación de cargos con la cual se da inicio al procedimiento sancionador; por ende, una vez transcurrido el plazo para resolver, sin que se haya notificado la resolución respectiva, se entiende automáticamente caducado el procedimiento.
Sobre el particular, de lo señalado en el numeral 1.2 de la presente resolución se aprecia que el procedimiento se inició el 01 de marzo de 2021, por lo que de conformidad con el numeral 1 del artículo 237-A del TUO de la LPAG, la autoridad sancionadora (Sub Intendencia de Resolución 1) tenía hasta el 01 de diciembre de 2021 para emitir y notificar la resolución de sanción.
Cabe precisar que la Resolución de Sub Intendencia N° 1252-2021- SUNAFIL/ILM/SIRE1, que impuso sanción a la inspeccionada fue notificada a la impugnante mediante Constancia de notificación vía casilla electrónica el 01 de diciembre de 202111. En tal sentido, se advierte que la resolución apelada fue emitida dentro del plazo de nueve meses. En consecuencia, no cabe acoger los argumentos expuestos en este extremo por la impugnante.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:
11 Véase folio 152 del expediente sancionador.
N° Materia Conducta Infractora Tipificación legal y calificación Relaciones Laborales No acreditar el pago de la remuneración. Numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT
GRAVE Relaciones Laborales No acreditar el depósito de la CTS. Numeral 24.5 del artículo 24 del RLGIT
GRAVE Labor Inspectiva No cumplir con la medida inspectiva de requerimiento. Numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT
MUY GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 006-2026-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR.
SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por CONSORCIO CAROLINA SOCIEDAD ANONIMA CERRADA, en contra la Resolución de Intendencia N° 701-2023- SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 6643-2020-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 701-2023-SUNAFIL/ILM, en el extremo referido a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa, respecto a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a CONSORCIO CAROLINA SOCIEDAD ANONIMA CERRADA, y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
20260513MACR - HR 43750-2020
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