Consorcio BBD — Res. 1371-2025

Mediante Orden de Inspección N° 922-2022-SUNAFIL/IRE-SMA, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 038-2023-SUNAFIL/IRE-SMA (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otra, de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales, así como, una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 100-2023-SUNAFIL/IRE-SMA/SIFN, de fecha 19 de mayo de 2023, notificado el 25 de mayo de 2023, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 118-2023-SUNAFIL/SIFN/IRE-SMA, de fecha 16 de junio de 2023 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual, procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Subintendencia de Sanción de la Intendencia Regional de San Martín, la que mediante Resolución de Subintendencia N° 164-2023-SUNAFIL/IRE- SMA/SISA, de fecha 16 de julio de 2023, notificado el 19 de julio de 2023, multó a la impugnante por la suma de S/ 14,305.50, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Mediante escrito de fecha 08 de agosto de 2023, la impugnante presentó recurso de apelación2 contra la Resolución de Subintendencia N° 164-2023-SUNAFIL/IRE- SMA/SISA, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia Regional N° 43-2023-SUNAFIL/IRE-SMA, de fecha 21 de agosto de 2023 y notificado el 23 de agosto de 2023, la Intendencia Regional de San Martín, declaró infundado el recurso de apelación y confirmó la sanción contra la administrada, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 13 de setiembre de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de San Martín el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia Regional N° 43-2023-SUNAFIL/IRE-SMA.

La Intendencia Regional de San Martín admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 000451- 2023-SUNAFIL/IRE-SMA, recibido el 26 de setiembre de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que el CONSORCIO BBD, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia Regional N° 43-2023- SUNAFIL/IRE-SMA, que confirmó la sanción impuesta de S/ 14,305.50, por la comisión, entre otra, de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 24 de agosto de 2023.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por el CONSORCIO BBD.

En principio, en el ejercicio de la labor inspectiva, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, por lo que pueden adoptar acciones orientadas a ello, entre las que se encuentra las emisiones de medidas inspectivas de requerimiento.

En ese orden de ideas, el artículo 14 de la LGIT, establece lo siguiente:

A su vez, el numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT, establece que:

Como se evidencia de las normas acotadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador.

Respecto al contenido y finalidad de la medida de requerimiento, este Tribunal ha adicionado consideraciones a evaluar en dicha herramienta inspectiva, mediante Resolución de Sala Plena Nº 009-2023-SUNAFIL/TFL, de fecha 23 de mayo de 2023, el cual también tiene la condición de precedente de observancia obligatoria, sobre la base de los siguientes términos: “6.26. La medida inspectiva de requerimiento, al ser una “orden dispuesta por la inspección de trabajo para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo”9, debe contener un mandato claro y su entendimiento debe regirse por la razonabilidad, el deber de colaboración y la buena fe procedimental. En ese sentido, la medida de requerimiento debe cumplir con expresar el ámbito subjetivo y objetivo, siendo estos extremos suficientes para producir el resultado esperado por la medida: la rectificación de una situación antijurídica. a) Ámbito subjetivo: En primer lugar, debe individualizar a los trabajadores afectados por el incumplimiento reprochado al sujeto inspeccionado; b) Ámbito objetivo: En segundo lugar, a) debe identificar la afectación resultante de un comportamiento imputable al empleador —como ocurre en el caso de autos, al escribirse el número de horas en sobretiempo laboradas, así como su incumplimiento en el pago— y, b) establecer cómo es que debe cumplirse dicha medida, es decir, qué acciones debe ejecutar el inspeccionado a fin de revertir la conducta reprochada. En ese sentido, el ámbito objetivo de la medida de requerimiento no se agota con la mención de la normativa legal vigente afectada o inobservada por el sujeto inspeccionado, sino que incluye el mandato de su cumplimiento, en la forma y modo esperado. d) Así las cosas, un análisis circunscrito únicamente a la determinación del quantum a cancelar por los incumplimientos en materia de relaciones laborales de significado económico, como supuesto de quiebre del principio de legalidad (arguyéndose la “necesidad” de una identificación específica del monto a cancelar por parte del sujeto inspeccionado por los incumplimientos laborales de naturaleza económica), resulta erróneo; toda vez que el bloque de legalidad invocable (conforme con lo dispuesto por los artículos 5 y 14 de la LGIT y los artículos 13 y 17 del RLGIT) no establece como requisito sine qua non que la medida inspectiva de requerimiento deba identificar el monto dinerario que adeuda el sujeto inspeccionado. (…).” (el resaltado es propio).

De acuerdo a ello, tenemos que esta Sala ha establecido como supuestos de hecho que la validez de la medida de requerimiento exige una evaluación de dos ámbitos marcados.

En cuanto el plazo de la medida de requerimiento, el contexto del caso y el lapso transcurrido para la adopción de acciones requeridas, este Tribunal ha definido ciertos parámetros a considerar, mediante Resolución de Sala Plena Nº 014-2022-SUNAFIL/TFL, de fecha 05 de diciembre de 2022, el cual tiene la condición de precedente de observancia obligatoria, sobre la base de los siguientes términos: “6.10 Sin embargo, existen supuestos específicos —como el caso materia de autos— en el cual la naturaleza de los incumplimientos y la reincidencia en el incumplimiento de las conductas obligan a efectuar un análisis que comprenda tanto al plazo otorgado por los inspectores comisionados (evaluando si el mismo era suficiente para el cumplimiento de lo conminado), como al lapso transcurrido durante en el que el sujeto inspeccionado pudo adoptar acciones tendientes a cumplir con conductas que le eran conocidas de antemano, al haber sido objeto de sanción previamente o al haber tomado conocimiento de los acontecimientos constituyentes de incumplimiento durante las actuaciones inspectivas. 6.14 Un análisis circunscrito únicamente al plazo otorgado en la medida inspectiva de requerimiento conllevaría a concluir, apriorísticamente, el quiebre del principio de razonabilidad (arguyéndose a la “razonabilidad” del tiempo otorgado al sujeto inspeccionado como fundamento). Sin embargo, tal conclusión constituye un resultado que es contradictorio al contenido de dicho principio, como manifestación de una adecuada proporción entre los medios y fines dispuestos ante un caso concreto. Por ello, el plazo otorgado en la medida inspectiva de requerimiento debe analizarse de acuerdo con el contexto en el que dicha facultad de la inspección del trabajo es ejercida, lo que incluye a los hechos derivados del propio expediente, así como a situaciones directamente acreditadas en otros expedientes que puedan ser un antecedente concretamente invocable. 6.16 En ese sentido, al expedirse la medida inspectiva de requerimiento no solo se debe de contemplar el plazo a otorgar al sujeto inspeccionado frente al plazo restante de las actuaciones inspectivas, sino también las particularidades del caso concreto, lo cual implica la gravedad de la infracción o las infracciones al ordenamiento jurídico sociolaboral debidamente comprobadas (por el impacto que causen hacia el trabajador o los trabajadores afectados) y el comportamiento previo del sujeto inspeccionado (si conocía de antemano la infracción, o si había sido sancionado previamente bajo la misma causa); y otros supuestos derivados del contexto en el que se desarrolló el procedimiento inspectivo, que justifiquen la adopción de dicha medida.” (el subrayado es propio).

En ese mismo sentido, corresponde tomar en cuenta lo dispuesto en la Directiva N° 001- 2020-SUNAFIL/INII, denominada “Directiva sobre el ejercicio de la Función Inspectiva”, en sus versiones N° 1 y 2, respecto de las consideraciones a tomar en cuenta por el comisionado al momento de definir el plazo de la medida de requerimiento, así tenemos:

Toda omisión sobre dichas consideraciones constituirá una afectación a los Principios de Razonabilidad, Proporcionalidad y Legalidad, correspondiendo no acoger la propuesta de sanción de la medida de requerimiento.

Finalmente, no debe perderse de vista lo prescrito en el precedente de observancia obligatoria emitido por esta Sala, correspondiente a la Resolución de Sala Plena Nº 019- 2024-SUNAFIL/TFL, de fecha 30 de noviembre de 2024, mediante el cual se ha definido la causal mediante la cual el inspeccionado puede resultar exento de responsabilidad ante el incumplimiento de una medida de requerimiento, bajo los siguientes términos:

En el presente caso, de la revisión de los actuados se observa que el personal inspectivo notificó la medida inspectiva de requerimiento al inspeccionado el 24 de enero de 2023, otorgándole tres (03) días hábiles de plazo, a fin de que adopte las siguientes medidas:

En cuanto a la validez de la medida de requerimiento, de una evaluación integral de la misma, en el marco de los supuestos de hecho definidos en los precedentes de observancia obligatoria citados, se advierte que la medida de requerimiento emitida por el cuerpo inspectivo cumple con expresar el ámbito subjetivo y objetivo del mandato; es decir, se encuentran individualizados los trabajadores afectados (numeral 4.4) por cada uno de los incumplimientos reprochados al sujeto inspeccionado (numeral 4.11), identifica la afectación resultante de un comportamiento imputable al empleador y establece cómo es que debe cumplirse dicha medida.

En ese mismo sentido, en cuanto al establecimiento del plano fáctico que solventa la responsabilidad de la administrada para con los sujetos comprendidos en la investigación, se advierte que el cuerpo inspectivo ha cumplido con fundamentar la naturaleza del vínculo de naturaleza laboral en el marco de la concurrencia de los presupuestos de laboralidad de manera pertinente, pues refiere que cada uno de los identificados: “(…) desempeñan labores propias y necesarias para la prestación del giro principal del negocio, al momento de la visita, en la que se los encontró prestando labores de construcción civil, es decir son trabajadores que vienen laborando de forma continuada con la inspeccionada por lo tanto debe inscribirles o regístralos en la planilla electrónica de la inspeccionada : En la presente orden de inspección, no se ha verificado que los trabajadores sean auxiliados por terceros. En los requerimientos realizados a la inspeccionada de fecha 15/12/2022 y 04/01/2023, tampoco menciona que los trabajadores pertenecen a un sub contratistas o terceros, por lo que la inspeccionada debe registrar en la planilla electrónica a los trabajadores registrados el día 29/11/2022 durante el recorrido por la mencionada obra” (numeral 1 de la medida de requerimiento).

Adicionalmente, respecto del cumplimiento, se advierte que el comisionado dejó constancia en el acta de infracción que, de la verificación de la documentación proporcionada por la administrada en la comparecencia de fecha 27 de enero de 2023, se ha generado el cumplimiento parcial del mandato, sobre la base del siguiente detalle: i) En cuanto a la incorporación en la planilla electrónica respecto de los trabajadores identificados en el Cuadro Nº 01 del acta de infracción, se verificó el cumplimiento efectivo según las constancias de alta T-Registro de planilla respecto de cada uno de los mismos (05 trabajadores); ii) Sobre la entrega de boletas de pago de remuneraciones de los trabajadores identificados en el Cuadro Nº 02 del acta de infracción, se verificó que la empresa no acreditó cumplimiento de siete (07) trabajadores afectados; y, iii) En cuanto al registro de control de asistencia del personal de campo según el cuadro de setiembre, octubre, noviembre y diciembre de 2022, no se corroboró cumplimiento por parte de la administrada en perjuicio de dieciséis (16) sujetos afectados.

De este modo, si bien mediante de resolución de primera instancia la autoridad de sanción dispuso no imponer sanción por la materia de registro de control de asistencia, sobre la de boletas de pago determinó la acreditación de entrega respecto de Eduardo Escobedo, Rister Huayllahua y Nicanor Cahuaza, subsistiendo la responsabilidad en cuanto a cuatro (04) sujetos afectados, al haberse presentado información de manera incompleta. Dicha conclusión resulta acogida por esta Sala, desde la verificación de las documentales presentadas por la administrada durante el proceso de inspección y administrativo, sobre el cual se verificó: Respecto del Sr. Francisco Sifuentes, no se adjunta boletas de pago; en cuanto a la Sra. Valeria Mejía, solo se adjuntan las boletas de pago de los meses de noviembre y diciembre de 2022; respecto del Sr. Rómulo Villanueva, no se adjunta boletas de pago; y, en cuanto al Sr. Antero Padilla, solo se adjuntan boletas de pago de los meses de octubre y noviembre de 2022.

Por otro lado, en cuanto al plazo otorgado en la medida de requerimiento, el contexto del caso y el lapso transcurrido a fin de determinar el proceder del administrado, a criterio de esta Sala se ha proporcionado al impugnante un plazo razonable, que le ha significado la oportunidad de adoptar las medidas para subsanarlas inconductas identificadas por el cuerpo inspectivo; sin embargo, no existe duda de la configuración del incumplimiento de esta, máxime si constituye un hecho pacífico asumido por la impugnante, quien ha recurrido a diversos argumentos a lo largo del proceso para justificar su proceder obstructivo con la labor inspectiva u omitido no emitir pronunciamiento al respecto, advirtiéndose que, a la fecha de interpuesto su recurso de revisión, no ha dado muestra de haber generado el esfuerzo por realizar la entrega de las boletas de pago de los sujetos afectados subsistentes.

Sobre el particular, en cuanto al ítem i) del resumen del recurso de revisión, mediante el cual la impugnante alega el cumplimiento total de la obligación sustantiva subsistente (entrega de boletas de pago) y la imposibilidad de acreditación en cuanto al Sr. Rómulo Villanueva, al no haberse encontrado prestando servicios a su favor a la fecha de la inspección de trabajo. Sobre el particular, conforme a lo precedente, se advierte que esta Sala ha cumplido con verificar la ausencia de acreditación de entrega de las boletas de pago respecto de cuatro sujetos comprendidos en la investigación, estos son: el Sr. Francisco Sifuentes, la Sra. Valeria Mejía, el Sr. Rómulo Villanueva y el Sr. Antero Padilla.

Por otro lado, en cuanto a la presunta imposibilidad de acreditación de entrega de las boletas de pago del Sr. Rómulo Villanueva, se advierte que en el marco de lo regulado por el artículo 19 del Decreto Supremo 001-98-TR, dicha obligación debe hacerse efectiva a más tardar al tercer día hábil de efectuado el pago de la remuneración10, por tanto, no constituye un argumento válido el alegado por la impugnante, máxime si a la fecha de generada la visita inspectiva al centro de trabajo en fecha 29 de noviembre de 2022, el cuerpo inspectivo logró identificar al Sr. Rómulo Villanueva prestando servicios en favor de la administrada y la verificado la vigencia de su vínculo laboral, según la verificación de la planilla electrónica del mes de noviembre de 2022.

Por otro lado, según el ítem ii) del resumen del recurso de revisión, mediante el cual la administrada alega imposibilidad de cumplimiento del mandato de la medida de requerimiento respecto del Sr. Francisco Sifuentes, en razón a que no ha alimentado una relación de trabajo con el mismo. Sobre el particular, se verifica que dicho cuestionamiento se encuentra superado desde la verificación de la prestación efectiva de servicios del Sr. Francisco Sifuentes en favor de la administrada, bajo el cargo de maestro de obra, en la visita inspectiva de fecha 29 de noviembre de 2022, sobre el cual

En el marco de la aplicación del Principio de Primacía de la Realidad, se ha corroborado el Sr. Sifuentes que desempeña labores propias y necesarias asociadas al giro del negocio de la administrada, correspondientes a la construcción civil, lo cual se ha encontrado respaldado desde una adecuada fundamentación en la medida de requerimiento y el acta de infracción, correspondiente a la naturaleza del vínculo de los sujetos comprendidos en la investigación. No debe perderse de vista que la administrada no ha proporcionado al proceso, medio de prueba alguno que pueda rebatir las conclusiones arribadas desde el marco fáctico, por el cuerpo inspectivo.

En ese sentido, se desestiman cada uno de los argumentos formulados por la administrada en su recurso de revisión, resolviendo confirmar la Resolución de Intendencia Regional N° 43-2023-SUNAFIL/IRE-SMA, materia de análisis.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, la multa subsistente como resultado del procedimiento administrativo sancionador, serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.