Consorcio Alborada — Res. 1952-2025

Mediante Orden de Inspección N° 157-2022-SUNAFIL/IRE-PUN, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 0184-2022-SUNAFIL/IRE-PUN (en adelante, el Acta de Infracción). En mérito a la denuncia formulada en aplicación del inciso c) del artículo 12 de la LGIT.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 054-2023-SUNAFIL/IRE-PUN/SIFN-IC, notificada el 20 de marzo de 2023, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 121-2023-SUNAFIL/IRE-PUN/SIFN- IF, que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Sanción de la Intendencia Regional de Puno, la cual, mediante Resolución de Sub Intendencia N° 245-2023-SUNAFIL/IRE-PUN/SISA, notificada el 25 de agosto de 2023, multó a la impugnante por haber incurrido en las siguientes infracciones:

En fecha 08 de septiembre de 2023, la impugnante interpone recurso de reconsideración contra la Resolución de Sub Intendencia N° 245-2023-SUNAFIL/IRE- PUN/SISA.

Ahora bien, mediante Resolución de Sub Intendencia N° 291-2023-SUNAFIL/IRE- PUN/SISA, notificada el 02 de octubre de 2023, la Intendencia Regional de Puno declaró improcedente el recurso de reconsideración interpuesto por la impugnante.

Con fecha 20 de octubre de 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 291-2023-SUNAFIL/IRE-PUN/SISA.

Por otro lado, mediante Resolución de Gerencia General N°273-2023-SUNAFIL-GG, de fecha 23 de noviembre de 2023, se resuelve aceptar la abstención del Intendente Regional de la Intendencia Regional de Puno, con relación al expediente sancionador 022-2023-SUNAFIL/IRE-PUN, designando a la Intendencia Regional de Lambayeque.

Mediante Resolución de Intendencia N° 215-2023-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE, notificada el 20 de diciembre de 2023, La Intendencia Regional de Lambayeque declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante.

Con fecha 10 de enero de 2024, la impugnante presentó ante la Intendencia de Regional de Lambayeque, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 215-2023-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE, solicitando el informe oral.

Asimismo, con fecha 10 de enero de 2024, CONTRATISTAS GENERALES & MINERÍA L Y R SOCIEDAD ANONIMA CERRADA, en su calidad de responsable solidaria, interpuso ante la Intendencia Regional de Lambayeque, recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 215-2023-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE, solicitando informe oral.

La Intendencia Regional de Lambayeque admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM- 000081-2024-SUNAFIL/IRE-LAM, recibido el 15 de enero de 2024 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299812, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299813, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo4 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR5, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR6 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de estos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias7.

En ese contexto, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esa línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el Principio de Legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que el CONSORCIO ALBORADA, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 215-2023- SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE, emitida por la Intendencia Regional de Lambayeque, que confirmó la sanción impuesta, por la comisión, entre otras, de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT y, una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del citado cuerpo normativo, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 21 de diciembre de 2023.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos jurídicos, previstos en el ordenamiento jurídico corresponde analizar los argumentos planteados por el CONSORCIO ALBORADA.

Con fecha 10 de enero de 2024, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 215-2023-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE, señalando los siguientes argumentos:

Asimismo, con fecha 10 de enero de 2024, CONTRATISTAS GENERALES & MINERÍA L Y R SOCIEDAD ANONIMA CERRADA (en adelante, la responsable solidaria), en su calidad de responsable solidario, interpuso recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 215-2023-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE, señalando los siguientes argumentos:

El artículo VI del Título Preliminar del TUO de la LPAG, dispone que aquellos actos administrativos que resuelven casos particulares, “interpretando de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación, constituirán precedentes administrativos de observancia obligatoria (…)”, constituyendo fuente de Derecho, de conformidad con el numeral 2.8 del artículo V de la norma en mención.

De igual forma, el Reglamento del Tribunal, mediante los artículos 3, 22 y 23, señala que constituye una competencia del Tribunal de Fiscalización Laboral – a través de su Sala Plena– el establecimiento de precedentes de observancia obligatoria, bajo los criterios establecidos por el TUO de la LPAG (interpretación de modo expreso y con carácter general), obligatorio para las entidades del Sistema de Inspección del Trabajo cuando así se precise expresamente, y siempre que una norma con rango de ley o decreto supremo no establezca lo contrario, entrando en vigencia al día siguiente de su publicación en el diario oficial El Peruano, salvo que el Tribunal expresamente disponga su vigencia diferida.

En esa línea argumentativa, mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022- SUNAFIL/TFL del 22 de abril de 2022, publicado el 06 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano, se aprobaron los siguientes precedentes de observancia obligatoria, vigentes desde el día siguiente de su publicación:

En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución—el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT10, pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal.

De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia” (el resaltado es nuestro).

De igual modo, mediante Resolución de Sala Plena N° 003-2022-SUNAFIL/TFL de fecha 25 de julio de 2022, publicada el 17 de agosto en el diario oficial El Peruano, se resolvió establecer como precedentes administrativos de observancia obligatoria los siguientes criterios:

Lo anterior exige al administrado una mayor rigurosidad en la formulación de sus escritos de revisión, en la medida que, al tratarse de un recurso extraordinario, para que los fundamentos contenidos en este puedan ser conocidos y evaluados por el Tribunal, no basta que la resolución recurrida contenga la imposición de sanciones por infracciones muy graves, sino que su impugnación debe ceñirse estrictamente a los presupuestos básicos establecidos en el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, esto es: 1) Debe cuestionar al menos una infracción tipificada y calificada como muy grave, en el RLGIT, o en caso de omisión, el razonamiento empleado es suficiente para deducir ello, y; 2) Este cuestionamiento debe sustentarse necesariamente, en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas que rigen el derecho laboral, y/o en el apartamiento inmotivado de algún precedente de observancia obligatoria emitido por este Tribunal, que haya incidido directa o indirectamente, en la determinación de las infracciones.

Y es que, en ciertos casos, se aprecia la existencia de recursos de revisión donde, impugnándose una resolución que confirma la imposición de una sanción económica por la comisión de alguna infracción tipificada como muy grave en el RLGIT; no se cuestiona expresamente dicha infracción de forma directa o siquiera indirecta (cuando no se plantea algún razonamiento que pueda permitir deducir ello). Tal situación implica que tales recursos promueven asuntos fuera de la competencia material de este Tribunal, debiendo este órgano colegiado declarar la improcedencia, conforme a la normativa que rige su actuación” (El resaltado es nuestro).

En ese orden de ideas, el análisis de los argumentos de la impugnante se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculada exclusivamente a las infracciones muy graves, e identificando si sobre éstas se han producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del Reglamento del Tribunal.

Sobre el particular, el artículo 25 de la Constitución Política del Perú establece que las vacaciones son el derecho que tiene el trabajador a suspender la prestación de sus servicios durante cierto número de días al año, sin pérdida de la remuneración habitual, cuyo disfrute y compensación es regulada por ley o convenio. Toda persona tiene derecho, después de un año de prestación de servicios continuos a unas vacaciones anuales pagadas.

Cabe señalar que, el artículo 15 del Decreto Legislativo N° 713, que consolida la legislación sobre descansos remunerados de los trabajadores sujetos al régimen laboral de la actividad privada, establece que: “la remuneración vacacional es equivalente a la que el trabajador hubiera percibido habitualmente en caso de continuar laborando. Se considera remuneración, a este efecto, la computable para la compensación por tiempo de servicios, aplicándose analógicamente los criterios establecidos para la misma”.

El artículo 22 del citado cuerpo normativo, señala que los trabajadores que cesen después de cumplido el año de servicios y el correspondiente récord, sin haber disfrutado del descanso, tendrán derecho al abono del íntegro de la remuneración vacacional. El récord trunco será compensado a razón de tanto dozavos y treintavos de la remuneración como meses y días computables hubiere laborado, respectivamente.

Así, el descanso vacacional implica el otorgamiento de tiempo al trabajador para que pueda dedicarlo al descanso, recreación, entre otro tipo de actividades distintas al trabajo. Por tanto, en consideración a ello, el trabajador que cumpla con una jornada completa tiene derecho a treinta días calendario de descanso vacacional por cada año completo de servicios, con la finalidad de reponerse del desgaste sufrido.

Sobre el particular, de la revisión del expediente de inspección se corrobora que la impugnante no cumplió con sustentar el pago de las vacaciones truncas correspondiente al periodo laborado (07 de setiembre de 2020 al 31 de agosto de 2021), dicho incumplimiento laboral se tipifico en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT.

Al respecto, cabe precisar que, para tipificar una conducta como infractora dentro del tipo sancionador por el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, el cual sanciona la falta de goce del derecho al descanso vacacional, se debe verificar que el trabajador(a), haya alcanzado el derecho al descanso vacacional anual, y segundo, que la inspeccionada no haya cumplido con su otorgamiento dentro del periodo que correspondía su goce.

Resulta pertinente mencionar lo definido en el reciente precedente de observancia obligatoria de la Resolución de Sala Plena Nº 008-2025-SUNAFIL/TFL, de fecha 27 de junio de 2025, mediante la cual -entre otros extremos- esta Sala efectuó interpretación

De los actuados se advierte que, al momento de subsumir la conducta infractora, se confunde la omisión del pago de la remuneración vacacional, con la omisión de otorgamiento del descanso vacacional, lo cual resulta erróneo, pues se trata de dos conductas distintas. Tal es así que, para la configuración del primer tipo infractor, se requiere que el trabajador haya gozado de su descanso vacacional, no obstante, el empleador no canceló de forma íntegra y oportuna, entre otros, el pago correspondiente al concepto de remuneración vacacional o de vacaciones o truncas. Mientras que, para el segundo, el trabajador(a) debe haber alcanzado el derecho al descanso vacacional; y, a pesar de ello, su empleador no cumple con su otorgamiento, es decir, que el trabajador no haya gozado de su derecho al descanso vacacional, supuesto último que no se desprende de los hechos constatados por la inspectora comisionada.

Por otra parte, no se evidencia que la infracción imputada se ajuste al tenor del tipo legal contenido en el numeral 25.6 del RLGIT, en tanto se atribuye a la impugnante el hecho de no acreditar el pago íntegro de las vacaciones truncas respecto al periodo laboral del 07 septiembre 2020 al 31 de agosto de 2021, en perjuicio del extrabajador afectado, cuando el tipo legal contemplado en el numeral 25.6 del RLGIT establece claramente que la conducta sancionable se fundamenta en: “El incumplimiento de las disposiciones relacionadas con la jornada de trabajo, refrigerio, trabajo en sobretiempo, trabajo nocturno, descanso vacacional y otros descansos, licencias, permisos y el tiempo de trabajo en general.” (énfasis nuestro). Sin embargo, el personal inspectivo le imputa al sujeto inspeccionado una infracción laboral en materia de relaciones laborales por no cumplir con el pago íntegro de las vacaciones truncas.

A consideración de esta Sala, la interposición de una sanción sin haberse delimitado correctamente el tipo infractor genera serios cuestionamientos a la aplicación de la potestad sancionadora en el caso de autos.

En ese orden de ideas, esta Sala considera que se ha vulnerado el debido procedimiento, a través de su manifestación de la debida motivación, conforme al análisis siguiente.

El numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:

El Tribunal Constitucional, máximo intérprete de la Constitución, se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:

En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional, en el Fundamento Jurídico 5 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 02098-2010-AA, señaló que no solo existe base Constitucional o jurisprudencial para la configuración y desarrollo del derecho al debido procedimiento, sino que existe sustento Convencional, a saber:

Conforme a ello, dada la claridad expositiva del Tribunal Constitucional, así como de la norma contenida en el TUO de la LPAG, respecto de los alcances del derecho al debido procedimiento, debe analizarse el caso concreto, respecto de la debida motivación de las resoluciones.

El Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en más de una ocasión estableciendo criterios jurisprudenciales que deben ser tenidos en cuenta por quienes deban administrar justicia, al momento de resolver, de acuerdo al artículo VII del Código Procesal Constitucional8. A este entender, en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312-2011-AA, estableció una serie de elementos vinculados a la motivación de los actos administrativos, resaltando la definición de la naturaleza jurídica de la motivación de actos administrativos: una garantía constitucional que busca evitar la arbitrariedad de la Administración. Señalando, además, lo siguiente:

Así las cosas, la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción; no siendo admisibles como motivación las fórmulas que, por su contradicción, no resulten esclarecedoras para la motivación del acto.

En efecto, nuestro ordenamiento jurídico ha establecido algunos alcances sobre la exigencia de la motivación de las resoluciones en el ámbito de la actuación administrativa, siendo que, en los numerales 1.2 y 1.11 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG se establecen dos reglas generales vinculadas a la motivación: (i) la obligación de la motivación en las decisiones que tome la Administración Pública, conforme al principio del debido procedimiento; y, (ii) la obligación de verificar plenamente los hechos que sustentan la decisión adoptada por la Administración Pública, conforme al principio de verdad material9.

Del marco expuesto se concluye que la motivación exige que, en la justificación de la decisión adoptada por parte de la Autoridad Administrativa respecto a la determinación de responsabilidad por conductas contra el ordenamiento administrativo, se realice la exposición de la valoración de los medios probatorios y/o argumentos que el administrado formule durante el desarrollo del procedimiento administrativo sancionador, en aras de desvirtuarlos conforme a la normativa vigente; ello como garantía del debido procedimiento administrativo.

Conforme se detalla, la resolución de sanción (Resolución de Sub Intendencia N° 245- 2023-SUNAFIL/IRE-PUN/SISA) no ha efectuado una correcta subsunción de los hechos constatados bajo la conducta sancionada para la asignación de responsabilidades hacia la ahora impugnante.

Es imperativo recalcar que las instancias del sistema responsables de la tramitación del procedimiento administrativo sancionador deben garantizar que la motivación comprenda todas las alegaciones de los administrados, analizando sus fundamentos de hecho y de derecho; así como sustentando adecuadamente la aplicación, interpretación o integración normativa que corresponda a la absolución de cada una de las alegaciones planteadas, conforme a los precedentes o jurisprudencia constitucionalmente establecidos.

Respecto de la forma específica del vicio del acto administrativo identificado, debe precisarse que el Tribunal Constitucional en reiterada jurisprudencia no solo ha identificado sino ratificado el contenido constitucionalmente garantizado del derecho a la debida motivación de las resoluciones, por ejemplo, en la Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente N° 00728-2008-PHC/TC, precisa:

En consecuencia, esta Sala encuentra acreditada la vulneración al debido procedimiento, sustentado en una motivación aparente, la cual se configura ya que la Sub Intendencia si bien da la apariencia de motivación al existir citas normativas y reiterar los hechos constatados por el personal inspectivo, no analiza y subsume la infracción imputada referida al numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, a la impugnante en el tipo infractor correspondiente, deviniendo en que su decisión carece de sustento jurídico alguno.

Cabe precisar que, realizado el análisis de conservación del acto conforme al artículo 14° del TUO de la LPAG, el vicio resulta trascendente y no comprendido en las causales taxativamente consideradas en el precitado artículo por no tratarse de una motivación insuficiente o parcial sino una aparente. Por ello, conforme al numeral 2 del artículo 10° del TUO de la LPAG, el acto deviene en nulo.

Por tanto, resulta imposible convalidar la incongruencia advertida por parte de la Sub Intendencia de Sanción, que debió de evaluar de manera adecuada los hechos que motivaron el presente procedimiento sancionador. La actuación de la Sub Intendencia, a diferencia de lo requerido normativamente, considera la infracción imputada al tenor del tipo legal contenido en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, cuando lo que se atribuye a la impugnante es el hecho de no acreditar o pagar íntegramente las vacaciones truncas respecto al periodo comprendido desde el 07 de septiembre de 2020 hasta el 31 de agosto de 2021, del ex trabajador afectado, es decir, se le imputa a la ahora impugnante una infracción laboral por no cumplir con el pago de dicho concepto.

En ese sentido, no se ha efectuado la correcta subsunción de la conducta del administrado con el hecho infractor tipificado como sancionable por el incumplimiento de la norma sociolaboral. Lo anterior generó la vulneración del derecho de defensa del administrado10 y al debido procedimiento. Debe recordarse que recae en la Administración el deber de acreditar fehacientemente la conducta antijurídica en el imputado, luego de un procedimiento llevado a cabo con las garantías constitucionalmente reconocidas y reseñadas líneas arriba.

Estando a lo expuesto, este Tribunal ha identificado que la Resolución de Sub Intendencia N° 245-2023-SUNAFIL/IRE-PUN/SISA, incurre en vicio de nulidad parcial en el extremo de la tipificación del numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT y se encuentra dentro del supuesto de hecho contemplado en el numeral 2 del artículo 10° del TUO de la LPAG, dada la existencia de un vicio en el acto administrativo constituido por la motivación aparente.

En consecuencia, la contravención de uno de los principios ordenadores del procedimiento administrativo11 en la Resolución de Sub Intendencia N° 245-2023- SUNAFIL/IRE-PUN/SISA, genera su nulidad de acuerdo con el primer inciso del artículo 10 del TUO de la LPAG12.

El artículo 15 de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. En ese sentido, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”.

En el caso concreto, se han identificado vicios en el trámite del procedimiento administrativo sancionador que acarrean la nulidad de al menos un acto administrativo expedido por una autoridad del Sistema de Inspección del Trabajo.

En efecto, la Resolución de Sub Intendencia N° 245-2023-SUNAFIL/IRE-PUN/SISA, ha sido emitida vulnerando el derecho al debido procedimiento administrativo, de conformidad con el numeral 12.1 del artículo 12 y el numeral 13.2 del artículo 13 del TUO de la LPAG13; corresponde declarar la nulidad parcial de la citada resolución en el extremo relacionado con la infracción MUY GRAVE tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, al haberse vulnerado los principios de debido procedimiento y motivación.

Conforme a lo anterior, se deberá retrotraer el procedimiento administrativo sancionador al momento en el cual se produjo el vicio inicial; esto es, al momento de emisión de la Resolución de Sub Intendencia respectiva, a efectos que dicha instancia emita una nueva decisión solo en el extremo de la tipificación de la infracción al numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, y considerando los argumentos contenidos en la presente Resolución, conforme a lo prescrito en el numeral 12.1 del artículo 12 del TUO de la LPAG.

En definitiva, se han identificado vicios en el trámite del procedimiento administrativo sancionador que acarrean la nulidad parcial de Resolución de Sub Intendencia N° 245- 2023-SUNAFIL/IRE-PUN/SISA, y de los actos o actuaciones vinculados al extremo declarado nulo, conforme a los fundamentos expuestos en los numerales 6.26 al 6.33 de la presente resolución. Además, de remitir los actuados del presente procedimiento sancionador al Intendente respectivo y a la Gerencia General de SUNAFIL, a efectos que -de ser el caso- procedan conforme a sus competencias, en el marco del ejercicio de la potestad disciplinaria de la Administración regulada en el Sistema Administrativo de Gestión de los Recursos Humanos y conforme al Título V del TUO de la LPAG.

Ahora bien, conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al

Al respecto, el artículo 14 de la LGIT, establece lo siguiente:

En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2 que “si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, cierre temporal del área de una unidad económica o de una unidad económica, paralización o prohibición de trabajos o tareas, según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización” (énfasis añadido).

Como se evidencia de las normas glosadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento administrativo sancionador (PAS).

Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, prevista en el inciso 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. No obstante, cabe precisar que, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a la identificada dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo.

En ese orden de ideas, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022-SUNAFIL/TFL, publicada el 06 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano, la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento deben de encontrarse vinculadas bajo los siguientes aspectos:

De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia” (énfasis añadido).

En este punto, cabe invocar, lo dispuesto en el precedente administrativo de observancia obligatoria, contenida en la Resolución de Sala Plena N° 009-2023- SUNAFIL/TFL, referida a los elementos de la medida de requerimiento se dispuso:

Atendiendo a lo establecido en Resolución de Sala Plena N° 009-2023-SUNAFIL/TFL, se verifica que la medida inspectiva de requerimiento satisface el ámbito subjetivo en su emisión, al individualizar a los trabajadores que considera afectados y el elemento subjetivo, al identificar las afectaciones detectadas; además, determina el modo de su cumplimiento.

En este punto debe recordarse que la medida inspectiva de requerimiento no se agota en la sola presentación de documentos por parte del sujeto inspeccionado, sino que estos deben encontrarse, debidamente, sustentados en lo ordenado expresamente por la autoridad inspectiva; por lo que, se debió observar en todos sus términos el mismo la medida dictada.

En el caso concreto, se advierte que con fecha 11 de mayo de 2022 se emitió la medida inspectiva de requerimiento para que en el plazo de cuatro (04) días hábiles, el sujeto inspeccionado, cumpla con acreditar la corrección de los incumplimientos sociolaborales advertidos, conforme se detalla a continuación:

En el caso analizado, se ha verificado que la recurrente no cumplió dentro del plazo y en los términos ordenados con lo dispuesto en la medida inspectiva de requerimiento; por lo que, se encuentra acreditado que la impugnante ha incurrido en una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada, adecuadamente, en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, conforme lo establecido por las instancias de mérito, sin que la

Debe precisarse que la declaración de nulidad parcial de la Resolución de Sub Intendencia N.° 245-2023-SUNAFIL/IRE-PUN/SISA no alcanza a la infracción prevista en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, en tanto dicha nulidad se sustenta exclusivamente en un error de tipificación advertido respecto de la infracción material imputada, conforme a los fundamentos desarrollados precedentemente.

De conformidad con lo establecido en la Resolución de Sala Plena N.° 010-2025- SUNAFIL/TFL, la Medida Inspectiva de Requerimiento tiene una naturaleza autónoma respecto de las infracciones sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo que puedan derivarse de los hechos constatados por la inspección de trabajo.

Así las cosas, dado que la infracción sociolaboral, tipificada pro las instancias de mérito en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, imputada al sujeto inspeccionado por el supuesto incumplimiento de la obligación de pago de vacaciones truncas ha sido declarada nula por vulneración de los principios de tipicidad y motivación, conforme a los fundamentos 6.6 al 6.38 de la presente resolución. Corresponde precisar que, la declaración de la nulidad parcial antes señalada no recae sobre la Medida Inspectiva de Requerimiento; no solo por su naturaleza autónoma sino porque esta Sala no advierte que esta haya incurrido en algún vicio que afecte el debido procedimiento.

La impugnante señala que la Intendencia Regional de Puno, es la autoridad competente para poder emitir pronunciamiento, y no Intendencia Regional de Lambayeque, pues la Intendencia Regional de Lambayeque resolvió en segunda instancia el recurso de apelación, pues, tal hecho, vulnera el principio de legalidad, en tanto las entidades públicas solo pueden actuar con sujeción estricta a la normativa, así como el derecho de defensa.

Respecto a lo alegado por la impugnante, resulta necesario traer a colación el numeral 2) del artículo 99° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante,

El artículo 100° numeral 100.1 del TUO de la LPAG dispone que la autoridad que se encuentra en la circunstancia antes señalada, dentro de los dos (02) días hábiles siguientes a aquel en que se comenzó a conocer el asunto, o en que conoció la causal sobreviniente, plantea su abstención mediante escrito razonado, y remite lo actuado al superior jerárquico inmediato, para que, sin más trámite, se pronuncie sobre la abstención dentro del tercer día.

De acuerdo al punto 6.4.4.3 de la versión 02 de la Directiva N° 001-2017-SUNAFIL/INII – “Directiva que regula el Procedimiento Sancionador del sistema de Inspección del Trabajo”, aprobada por Resolución de Superintendencia N° 190-2021-SUNAFIL, en el caso que sea el Intendente Regional quien tuviera inmerso en alguna de las causales de abstención, los pedidos sobre el particular son evaluados y resueltos por Gerencia General de SUNAFIL o quien se designe, con la finalidad de resolver la abstención planteada y designe quien continuará conociendo del asunto.

A propósito, de la revisión y análisis del expediente se advierte que el intendente regional de la Intendencia Regional de Puno comunica la causal de abstención para resolver en segunda instancia procedimiento administrativo sancionador, dado que, había emitido opinión en la etapa inspectiva en su calidad de supervisor inspector de trabajo de la Intendencia Regional de Puno, respecto al expediente sancionador N° 022- 2023-SUNAFIL/IRE-PUN.

También, la Intendencia Regional de Puno, resuelve en segunda instancia los procedimientos administrativos sancionadores, en aplicación del artículo 41° de la Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y del artículo 37° del Decreto Supremo N° 007-2013-TR modificado por Decreto Supremo N° 009-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, la causal de abstención se configura considerando que el intendente de Puno había emitido opinión sobre el asunto (Exp. 22- 2023) en la etapa inspectiva como supervisor inspector de trabajo de la IRE PUNO.

En efecto, mediante la Resolución de Superintendencia N° 190-2021-SUNAFIL, de fecha 28 de junio de 2021, se aprobó la Versión 2 de la Directiva N° 001-2017-SUNAFIL/INII, denominada “Directiva que regula el Procedimiento Sancionador del Sistema de Inspección del Trabajo”, que dispone en su numeral 6.4.4.3, que es el Gerente General quien evalúa y resuelve los pedidos de abstención formulados por las Intendencias Regionales.

En atención a lo antes mencionado, mediante Resolución de Gerencia General N°273- 2023-SUNAFIL-GG se resuelve aceptar la abstención solicitada por el Intendente Regional de la Intendencia Regional de Puno, y se dispone, la remisión del expediente

Por otro lado, en relación con las alegaciones formuladas por la responsable solidaria en su recurso de revisión, referidas a la supuesta invalidez del pronunciamiento emitido por la Intendencia Regional de Lambayeque, corresponde señalar que tales argumentos reproducen de manera sustancial aquellos ya planteados por la impugnante y analizados en los fundamentos precedentes. En tal sentido, al no advertirse la incorporación de elementos fácticos o jurídicos nuevos que justifiquen un pronunciamiento diferenciado, este Tribunal se remite a lo ya expuesto, desestimando el recurso de revisión interpuesto por la responsable solidaria en este extremo por los mismos fundamentos.

Que, la impugnante refirió que la resolución impugnada no ha sustentado la responsabilidad solidaria de CONTRATISTAS GENERALES & MINERÍA L Y R S.A.C, no habiendo acreditado los hechos que configuren tal atribución de responsabilidad solidaria, ni que se hubiese cumplido lo establecido en el inciso d) del artículo 26 de la Ley 28806.

Además, la impugnante sostiene que la alegada solidaridad de Contratistas Generales & Minería L y R SAC y RSAC, se circunscribe al cumplimiento de sus obligaciones sociolaborales, mas no así a las actuaciones procedimentales en el interior de un procedimiento inspectivo y sus derivados (Acta de Infracción, etcétera). Por ello, argumentó, que se reservaba el derecho de presentar sus argumentos, nuevos medios probatorios, fundamentos de hecho y derecho dentro del plazo legal establecido, en pleno ejercicio de su derecho a la defensa.

Pues bien, de la revisión de los actuados se verifica que CONSORCIO ALBORADA se encuentra conformada por las empresas CONTRATISTAS GENERALES & MINERIA LYR SOCIEDAD ANONIMA CERRADA CON RUC N° 20448245668 y la empresa OPROLER SLU SUCURSAL DEL PERU con RUC N° 20556147508. Siendo así, CONSORCIO MANTARO tiene RUC independiente de las empresas que la conforman, encontrándose representados por un solo representante legal en común.

En esa línea argumentativa, es preciso traer a colación el artículo 445 de la Ley de General de Sociedades - Ley N° 26887, el contrato de consorcio se da con el propósito de obtener un beneficio económico para lo cual dos o más personas se asocian y participan en forma activa y directa en un determinado negocio o empresa.

Si bien el Consorcio no tiene personería jurídica, sin embargo, conforme al segundo párrafo del literal c) del artículo 65° de la Ley del Impuesto a la Renta establece que los: “consorcios, al ser perceptor de rentas de tercera categoría, debe llevar contabilidad independiente de las de sus socios o partes contratantes.” Entonces, puede actuar como agente retenedor de rentas de cuarta y quinta categoría y están habilitados a tener planilla conforme a lo dispuesto por el Decreto Supremo Nº 018-2007-TR. Por ello, se hacen cargo del cumplimiento de diversas responsabilidades con respecto a los prestadores de servicios con los que se vincula jurídicamente, siendo una cuestión de orden público laboral el que se determine si existe, con arreglo al principio de primacía de la realidad, la existencia de una relación de dependencia jurídica o subordinación con respecto a tales prestadores.

En concreto, las empresas que integran el consorcio designaron a un representante común, quien se encarga entre otras facultades, de “Representar al consorcio ante toda clase de autoridades, sean estas de carácter administrativas, judiciales (…)”. Por tanto, las empresas que conformaban el CONSORCIO ALBORADA acordaron que tendrían un representante común del consorcio, por consiguiente, las diligencias inspectivas, así como los actos recaídos en el procedimiento sancionador no han incurrido en ningún vicio sobre la notificación que vulnere el derecho de defensa de la impugnante. De este modo, la responsabilidad es solidaria entre las empresas que conforman el Consorcio Alborada, quedando desvirtuado lo alegado por la impugnante.

Por otra parte, conforme a lo señalado en el criterio establecido por Resolución de Superintendencia N° 358-2019-SUNAFIL, las actuaciones inspectivas se realizaron sobre una orden de inspección concreta, en la que las empresas consorciadas se encontraban plenamente identificadas y ejercieron plenamente su derecho de defensa, en razón de encontrarse representadas por su apoderado común señor Nicolás Leoncio Maras Pineda, quien se apersonó durante la etapa inspectiva y durante el procedimiento administrativo sancionador.

Asimismo, de la revisión de los actuados, en la adenda N° 04 al Contrato de “CONSORCIO ALBORADA”, integrado por los consorciados: CONTRATISTAS GENERALES & MINERÍA LYR S.A.C Y OPROLER OBRAS Y PROYECTOS SLU SUCURSAL DEL PERÚ, se advierte que existe vinculación económica, los mismos que resultan responsables solidarios frente a infracciones detectadas y las respectivas sanciones, ello de acuerdo a lo establecido en el numeral 42.1 del artículo 42° de LGIT, que señala: “Cuando el cumplimiento de las obligaciones previstas en una disposición normativa corresponda a varios sujetos conjuntamente, estos responderán en forma solidaria de las infracciones que, en su caso, se cometan y de las sanciones que se impongan”.

De hecho, las razones sociales que integran CONSORCIO ALBORADA son considerados como responsables solidarios en cuanto a las infracciones que, en su caso, se cometan y la obligación del cumplimiento de la sanción de multa determinada por el inferior en grado, puesto que, en el procedimiento se encuentra plenamente identificado al sujeto inspeccionado, así como a los responsables solidarios, determinándose la responsabilidad de las conductas infractoras incurridas por la impugnante que ha conllevado a la emisión del acto administrativo.

En conclusión, lo alegado por la impugnante en el recurso de revisión no corresponden ser amparado por esta Sala, menos aun cuando se ha observado que las instancias previas emitieron y fundamentaron su pronunciamiento respecto de la responsabilidad solidaria, en contrario a lo sostenido por la impugnante.

En relación con los cuestionamientos formulados por la responsable solidaria en su recurso de revisión, vinculados a la imputación de responsabilidad solidaria, este Colegiado advierte que los mismos no introducen un razonamiento autónomo ni argumentos diferenciados respecto de aquellos ya expuestos por la impugnante, los cuales han sido debidamente evaluados en los fundamentos precedentes. En consecuencia, al no verificarse la existencia de nuevos elementos fácticos o jurídicos que ameriten un análisis específico, corresponde mantener el criterio ya adoptado, desestimándose el recurso de revisión interpuesto por la responsable solidaria en este extremo.

Conforme se ha señalado antes, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG contempla el “derecho a ser notificado” como una de las garantías esenciales dentro del cumplimiento del debido procedimiento, en tanto que es condición previa del ejercicio del derecho de defensa del administrado. De ahí que el Tribunal Constitucional haya señalado en la sentencia recaída en el Expediente N° 01709-2011- PA/TC que:

Asimismo, el artículo 20 de la norma antes citada establece lo siguiente:

En correlato, el artículo 27 del TUO de la LPAG, contempla que:

La notificación defectuosa por omisión de alguno de sus requisitos de contenido, surtirá efectos legales a partir de la fecha en que el interesado manifiesta expresamente haberla recibido, si no hay prueba en contrario.

También se tendrá por bien notificado al administrado a partir de la realización de actuaciones procedimentales del interesado que permitan suponer razonablemente que tuvo conocimiento oportuno del contenido o alcance de la resolución, o interponga cualquier recurso que proceda. No se considera tal, la solicitud de notificación realizada por el administrado, a fin que le sea comunicada alguna decisión de la autoridad. (énfasis añadido)

En base a este contexto normativo, del expediente sancionador se verifica que la notificación dirigida a la inspeccionada por parte de la Intendencia Regional de Lambayeque, que contenía la Resolución de Intendencia N° 215-2023-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE, no fue debidamente diligenciada dado que no se encontró a la inspeccionada en la dirección consignada, dejándose constancia de ello en la cédula de notificación, conforme se corrobora de la siguiente imagen:

No obstante, lo advertido, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 27 del Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, se verifica que la inspeccionada tuvo conocimiento oportuno y efectivo del contenido de la referida resolución, toda vez que, con fecha 10 de enero de 2024, y dentro del plazo legalmente establecido, interpuso el recurso de revisión que es materia de análisis en el presente pronunciamiento. En ese sentido, esta Sala concluye que, conforme al numeral 27.2 del citado artículo 27, el eventual defecto de notificación advertido con anterioridad ha quedado debidamente saneado, al haberse acreditado que la inspeccionada conoció íntegramente el acto administrativo impugnado y ejerció de manera efectiva su derecho de defensa mediante la interposición del referido recurso impugnatorio.

Cabe acotar en adición, que del expediente sancionador también se verifica que tanto la Imputación de Cargos, el Informe Final de Instrucción, la Resolución de Sub Intendencia N° 245-2023-SUNAFIL/IRE-PUN/SISA y la Resolución de Sub Intendencia N° 291-2023- SUNAFIL/IRE-PUN/SISA, fueron correcta y efectivamente notificados a la impugnante vía casilla electrónica, de modo que ésta a lo largo del procedimiento pudo ejercer su derecho de defensa, presentando los descargos e interponiendo los recursos impugnatorios correspondientes a cada estado del trámite procedimental, con lo cual se reafirma que dentro del procedimiento sancionador se garantizó en todo momento su derecho de defensa y el debido procedimiento. Por este motivo, corresponde también desestimar el recurso de apelación también en este extremo.

En cuanto a los cuestionamientos formulados por la responsable solidaria en su recurso de revisión respecto de la validez de la notificación efectuada a la impugnante, ese Tribunal advierte que tales alegaciones se sustentan en los mismos argumentos ya desarrollados por esta última y que han sido analizados y desestimados anteriormente. En tal sentido, corresponde aplicar el mismo criterio adoptado, desestimándose el recurso de revisión interpuesto por la responsable solidaria también en este extremo.

Con relación a lo alegado tanto por la impugnante como por la responsable solidaria en sendos recursos de revisión, sobre la vulneración al principio de proporcionalidad en la determinación de la sanción impuesta, es preciso traer a colación el artículo 38 de la LGIT, que establece los tipos de sanciones y criterios de la graduación de las sanciones,

En ese sentido, en el artículo 47 del RLGIT, se dispuso además de los criterios de graduación señalados en la LGIT, que la determinación de la sanción debe respetar los principios de razonabilidad y proporcionalidad según lo dispuesto por el artículo 246 numeral 3) del TUO de la LPAG15. Considerando ello, en la resolución de primera instancia, al momento de realizar la imposición de la sanción de multa se realizó el juicio valorativo respectivo y se aplican los artículos pertinentes del marco normativo establecido. Cabe indicar que los montos de las multas contenidas en la tabla del RLGIT son fijas y predeterminadas, sin que la autoridad sancionadora ni Intendencia puedan imponer o ajustar el monto de la multa a valor distinto. Por lo tanto, no es procedente el argumento de la impugnante en este extremo, ya que ni en la resolución impugnada ni en la de primera instancia, existe una omisión o vulneración al principio de razonabilidad y proporcionalidad, habiéndose fijado las sanciones aplicando lo previsto en los artículos 47° y 48° del RGLIT, no siendo las posibilidades económicas de pago por parte de la impugnante o de las responsable solidarias, un criterio legislativamente establecido para la determinación del monto de la sanciones económicas impuestas.

Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG reconoce a los administrados el goce de los derechos y garantías del debido procedimiento administrativo, que comprende de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.

Al respecto, el Tribunal Constitucional Peruano en la sentencia recaída en el Expediente N° 00789-2018-PHC/TC, en el literal d) del fundamento 9 señala que:

En similar sentido, mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2021-SUNAFIL/TFL, se ha determinado:

En definitiva, esta Sala considera que cuenta con elementos suficientes para resolver el caso, pudiendo prescindir del uso de la palabra solicitada tanto por la impugnante como por la responsable solidaria en sendos recursos de revisión

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho y de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.