| Resolución N° | 1219-2023-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 539-2021-SUNAFIL/IRE-CAL |
| Procedencia | INTENDENCIA REGIONAL DEL CALLAO |
| Impugnante | Confiteca del Perú S.A |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 170-2022- |
| Materia | LABOR INSPECTIVA |
| Región | Callao |
| Fecha | 28 de diciembre de 2023 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por CONFITECA DEL PERU S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 170-2022-SUNAFIL/IRE-CAL, de fecha 27 de setiembre de 2022, emitida por la Intendencia Regional del Callao, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 539-2021-SUNAFIL/IRE- CAL, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. – CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 170-2022-SUNAFIL/IRE-CAL, en todos sus extremos.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a CONFITECA DEL PERU S.A., y a la Intendencia Regional del Callao, para sus efectos y fines pertinentes. QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Presidente MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA KATTY ANGELICA CABALLERO SEGA
20231227MCR
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 310-2021-SUNAFIL/IRE-CAL, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo (en adelante, SST)1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 79-2021-SUNAFIL/IRE-CAL (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de dos (02) infracciones muy graves a la labor inspectiva, por el incumplimiento de los requerimientos de información, de fechas 26 de febrero y 04 de marzo de 2021; en el marco del operativo denominado “OPERATIVO DE FISCALIZACIÓN – SST SCTR – IRE CALLAO 2021”.
Que, mediante Imputación de Cargos N° 673-2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIAI-IC, de fecha 20 de noviembre de 2021, notificada el 22 de noviembre de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días
1 Se verificó el cumplimiento sobre la siguiente materia: Seguro complementario de trabajo de riesgo (Sub materia: Cobertura en salud; y, Cobertura en invalidez – sepelio). CABALLERO SEGA Katty Angelica FAU 20555195444 soft DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft 20555195444 soft
hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 128-2022-SUNAFIL/IRE-CAL/SIAI-IF, de fecha 12 de febrero de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional del Callao, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 606- 2022-SUNAFIL/IRE-CAL/SISA, de fecha 17 de agosto de 2022, notificada el 19 de agosto de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 208,032.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con enviar la información solicitada por el inspector comisionado mediante requerimiento de información notificado a la casilla electrónica del inspeccionado, en fecha 26 de febrero de 2021, cuya fecha máxima de entrega fue el 03 de marzo de 2021, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 104,016.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con enviar la información solicitada por el inspector comisionado mediante requerimiento de información notificado a la casilla electrónica del inspeccionado, en fecha 04 de marzo de 2021, cuya fecha máxima de entrega fue el 10 de marzo de 2021, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 104,016.00.
Con fecha 06 de setiembre de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 606-2022-SUNAFIL/IRE-CAL/SISA, argumentando lo siguiente:
i. Refieren que, los requerimientos de información no fueron alertados por correo electrónico, evidenciándose que no existió una negativa en la entrega de la información, es así que, al comprobarse que no ha sido notificada mediante la alerta por correo electrónico con las medidas de requerimiento, las mismas deben ser archivadas en su totalidad.
ii. Que, pese al análisis planteado en el numeral 3.4.5 de la resolución apelada; si bien es cierto, las diversas resoluciones emitidas por el Tribunal de Fiscalización Laboral no son precedentes administrativos de observancia obligatoria, existe un criterio desarrollado que aplica los principios de informalidad y veracidad al analizar infracciones relacionadas al incumplimiento de las medidas de requerimiento, por no haber existido una alerta por correo electrónico, esto al vulnerarse el derecho de defensa, por lo que, se requiere que el criterio administrativo que viene siendo aplicado a sendos casos sea tomado en cuenta para el presente caso.
iii. Señalan que, todas las conductas infractoras sobre incumplimiento de medidas de requerimiento deberán tipificarse en forma conjunta y no en forma independiente;
asimismo, que ambos documentos relacionados a la entrega de información solicitaban la entrega de los mismos documentos, pese a esta identidad, han sido imputadas de forma independiente al numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT; sin embargo, deben ser imputadas en su conjunto y no de forma independiente, criterio e interpretación que ha sido ratificado por el Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante las Resoluciones 421 y 422-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala.
iv. Alegan que, no se ha incurrido en una infracción muy grave tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT; en tanto que, se ha reconocido que cuando exista un incumplimiento de un requerimiento de información, pero el mismo ha sido entregado con fecha posterior al plazo otorgado, como ocurre en el presente caso, corresponde la imputación de una infracción tipificada en el numeral 45.2 del artículo 45 del RLGIT, ya que la misma está referida a acciones u omisiones que perturben, retrasen o impidan el ejercicio de la función inspectiva de los supervisores inspectores, los inspectores de trabajo o los inspectores auxiliares, siendo este criterio conformado por las Resoluciones 226 y 308-2021-SUNAFIL/TFL- Primera Sala.
v. Por último, manifiestan que, en el supuesto negado que se pretenda sancionar por la comisión de las infracciones administrativas mencionadas, corresponde que se tome en cuenta los principios de razonabilidad y proporcionalidad, previstos en el numeral 3 del artículo 230 del TUO de la LPAG.
Mediante Resolución de Intendencia N° 170-2022-SUNAFIL/IRE-CAL, de fecha 27 de setiembre de 20222, la Intendencia Regional del Callao declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. Que, el inspeccionado no puede pretender excluirse de sus obligaciones como empleador al mencionar que no se cumplió con remitir las alertas de depósito del requerimiento en la casilla electrónica; en tanto que las empresas se encuentran obligadas a responden adecuadamente en el uso de las tecnologías digitales, como la notificación virtual; más aún si se tiene en cuenta que el Decreto Supremo N° 003-2020-TR, referido al uso obligatorio de la casilla electrónica fue publicado en el año 2020, antes del inicio de las actuaciones de fiscalización llevadas a cabo en el presente caso, en el año 2021.
ii. En cuanto a eso, cierto es que, el artículo 6 del Decreto Supremo N° 003-2020-T, señala que, para que las alertas de notificación a la casilla electrónica se envíen de manera automática a la notificación de un documento y el administrado reciba las
2 Notificada a la impugnante el 29 de setiembre de 2022, véase folio 91 del expediente sancionador.
alertas previas, es este quien debe tener por lo menos un correo electrónico registrado.
iii. Es decir, es la empresa, quien tomando conocimiento oportuno y diligente de su obligatoriedad como usuario de la casilla electrónica, debió registrar de forma oportuna por lo menos un contacto designado para recibir alertas previas y los documentos o actos administrativos emitidos por la SUNAFIL; sin embargo, ello no sucedió, dado que realizada la búsqueda por medio del sistema de notificaciones y alertas de la SUNAFIL, se pudo observar que el administrado efectuó el registro de un contacto de forma tardía, posterior a las notificaciones que se le realizaron; evidenciándose con ello, el incumplimiento de sus obligaciones como empleador, lo cual deviene en dos infracciones muy graves a la labor inspectiva.
iv. Que, respecto a la solicitud de tipificar en forma conjunta las dos infracciones a la labor inspectiva, amparando su requerimiento en las Resoluciones 421 y 422-2022- SUNAFIL/TFL-Primera Sala, no resulta atendible, toda vez que las resoluciones citadas no son precedentes vinculantes de obligatorio cumplimiento; además, el contenido en dichas resoluciones difiere del presente caso, dado que, su tipificación se encuentra enmarcada en incumplimientos en materia de seguridad y salud en el trabajo.
v. Sobre el argumento que solicita la correspondencia de un cambio de tipificación del numeral 46.3 al numeral 45.2 del RLGIT, por haber entregado la información con fecha posterior al plazo otorgado; indicar que la negativa configurada por no presentar la información requerida en los plazos estipulados, no solo dilató la fiscalización sino también la frustró; es así que, el incumplimiento en el deber de colaborar con la inspección del trabajo a través de los requerimientos de información programados para los días 03 y 10 de marzo de 2021, configuraron infracciones a la labor inspectiva de carácter insubsanables e independientes una de la otra.
vi. Respecto a la supuesta vulneración al principio de razonabilidad y proporcionalidad; cabe señalar que la multa se encuentra establecida en el incumplimiento de la normativa legal vigente en materia de labor inspectiva, determinándose que la inspeccionada incurrió en responsabilidad administrativa que amerita sanción, respetándose a su vez los citados principios ordenadores, al observar que el inferior en grado realizó el cálculo de la multa a imponer, basado en el artículo 38 de la LGIT y el artículo 48 del RLGIT, el cual establece como criterios de graduación de las sanciones, la gravedad de la falta cometida y el número de trabajadores afectados.
Con fecha 03 de octubre de 2022, la impugnante presentó, ante la Intendencia Regional del Callao, el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 170-2022- SUNAFIL/IRE-CAL.
La Intendencia Regional del Callao admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000827-2022- SUNAFIL/IRE-CAL, recibido el 06 de diciembre de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento
3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4“Ley N° 29981, Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)”. 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno.
del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.” 8 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N°004-2017- TR.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE CONFITECA DEL PERU S.A.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que CONFITECA DEL PERU S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 170-2022- SUNAFIL/IRE-CAL, emitida por la Intendencia Regional del Callao, que confirmó la sanción impuesta de S/ 208,032.00 por la comisión de dos (02) infracciones MUY GRAVES a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 30 de setiembre de 2022.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por CONFITECA DEL PERU S.A.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 03 de octubre de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 170-2022-SUNAFIL/IRE-CAL, señalando los siguientes alegatos:
i. Refieren que, los requerimientos de información no fueron alertados por correo electrónico, evidenciándose que no existió una negativa en la entrega de la información, sino que se ha vulnerado el derecho a recibir las alertas por correo electrónico, de modo que se pueda tomar conocimiento oportuno de los requerimientos, y poder cumplir con lo solicitado.
ii. Señalan que, sobre hechos parecidos, el Tribunal de Fiscalización Laboral se ha pronunciado en extenso sobre los alcances de la notificación electrónica a través del Sistema Informático de Notificación Electrónica de la SUNAFIL; estableciendo que para aquellos usuarios que no registraban ningún ingreso a la casilla, no se podía verificar o identificar que el sistema hubiese remitido la alerta, independientemente de la recepción del documento en la casilla del usuario.
iii. Asimismo, alegan que, no puede imputarse el incumplimiento de un requerimiento de información si no ha existido una alerta de notificación en la casilla electrónica al correo registrado, criterio establecido en la Resolución N° 545-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala.
iv. Que, la autoridad administrativa señala, que es posible dejar en indefensión a un administrado por el hecho de que ignoraba que debía registrar un correo electrónico, aun cuando una actuación diligente de su parte hubiese sido notificar por única vez de forma física un requerimiento presencial en el que se quede registrado un cargo de recepción y en el que se solicite el registro de un correo electrónico para continuar el proceso en forma digital, lo que se condice con lo indicado en la Resolución N° 790-2022- SUNAFIL/TFL-Primera Sala, es así que, al comprobarse que no ha sido notificada mediante la alerta por correo electrónico con las medidas de requerimiento, las mismas deben ser archivadas en su totalidad.
v. Que, pese al análisis planteado en el numeral 3.4.5 de la resolución apelada; si bien es cierto, la resolución emitida por el Tribunal de Fiscalización Laboral no es precedente administrativo de observancia obligatoria, existe un criterio desarrollado que aplica los principios de informalidad y veracidad al analizar infracciones relacionadas al incumplimiento de las medidas de requerimiento, por no haber existido una alerta por correo electrónico, esto al vulnerarse el derecho de defensa; por lo que, se requiere que el criterio administrativo que viene siendo aplicado a sendos casos sea tomado en cuenta para el presente caso.
vi. Señalan que, todas las conductas infractoras sobre incumplimiento de medidas de requerimiento deberán tipificarse de forma conjunta y no de forma independiente, criterio e interpretación que ha sido ratificado por el Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante las Resoluciones 421 y 422-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala.
vii. Alegan que, conforme a lo señalado en el considerando 6.21 de la Resolución de Sala Plena N° 005-2022-SUNAFIL/TFL, reconocido como precedente de observancia obligatoria, se reconoce que de detallarse de forma independiente una sanción tipificada en una infracción debe estar debidamente sustentada; pero en el presente caso, no se ha sustentado de forma adecuada la causalidad de cada una de las infracciones, por tanto, deben ser archivadas.
viii. Manifiestan que, no se ha incurrido en una infracción muy grave tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT; en tanto que, se ha reconocido que cuando exista un incumplimiento de un requerimiento de información, pero el mismo ha sido entregado con fecha posterior al plazo otorgado, como ocurre en el presente caso, corresponde la imputación de una infracción tipificada en el numeral 45.2 del artículo 45 del RLGIT, ya que la misma está referida a acciones u omisiones que perturben, retrasen o impidan el ejercicio de la función inspectiva de los supervisores inspectores, los inspectores de trabajo o los inspectores auxiliares, siendo este criterio conformado por las Resoluciones 226 y 308-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala.
ix. Por último, señalan que, no se ha tomado en cuenta la intención de entregar la información, aún en la etapa tardía del procedimiento administrativo, y no sigue los precedentes que indican que se debe considerar esta entrega tardía como una omisión, pero no como una negativa a entregar la información, siendo este criterio confirmado en las Resoluciones N° 226 y 308-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala; motivo por el cual, requieren que en caso se persista con la presunta imputación de la comisión de las infracciones, estas sean variadas de muy graves a graves.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre la notificación realizada mediante casilla electrónica
La impugnante alega el desconocimiento oportuno de las notificaciones electrónicas depositadas en la casilla electrónica, motivo por el cual no pudo cumplir con los requerimientos de información de manera oportuna. En tal sentido, corresponde analizar la legalidad de las notificaciones efectuadas a la impugnante en el presente caso, cuya inobservancia podría acarrear la nulidad del procedimiento administrativo.
Ahora bien, respecto a lo alegado en el recurso de revisión, mencionado en el párrafo precedente, esta Sala se ha pronunciado en extenso sobre los alcances de la notificación electrónica a través del Sistema Informático de Notificación Electrónica de la SUNAFIL (SINEL-SUNAFIL), aprobado mediante Decreto Supremo N° 003-2020-TR, en concordancia con los alcances del numeral 20.4 del artículo 20 del TUO de la LPAG9, la misma que complementa los alcances de la notificación en la casilla electrónica, aprobando la obligatoriedad de la notificación vía casilla electrónica.
Esto motivó a que se examine varios casos a la luz del Decreto Supremo Nº 003-2020- TR, norma que establece al menos seis reglas relevantes sobre la materia discutida:
a. El objeto del citado cuerpo normativo regula el uso obligatorio de la notificación vía casilla electrónica (artículo 1º). b. La casilla electrónica se constituye como un domicilio digital obligatorio para efectos de la notificación (artículo 6º, primer párrafo). c. La SUNAFIL tiene la carga de comunicar al usuario cada vez que se le notifique un documento a través de alertas dirigidas al correo electrónico y/o mediante el servicio de mensajería (artículo 6º, segundo párrafo). d. Los usuarios tienen la obligación de revisar periódicamente la casilla electrónica asignada a efectos de tomar conocimiento de los documentos y/o actos administrativos que se les notifiquen (numeral 8.1 del artículo 8º).
9 TUO de la LPAG, Artículo 20.- Modalidades de notificación “(…) 20.4. (...) La entidad que cuente con disponibilidad tecnológica puede asignar al administrado una casilla electrónica gestionada por esta, para la notificación de actos administrativos, así como actuaciones emitidas en el marco de cualquier actividad administrativa, siempre que cuente con el consentimiento expreso del administrado. Mediante decreto supremo del sector, previa opinión favorable de la Presidencia del Consejo de Ministros y el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, puede aprobar la obligatoriedad de la notificación vía casilla electrónica. En ese caso, la notificación se entiende válidamente efectuada cuando la entidad la deposite en el buzón electrónico asignado al administrado, surtiendo efectos el día que conste haber sido recibida, conforme a lo previsto en el numeral 2 del artículo 25”.
e. El contenido de la notificación vía casilla electrónica debe contener cinco elementos, sin que —entre ellos— se haya previsto a la alerta referida antes (artículo 9º). f. La validez de la notificación se produce con el depósito del documento en la casilla electrónica (numeral 11.1 del artículo 11º).
Es también relevante para el análisis sobre la obligatoriedad de la casilla electrónica que el Decreto Supremo Nº 003-2020-TR emitió, en su Primera Disposición Complementaria Final, un cronograma para su implementación. El mismo fue aprobado a través de la Resolución de Superintendencia Nº 058-2020-SUNAFIL, e incluso fue modificado posteriormente por la Resolución de Superintendencia Nº 114- 2020-SUNAFIL, ya en el marco de la presente Emergencia Sanitaria. Asimismo, se aprecia que la propia SUNAFIL ha procurado la difusión de esta obligación, lo que fluye por ejemplo de materiales instructivos que datan de julio de 202010, los que se han replicado en diversos otros medios, incluyendo las redes sociales.
Así, el cumplimiento del deber estatal de dar publicidad a las normas se halla suficientemente cumplido, pues conforme ha anotado la doctrina:
“Sólo puede reputarse "publicitada" una norma cuando hay la posibilidad de que sea conocida por todos por haberse usado los medios necesarios para su divulgación. Esa posibilidad, precisamente, produce un efecto jurídico fundamental: el precepto se convierte en norma ya que por la "publicidad" (que es el resultado, estado o calidad) el precepto alcanza, simultáneamente, "existencia" en el mundo del derecho”11.
Ahora bien, el artículo 51 de la Constitución Política del Estado reconoce al principio de publicidad, declarando su carácter “esencial para la vigencia de toda norma del Estado”. Sobre este principio basal del Sistema Jurídico, el Tribunal Constitucional — en la Sentencia de fecha 28 de mayo de 2020 recaída en el Expediente N° 0001-2017- PI/TC— ha afirmado que tiene “naturaleza esencial” respecto de “todo Estado constitucional de derecho” (Fj. 6) y que “tiene una estrecha relación con la protección de los principios democrático-constitucionales de transparencia y seguridad jurídica” (Fj. 49).
Igualmente, cabe rescatar que el Alto Tribunal ha manifestado en la Sentencia de fecha 1 de julio de 2021 recaída en el Expediente N° 1023-2021-PA/TC), lo siguiente:
“7. No cabe duda entonces que el requisito de la publicidad, tanto de las leyes como de las normas con rango de ley, tiene por objeto la difusión de su contenido de manera que todos tengan conocimiento de aquella y pueda exigirse su cumplimiento obligatorio, dentro del ámbito territorial correspondiente”.
Asimismo, las notificaciones electrónicas que efectúa la SUNAFIL, en el marco del Decreto Supremo N° 003-2020-TR, la Resolución de Superintendencia N° 058-2020- SUNAFIL, y la Resolución de Superintendencia N° 114-2020-SUNAFIL, no vulneran de
10 Al respecto, véase el siguiente enlace el cual se encuentra en la cuenta institucional de YouTube de SUNAFIL denominado: “Guía del usuario para el envío de respuestas a las cartas inductivas”, de fecha 27 de julio de 2020: https://www.youtube.com/watch?v=ZvndX6G6yfE&t=2s 11 PANIAGUA CORAZAO, Valentín (1987). La publicidad y publicación de las normas del Estado (El caso de los Decretos Supremos no publicados). THEMIS Revista de Derecho (6), 18. Recuperado a partir de https://revistas.pucp.edu.pe/index.php/themis/article/view/11489.
modo alguno las disposiciones sobre notificaciones contenidas en el TUO de la LPAG, para dotar de eficacia a los actos administrativos, ya que dichos instrumentos normativos, fluyen de la propia ley (numeral 20.4 del artículo 20), y han sido debidamente autorizados por el ente facultado para ello, esto es la Presidencia del Consejo de Ministros.
Cabe señalar que, mediante Acuerdo Plenario, de fecha 20 de enero de 2023, la Primera Sala del Tribunal de Fiscalización Laboral de la SUNAFIL en Sala Plena, fijó criterios mínimos sobre la notificación en casilla electrónica en el caso del empleador que accedió a este instrumento antes o durante la fiscalización laboral, señalando como precedentes administrativos de observancia obligatoria los fundamentos 13 y 14 contenidos en la Resolución de Sala Plena Nº 002-2023-SUNAFIL/TFL, los cuales señalan lo siguiente:
“13. En ese sentido, reconociendo la discrepancia existente (la que habría de resolverse en cuanto haya más Salas del TFL implementadas), la Primera Sala mínimamente ha consensuado un supuesto de responsabilidad administrativa: si, luego de la consulta con la Oficina General de Tecnologías de la Información y Comunicaciones (OGTIC) de la SUNAFIL, se identifica que la fecha de ingreso del usuario de la casilla electrónica (entiéndase, el administrado) es previa o simultánea al requerimiento de información que fue objeto del procedimiento sancionador y el usuario no cumplió con registrar sus datos de contacto respectivos (a través de los cuales se depositarían las alertas complementarias a la notificación por vía de la casilla electrónica). 14. En tal supuesto, resulta procedente la sanción por incumplimiento del requerimiento o de los requerimientos de información que se hubieren depositado en la casilla electrónica. De esta forma, es factible la sanción encausada por el inciso 46.3 del artículo 46 del RLGIT contra el administrado que, por omisión culposa, deja de registrar el contacto respectivo en la casilla electrónica, impidiendo de esa forma la comunicación a la que se refiere el segundo párrafo del artículo 6 del Decreto Supremo N° 003-2020-TR” (énfasis añadido).
Sobre este punto corresponde señalar que, esta Sala ha podido comprobar a través del aplicativo de “Consulta de Notificaciones” implementado por la Oficina de Tecnologías de la Información y Comunicaciones (OTIC) de la SUNAFIL, que a la fecha de notificación de los requerimientos de información, 26 de febrero y 04 de marzo de 2021, la impugnante no recibió las alertas a través del correo electrónico, porque registró su contacto con fecha posterior a la notificación de dichos requerimientos, esto es el 04 de mayo de 2021; aunado a ello, su fecha del primer ingreso a la casilla
electrónica data del 28 de setiembre de 2020, conforme se puede apreciar a continuación:
Figura N° 01:
Figura N° 02:
En consecuencia, era obligación de la impugnante el registrar el contacto respectivo en su casilla electrónica en su primer acceso, por lo cual, este Tribunal considera que la notificación a la casilla electrónica de los documentos que señala la impugnante, como son los requerimientos de información (conforme a los folios 6 y 8 del expediente inspectivo), fueron notificados correctamente y válidamente, con lo cual, no se evidencia una afectación al debido procedimiento, debiendo desestimarse los argumentos dirigidos a cuestionar la notificación realizada a través de la casilla electrónica. Sobre las dos infracciones tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT
En tal sentido, determinada la responsabilidad administrativa de la impugnante, y la validez de la notificación a través de la casilla electrónica, corresponde analizar los demás argumentos expuestos mediante el recurso de revisión tenientes a cuestionar las infracciones muy graves a la labor inspectiva.
De acuerdo al artículo 1 de la LGIT, las actuaciones inspectivas son las diligencias que la Inspección del Trabajo sigue de oficio, con carácter previo al inicio del procedimiento administrativo sancionador, para comprobar si se cumplen las disposiciones vigentes en materia sociolaboral y poder adoptar las medidas inspectivas que en su caso procedan, para garantizar el cumplimiento de las normas sociolaborales. Asimismo, “la función inspectiva, es entendida como la actividad que comprende el ejercicio de la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo”. En ese entendido, el comportamiento del inspector comisionado debe orientarse al cumplimiento de las funciones establecidas en la LGIT y su
reglamento, tutelando el fin perseguido por dichas normas y debiendo adoptar medidas y acciones en el marco del principio de razonabilidad12. 6.14. Asimismo, conforme al numeral 3 del artículo 5 de la LGIT, en el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados están investidos de autoridad y facultados de proceder a practicar cualquier diligencia de investigación, examen o prueba que considere necesario para comprobar que las disposiciones legales se observen correctamente, y en particular, para requerir información al sujeto inspeccionado, situación que se condice con lo dispuesto en el literal d) del artículo 12 del RLGIT que precisa que, en cumplimiento de las órdenes de inspección recibidas, los inspectores de trabajo iniciarán las actuaciones de investigación, entre otras modalidades, mediante el requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica (énfasis añadido).
Del mismo modo, el numeral 15.1 del artículo 15 del RLGIT, establece que: “durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, prestarán la colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el adecuado ejercicio de las funciones encomendadas, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 9 de la Ley”.
En ese sentido, de acuerdo con lo señalado en el artículo 9 de la LGIT, “los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (...) e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones”. Por lo que, queda entendido que constituye una obligación ineludible de los empleadores, el colaborar con el desarrollo de las actuaciones inspectivas, coadyuvando a que las mismas se logren desarrollar en atención a su finalidad, esto es, la verificación del cumplimiento de las normas sociolaborales y/o en materia de seguridad y salud en el trabajo.
Asimismo, el artículo 11 de la LGIT, establece que “las actuaciones inspectivas de investigación se desarrollan mediante requerimiento de información por medio de
12 TUO de la LPAG, Título Preliminar, “Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.4. Principio de razonabilidad. - Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fi n de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.”
sistemas de comunicación electrónica, visita de inspección a los centros y lugares de trabajo, mediante requerimiento de comparecencia del sujeto inspeccionado ante el inspector actuante para aportar documentación y/o efectuar las aclaraciones pertinentes o mediante comprobación de datos o antecedentes que obren en el Sector Público” (énfasis añadido).
De acuerdo a lo dispuesto en el numeral 7.11.3 del ítem 7.11 “REQUERIMIENTO DE INFORMACIÓN POR MEDIO DE SISTEMAS DE COMUNICACIÓN ELECTRÓNICA” de la Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII, denominada “DIRECTIVA SOBRE EL EJERCICIO DE LA FUNCIÓN INSPECTIVA”, aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 031-2020-SUNAFIL, del 3 de febrero de 2020, se dispone que: “Si el sujeto inspeccionado no cumple con proporcionar al inspector comisionado la información solicitada mediante esta modalidad y bajo apercibimiento, incurre en infracción a la labor inspectiva, según lo previsto por el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, siempre que haya sido válidamente notificado según lo establecido en el TUO de la LPAG”.
Es pertinente recordar que el artículo 36 de la LGIT13, establece que el comportamiento subsumible dentro de las infracciones a la labor inspectiva “puede ser directo o indirecto, perjudicando o dilatando la labor del inspector actuante de manera tal que no permita el cumplimiento de la fiscalización, o negándose a prestarle el apoyo necesario” (énfasis añadido).
El tipo administrativo contenido en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, está orientado a sancionar una negativa del sujeto inspeccionado o de sus representantes el facilitar la información y documentación necesaria; no una mera omisión o falta de respuesta, sino una conducta claramente establecida en la que la impugnante o su representante se niegan a entregar la información solicitada.
De los actuados se verifica que la inspectora comisionada emitió dos medidas de requerimiento de información, conforme se evidencia a continuación:
i) A folio 6 del expediente inspectivo, se aprecia el documento denominado “Requerimiento de Información para las Actuaciones Inspectivas de Investigación”, de fecha 26 de febrero de 2021; y, a folios 7 (reverso), la “Constancia de Notificación Vía Casilla Electrónica”, notificada en la Casilla Electrónica de la impugnante, con el cual se deja constancia del depósito del documento denominado “Requerimiento de Información”, en fecha 26 de febrero de 2021, en el cual el inspector comisionado, requirió que la impugnante cumpla con remitir, lo siguiente:
13 LGIT, “Artículo 36.- Infracciones a la labor inspectiva Son infracciones a la labor inspectiva las acciones u omisiones de los sujetos obligados, sus representantes, personas dependientes o de su ámbito organizativo, sean o no trabajadores, contrarias al deber de colaboración por parte de los sujetos inspeccionados por los Supervisores-Inspectores, Inspectores del Trabajo o Inspectores Auxiliares, establecidas en la presente Ley y su Reglamento. Tales infracciones pueden consistir en: 1. La negativa injustificada o el impedimento a que se realice una inspección en un centro de trabajo o en determinadas áreas del mismo, efectuado por el empleador, su representante o dependientes, trabajadores o no de la empresa, por órdenes o directivas de aquél. El impedimento puede ser directo o indirecto, perjudicando o dilatando la labor del inspector actuante de manera tal que no permita el cumplimiento de la fiscalización, o negándose a prestarle el apoyo necesario. Constituye acto de obstrucción, obstaculizar las investigaciones del inspector y obstaculizar o impedir la participación del trabajador o su representante o de los trabajadores o la organización sindical (…)”.
Figura N° 03:
ii) Para lo cual, tenía un plazo de tres (03) días hábiles para la presentación de los mismos, bajo apercibimiento de constituirse en infracción a la labor inspectiva en caso de incumplimiento, plazo que vencía el 03 de marzo de 2021. Al respecto, conforme se verifica del numeral 4.5 del Acta de Infracción, la inspeccionada no cumplió con presentar la documentación solicitada en el plazo otorgado.
iii) Ante el incumplimiento de la impugnante, la inspectora comisionada, emite otra medida de requerimiento de información, notificada con fecha 04 de marzo de 2021.
iv) Al respecto, como se verifica del numeral 4.6 de los hechos constatados del Acta de Infracción, la inspeccionada no cumplió con presentar la documentación solicitada en el plazo otorgado en este segundo requerimiento de información.
De esta forma, la impugnante incurrió en un incumplimiento a su deber de colaboración, al no haber atendido esta exigencia dentro del plazo otorgado por el personal inspectivo. En consecuencia, se advierte que, tanto en la evaluación del inspector de trabajo como la de los órganos intervinientes en el procedimiento sancionador, han calificado correctamente los hechos en los que se ha subsumido el tipo sancionador del numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, no verificándose
afectación a los principios de informalismo y veracidad como alega la impugnante, por cuanto, la Administración ha procedido respetando el debido procedimiento.
Es de precisar que, no sólo se ha merituado la conducta reprochable, constitutiva de infracción, que vulnera el precepto legal que regula la colaboración a la función inspectiva, sino que se puede establecer que dicho comportamiento impidió que el personal inspectivo cumpliera con el objeto de la inspección, no tratándose en el presente caso de un mero retraso, sino que el comportamiento reprochable terminó frustrando la fiscalización.
Asimismo, se debe indicar que luego del análisis efectuado en la resolución recurrida, no se aprecia vulneración al debido procedimiento y derecho a la defensa, en tanto la resolución impugnada ha motivado fáctica y jurídicamente la decisión de sancionar a la inspeccionada al no ser desvirtuada la presunción de certeza de los hechos plasmados en el Acta de Infracción, conforme a los artículos 16 y 47 de la LGIT. En consecuencia, no cabe acoger los argumentos dirigidos a cuestionar este extremo.
De esta manera, al quedar establecido que la multa impuesta a la impugnante por incurrir en dos infracciones muy graves a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, por incumplir los requerimientos de información de fechas 26 de febrero y 04 de marzo de 2021, han sido debidamente determinadas por las instancias de mérito, los argumentos expuestos por la recurrente dirigidos a cuestionar la existencia de una aplicación errónea del numeral 46.3 del RLGIT, deben ser desestimados.
En consecuencia, se observa la proporcionalidad y razonabilidad de la sanción impuesta por el incumplimiento de los requerimientos de información, en tanto fue emitida dentro de las actuaciones inspectivas derivadas de la Orden de Inspección N° 310-2021-SUNAFIL/IRE-CAL, así como, se evidencia que la resolución impugnada responde todos los argumentos que fundamentan el recurso de apelación de la impugnante; por lo tanto, debe mantenerse la sanción impuesta por la infracción tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, a razón de que, se encontraba la inspeccionada en el deber de cumplir con lo dispuesto por la autoridad inspectiva.
Por consiguiente, corresponde a la impugnante asumir la sanción económica impuesta, y declararse infundado el presente recurso de revisión.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:
N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación Labor Inspectiva No cumplir con enviar la información solicitada por el inspector comisionado mediante requerimiento de información notificado a la casilla electrónica del inspeccionado, en fecha 26 de febrero de 2021, cuya fecha máxima de entrega fue el 03 de marzo de 2021. Numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT
MUY GRAVE Labor Inspectiva No cumplir con enviar la información solicitada por el inspector comisionado mediante requerimiento de información notificado a la casilla electrónica del inspeccionado, en fecha 04 de marzo de 2021, cuya fecha máxima de entrega fue el 10 de marzo de 2021. Numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT
MUY GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR; SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por CONFITECA DEL PERU S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 170-2022-SUNAFIL/IRE-CAL, de fecha 27 de setiembre de 2022, emitida por la Intendencia Regional del Callao, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 539-2021-SUNAFIL/IRE- CAL, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. – CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 170-2022-SUNAFIL/IRE-CAL, en todos sus extremos.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a CONFITECA DEL PERU S.A., y a la Intendencia Regional del Callao, para sus efectos y fines pertinentes. QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Presidente MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA KATTY ANGELICA CABALLERO SEGA
20231227MCR
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