| Resolución N° | 1080-2023-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 002-2022-SUNAFIL/IRE-CUS |
| Procedencia | INTENDENCIA REGIONAL DE CUSCO |
| Impugnante | Confipetrol Andina S.A |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 0146-2022- |
| Materia | RELACIONES LABORALES |
| Región | Cusco |
| Fecha | 17 de noviembre de 2023 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por CONFIPETROL ANDINA S.A. en contra de la Resolución de Intendencia N° 0146-2022-SUNAFIL/IRE-CUS, emitida por la Intendencia Regional de Cusco, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 002-2022-SUNAFIL/IRE-CUS, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 0146-2022-SUNAFIL/IRE-CUS, en todos sus extremos. TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa. CUARTO. - Notificar la presente resolución a CONFIPETROL ANDINA S.A., y a la Intendencia Regional de Cusco, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA
20231115ECHV
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N°1995-2021-SUNAFIL/IRE-CUS, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1. Las actuaciones inspectivas culminaron con la emisión del Acta de Infracción N°888-2021-SUNAFIL/IRE-IRE-CUS (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de cuatro (04) infracciones muy graves; en mérito a la solicitud de actuación inspectiva efectuada por el ex trabajador Jesús Alberto Sánchez Pachas, por la imposición de una jornada acumulativa extenuante de 28*14.
Mediante Imputación de Cargos N°77-2022-SUNAFIL/IRE-CUS/SIAI, de fecha 09 de febrero de 2022, notificada el 11 de febrero de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva,
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Jornada, horario de trabajo y descansos remunerados (Sub materia: Horas extras, descanso en días feriados no laborables); y, Remuneraciones (Sub materia: pago de la remuneración (sueldos y salarios)). 20555195444 soft 20555195444 soft DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft
remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N°209-2022-SUNAFIL/IRE-CUSCO/SIAI, de fecha 08 de abril de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Cusco, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 411-2022-SUNAFIL-IRE- CUSCO-SIRE, de fecha 22 de junio de 2022, notificada el 27 de junio de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 46,288.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por el incumplimiento de las disposiciones laborales relativas a la jornada atípica, tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 11,572.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por el incumplimiento de las disposiciones laborales relativas al sobretiempo adicionales a las 48 horas semanales o 144 horas del ciclo de tres semanas, tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 11,572.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por el incumplimiento de las disposiciones laborales relativas al pago por trabajo en días feriados, tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 11,572.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida de requerimiento, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 11,572.00.
Con fecha 18 de julio de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 411-2022-SUNAFIL-IRE-CUSCO-SIRE, argumentando lo siguiente:
i. Que, su jornada atípica de 28*14, comprende un horario de 11 horas diarias, con su respectivo horario de refrigerio, que no forma parte de la jornada laboral. ii. Afirma que ha celebrado un acuerdo por escrito con el trabajador que se considera afectado, sobre la compensación de los días feriados laborados y trabajo en sobretiempo, los cuales se encuentran comprendido en los 14 días de descanso. iii. Indica que el cálculo debe ser de 308 (total de horas laboradas) /28 +14 = 42 (suma de número de días del ciclo y ciclo de descanso); da como promedio 7.33 horas, que, afirma es menos de las ocho horas permitidas por ley.
Mediante Resolución de Intendencia N° 0146-2022-SUNAFIL/IRE-CUS, de fecha 08 de agosto de 20222, la Intendencia Regional de Cusco, declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos: i. Señala que, el presente procedimiento ha determinado que la jornada de trabajo de 28 días de trabajo por 14 días de descanso con una jornada de 11 horas diarias, arroja un promedio de 54.67 horas que supera las 48 horas semanales y en un ciclo de 3 semanas se obtiene 164 horas que excede el límite de 144 horas. ii. Sobre las sentencias presentadas por la recurrente, indica que estas no son vinculantes. iii. Así, estando a que el trabajador laboró un promedio semanal de 54.67 horas que supera las 48 horas semanales y en un ciclo de 3 semanas de 164 horas que excede el límite de 144 horas, resulta evidente, afirma, las labores en sobretiempo. iv. Finalmente, señala, no encontró argumento fáctico o jurídico que desvirtúe la sanción impuesta en primera instancia y, precisa que verifica el cumplimiento del debido procedimiento, derecho de defensa y el actuar conforme al principio de legalidad, razonabilidad y proporcionalidad. Por lo que, confirma la sanción impuesta. 1.6 Con fecha 01 de setiembre de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Cusco, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 0146-2022-SUNAFIL/IRE-CUS.
La Intendencia Regional de Cusco, admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum-000499-2022- SUNAFIL/IRE-CUS, recibido el 08 de setiembre de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
2 Notificada a la impugnante el 10 de agosto de 2022, véase folio 79 del expediente sancionador. 3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-
4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias8.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE CONFIPETROL ANDINA S.A.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que CONFIPETROL ANDINA S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N°0146-2022- SUNAFIL/IRE-CUS, que confirmó la sanción impuesta de S/ 46,288.00 por la comisión de cuatro (04) infracciones MUY GRAVES en materia de relaciones laborales y labor inspectiva, tres infracciones tipificadas en el numeral 25.6 del artículo 25, y una infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 11 de agosto de 2022.
8 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, art. 14
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por CONFIPETROL ANDINA S.A.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 01 de setiembre de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N°0146-2022-SUNAFIL/IRE-CUS, señalando lo siguiente:
i. Inaplicación de los artículos 1 y 2 del Decreto Legislativo Nº 713, sostiene que suscribió un convenio individual con el trabajador supuestamente afectado, en el que se acordó la compensación del trabajo en sobretiempo y feriados con el ciclo de descanso. ii. Afirma que se debe observar la naturaleza de los servicios prestados y la ubicación geográfica del lugar (centro de operaciones), que comprendía la jornada de 28*14 con 11 horas de labores y la hora de refrigerio, hora que no forma parte de la jornada. iii. Interpretación errónea del artículo 9 del Reglamento de la Ley de Jornada de Trabajo, siendo que el cálculo se debió promediar el total de horas laboradas con la suma del ciclo de labores efectivas y los días de descanso.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre la conducta imputada
El Decreto Legislativo Nº 713, invocado por la impugnante, dispone:
“Artículo 1.- El trabajador tiene derecho como mínimo a 24 horas consecutivas de descanso en cada semana, el que se otorgará preferentemente en día domingo.
Artículo 2.- Cuando los requerimientos de la producción lo hagan indispensable, el empleador podrá establecer regímenes alternativos o acumulativos de jornadas de trabajo y descansos respetando la debida proporción, o designar como día de descanso uno distinto al domingo, determinando el día en que los trabajadores disfrutarán del descanso sustitutorio en forma individual o colectiva”.
El Reglamento del Texto Único Ordenado de la Ley de Jornada de Trabajo, Horario y Trabajo en Sobretiempo, aprobado por Decreto Supremo N° 008 2002-TR (en adelante, RTUO de la LJTHST), prescribe que es facultad del empleador fijar jornadas atípicas de trabajo, siempre que resulte necesario de acuerdo con la naturaleza de las labores de la organización, pero ceñida a los límites que establece la ley:
“Artículo 9.- El establecimiento de la jornada ordinaria máxima diaria o semanal no impide el ejercicio de la facultad del empleador de fijar jornadas alternativas, acumulativas o atípicas de trabajo, de conformidad con el Artículo 4 de la Ley, siempre que resulte necesario en razón de la naturaleza especial de las labores de la empresa. En este caso, el promedio de horas trabajadas en el ciclo o período correspondiente no podrá exceder los límites máximos previstos por la Ley. Para establecer el promedio respectivo deberá dividirse el total de horas laboradas entre el número de días del ciclo o periodo completo, incluyendo los días de descanso”
Al respecto, el artículo 2 del Convenio N° 1 de la OIT9, y el artículo 25 de la Constitución Política del Perú10, determinan que la duración de la jornada de trabajo en un régimen de jornada atípico, el promedio de horas trabajadas en el periodo correspondiente no puede exceder de ocho (08) horas por día y de cuarenta y ocho (48) por semana.
En este punto, cabe precisar que el Tribunal Constitucional, en la sentencia recaída en el expediente N° 4635-2004-AA/TC, determina en sus fundamentos 15 y 29, que:
“(…) a) Las jornadas de trabajo de ocho horas diarias y de cuarenta y ocho semanales son prescritas como máximas en cuanto a su duración. b) Es posible que bajo determinados supuestos se pueda trabajar más de ocho horas diarias y de cuarenta y ocho por semana, siempre que el promedio de horas de trabajo, calculado para un período de tres semanas, o un período más corto, no exceda de ocho horas diarias ni de cuarenta y ocho por semana. Este supuesto dependerá del tipo de trabajo que se realice. c) El establecimiento de la jornada laboral debe tener una limitación razonable. d) Las jornadas serán de menor duración cuando se trate de trabajos peligrosos, insalubres o nocturnos. e) En el caso de nuestro país, la Constitución impone la jornada máxima de trabajo de cuarenta y ocho horas semanales, de modo que, siendo ésta la norma más protectora, prevalecerá sobre cualquier disposición convencional que imponga una jornada semanal mayor; (por ejemplo, el artículo 4° del Convenio N° 1 (1919) de la Organización Internacional del Trabajo (OIT)” (…)
29.Tratándose de jornadas atípicas, en cualquier tipo de actividades laborales, no pueden superar el promedio de ocho horas diarias ni de cuarenta y ocho por semana, ya sea que
9 “C001 - Convenio sobre las horas de trabajo (industria), 1919 (número 1), ratificado por Perú el 8.11.1945 Artículo 2 En todas las empresas industriales públicas o privadas, o en sus dependencias, cualquiera que sea su naturaleza, con excepción de aquellas en que sólo estén empleados los miembros de una misma familia, la duración del trabajo del personal no podrá exceder de ocho horas por día y de cuarenta y ocho por semana, salvo las excepciones previstas a continuación: (a) las disposiciones del presente Convenio no son aplicables a las personas que ocupen un puesto de inspección o de dirección o un puesto de confianza; (…) (c) cuando los trabajos se efectúen por equipos, la duración del trabajo podrá sobrepasar de ocho horas al día, y de cuarenta y ocho por semana, siempre que el promedio de horas de trabajo, calculado para un período de tres semanas, o un período más corto, no exceda de ocho horas diarias ni de cuarenta y ocho por semana.” 10 “Constitución Política de 1993 Artículo 25°. - La jornada ordinaria de trabajo es de ocho horas diarias o cuarenta y ocho horas semanales, como máximo. En caso de jornadas acumulativas o atípicas, el promedio de horas trabajadas en el período correspondiente no puede superar dicho máximo. Los trabajadores tienen derecho a descanso semanal y anual remunerados. Su disfrute y su compensación se regulan por ley o por convenio.”
se trate de un periodo de tres semanas, o un período más corto, como lo dispone la Constitución y el convenio Nº 1 de la OIT (…)”.
Y en su aclaración de fecha 11 de mayo de 2006, el Tribunal Constitucional indica:
“15. Que, si bien la primera parte del fundamento 28 de la sentencia de autos constituye un límite para instaurar jornadas acumulativas, atípicas o concentradas para los trabajadores mineros, compatible con la Constitución y considerando el tipo de actividades que se realiza, en uso del precedente normativo vinculante establecido en el artículo VII del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional, debe precisarse que tal límite también está sujeto, a su vez, a límites. En ese sentido, la limitación para restringir las jornadas atípicas o acumulativas deberá cumplir, copulativamente, las siguientes condiciones, que constituyen el test de protección de la jornada máxima de bajo para los trabajadores mineros:
a) La evaluación caso por caso, teniendo en cuenta las características del centro minero; por ejemplo, si se trata de una mina subterránea, a tajo abierto, o si se trata de un centro de producción minera. b) Si la empleadora cumple, o no, con las condiciones de seguridad laboral necesarias para el tipo de actividad minera. c) Si la empleadora otorga, o no, adecuadas garantías para la protección del derecho a la salud y adecuada alimentación para resistir jornadas mayores a la ordinaria. d) Si la empleadora otorga, o no, descansos adecuados durante la jornada diaria superior a la jornada ordinaria, compatibles con el esfuerzo físico desplegado. e) Si la empleadora otorga, o no, el tratamiento especial que demanda el trabajo nocturno, esto es, menor jornada a la diurna.
Alternativamente, también podrá exigirse la siguiente condición:
f) Si se ha pactado en el convenio colectivo el máximo de ocho horas diarias de trabajo. (…)”.
El Texto Único Ordenado de la Ley de Jornada de Trabajo, Horario y Trabajo en Sobretiempo aprobado por el Decreto Supremo N° 007-2002-TR (en adelante, TUO de la LJTH), en su artículo 4, sobre las jornadas atípicas de trabajo, reitera el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 1 del Decreto Legislativo Nº 85411- Ley de Jornada de Trabajo, Horario y Trabajo en Sobretiempo, referido a que el promedio de horas de trabajo de éste debe mantenerse bajo un máximo de ocho (8) horas diarias o cuarenta y ocho (48) horas semanales. Lo que es concordante con la interpretación constitucional del artículo 25 de la Constitución Política del Estado, a través del cual se establece como límite -para aquellas jornadas atípicas- el margen de no más de ocho (8) horas diarias de labores, en un margen de tres (3) semanas, equivalente a ciento cuarenta y cuatro (144) horas de trabajo como máximo, en dicho ciclo.
Dado el argumento del impugnante referido a la existencia de un convenio individual con el trabajador afectado que autoriza la jornada de trabajo de 28 (días de labores efectivas) * 14 (días de descanso) con 12 horas de labores, excluyendo una hora de refrigerio, resultando 11 horas de labores efectivas. AL respecto, cabe traer a colación lo dispuesto por el precedente recaído en la Resolución de Sala Plena Nº 001-2021- SUNAFIL/TFL, de fecha 30 de julio de 2021, que es de observancia obligatoria12. El
11 Decreto Legislativo Nº 854- Ley de jornada de trabajo, horario y sobretiempo. “Artículo 1.- La jornada ordinaria de trabajo para varones y mujeres mayores de edad es de ocho (8) horas diarias o cuarenta y ocho (48) horas semanales como máximo. (…)” 12 En virtud del artículo 22 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado mediante Decreto Supremo N° 004-2017- TR, establece la obligatoriedad de los pronunciamientos interpretativos del TFL, por ser precedentes vinculantes de observancia obligatoria.
Tribunal en esa oportunidad determinó que frente a la condición excepcional originado por el riesgo de contagio por la Covid-19, la modificación de la jornada de trabajo acumulativa resulta válida, si existe un acuerdo convencional, según las circunstancias y previo al cumplimiento de ciertos lineamientos, conforme se detalla a continuación:
“23. (…). En este orden de ideas, el Tribunal entiende que esas medidas sólo son aceptables en el caso que hayan sido los actores sociales – empleadores y trabajadores- quienes hayan pactado la extensión excepcional de la jornada de trabajo en forma temporal. Para la validez del acuerdo es necesario que los trabajadores hayan sido representados por uno o más sindicatos, que en su conjunto representen a la mayoría de los que se vean afectados por esas medidas. Será ésta la garantía de que se acordarán los tiempos de trabajo y de descanso de acuerdo a las circunstancias concretas de cada centro de trabajo y de cada trabajador involucrado (…).
25. Durante el contexto de las medidas de restricción a que dé lugar la prevención del contagio por COVID-19, el Sistema de Inspección del Trabajo deberá analizar casuísticamente la concurrencia de los siguientes elementos, a fin de establecer si la modificación convencional de la jornada de trabajo acumulativa es legítima:
a. El acuerdo deberá ser pactado con un sindicato que esté acreditado como organización representativa de la mayoría de los trabajadores afectados por la modificación; b. El acuerdo correspondiente deberá ser adoptado por un lapso determinado, siendo esta provisionalidad objeto del control preferente por los propios sujetos colectivos; c. Se deberá considerar la naturaleza y características del centro de trabajo, con relación a sus elementos (lejanía respecto a lugares de residencia habitual de los trabajadores, riesgos existentes en dicho centro, entre otros);”
En el caso sub examine, la autoridad instructora establece que la impugnante es responsable del reproche administrativo al establecer la jornada acumulativa de 28 días de trabajo por 14 de descanso, en su considerando noveno del Acta de Infracción, conforme a lo siguiente:
Figura Nº 01
Al respecto, conforme a lo verificado por la autoridad inspectiva de trabajo y por las instancias de mérito, conforme se aprecia en la Resolución de Intendencia Nº 0146- 2022-SUNAFIL/IRE-CUS y en los numerales 3.1.8 al 3.1.11 y del 3.1.15 al 3.1.21 de la Resolución de Sub Intendencia Nº 411-2022-SUNAFIL-IRE-CUSCO-SIRE, se determinó que al efectuarse el promedio de las horas trabajadas por los trabajadores afectados se supera ampliamente la jornada máxima de 8 horas diarias o 48 horas semanales; en consecuencia, la jornada atípica 28 x 14 con 11 horas de labores efectivas, no habría cumplido con las condiciones mínimas para su validez, esto es, que se encuentre dentro de los parámetros establecidos como límite máximo, esto es, de 144 horas en un ciclo de tres semanas de jornada atípicas.
Asimismo, se debe indicar que, el artículo I13 del Título Preliminar de la Ley Nº29783- Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, que dispone el principio de prevención en materia de seguridad y salud en el trabajo, artículo invocado por la impugnante; no puede suponer en modo alguno la afectación de los derechos laborales constitucionalmente reconocidos. Por lo que, se debe desestimar el argumento dirigido en este extremo por la impugnante.
En ese sentido, si bien el artículo 25 del Decreto de Urgencia Nº 029-2020, dispuso que:
Artículo 25. Modificación de turnos y horarios de la jornada laboral Autorizase a los empleadores del sector público y privado para que, durante el plazo de vigencia de la emergencia sanitaria, puedan modificar y establecer de manera escalonada los turnos y horarios de trabajo de sus trabajadores y servidores civiles como medida preventiva frente al riesgo de propagación del COVID-19, sin menoscabo del derecho al descanso semanal obligatorio.
Debe indicarse que la declaratoria del Estado de Emergencia si bien limitó ciertos derechos como la libertad de tránsito, no obstante, en modo alguno suprimió los derechos de los trabajadores o confirió que éstos queden en estado de indefensión. En este punto, resulta relevante señalar lo establecido en el precedente recaído en la
13 Ley Nº29783 I. Principio de prevención: El empleador garantiza, en el centro de trabajo, el establecimiento de los medios y condiciones que protejan la vida, la salud y el bienestar de los trabajadores, y de aquellos que, no teniendo vínculo laboral, prestan servicios o se encuentran dentro del ámbito del centro de labores. Debe considerar factores sociales, laborales y biológicos, diferenciados en función del sexo, incorporando la dimensión de género en la evaluación y prevención de los riesgos en la salud laboral.”
Resolución de Sala Plena Nº 004-2022-SUNAFIL/TFL, de fecha 25 de julio de 2022, que es de observancia obligatoria14, sobre jornadas de trabajo acumulativas, en la que se establece:
“(…) 6.21.3 No se aprecia que el empleador, en el caso concreto, esté poniendo en marcha los mecanismos legales previstos en el Decreto de Urgencia Nº 029-2020, cuyo artículo 26, inciso 26.2 b) regula que la licencia con goce de haberes puede otorgarse de acuerdo con una prelación que privilegia al posible acuerdo entre las partes y, solo ante la falta de acuerdo, la compensación posterior a la vigencia de la presente declaratoria de emergencia sanitaria. Conforme al examen de los antecedentes del caso, se observa que la medida empleada prescinde de la posibilidad del acuerdo, al adoptarse sin la participación de los representantes de los trabajadores ante su Comité de Seguridad y Salud en el Trabajo. (…) 6.23 Adicionalmente, conviene precisar que las medidas adoptadas frente al riesgo de contagio por la COVID-19, por parte de los empleadores deben ser adoptadas bajo parámetros de control amplio, tanto de los propios agentes privados (el propio empleador, desde su deber de prevención; los trabajadores, conforme al principio de participación) como del Estado, a través de la fiscalización laboral, considerando, entre otros:
- El cumplimiento del test de protección de la jornada máxima de trabajo para los trabajadores mineros sentada por la resolución aclaratoria de la Sentencia del Tribunal Constitucional en la Sentencia de fecha 17 de abril de 2006, recaída en el Expediente N° 4635-2004-AA/TC y lo contemplado en la Resolución de Sala Plena Nº 001-2021-SUNAFIL/TFL (fundamentos 23, 24 y 25). - La duración de la emergencia sanitaria decretada por el Estado peruano, en tanto constituye una situación excepcional y conforme al nivel de restricciones generales o específicos que sean relevantes para el caso, conforme al marco legal y las condiciones dadas en el ámbito geográfico y socioeconómico en el que las medidas adoptadas se produzcan 15.”
En este punto, resulta necesario invocar, en el Acuerdo Plenario emitido por este órgano resolutivo en la Resolución de Sala Plena Nº 008-2023-SUNAFIL/TFL, publicada el 09 de mayo de 2023 en El Diario Oficial El Peruano, que es de observancia obligatoria16, se determinó, entre otros, sobre las jornadas acumulativas acordadas por excepción durante la pandemia, indicando lo siguiente:
14 En virtud del artículo 22 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado mediante Decreto Supremo N° 004-2017- TR, establece la obligatoriedad de los pronunciamientos interpretativos del TFL, por ser precedentes vinculantes de observancia obligatoria. 15 Énfasis es nuestro. 16 En virtud del artículo 22 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado mediante Decreto Supremo N° 004-2017- TR, establece la obligatoriedad de los pronunciamientos interpretativos del TFL, por ser precedentes vinculantes de observancia obligatoria.
“31. Conforme se estableció en los criterios de observancia obligatoria aprobados en los considerandos 23, 24 y 25 de la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL y los considerandos 6.21, 6.22 y 6.23 de la Resolución de Sala Plena N° 004-2022- SUNAFIL/TFL, las circunstancias excepcionales vividas como consecuencia de la pandemia ocasionada por el Covid-19, y las medidas dictadas por el gobierno con el fi n de evitar la propagación de dicha enfermedad, permitieron –bajo ciertas condiciones– la modificación convencional de la jornada de trabajo acumulativa o atípica, por encima del máximo contemplado en la sentencia de fecha 17 de abril de 2006, recaída en el Expediente N° 4635-2004-AA/TC, así como a través de su aclaratoria del 11 de mayo de 2006. (…) 35. En ese sentido, la aplicación del precedente vinculante por el que no se invalidaban per se los acuerdos colectivos que aprobaron el establecimiento de jornadas acumulativas extraordinarias, deben aplicarse rigurosamente a lapsos y contextos específicamente delimitados en cada expediente de inspección. Así, el criterio que convalida estos tipos de acuerdos se debe extender a los supuestos en donde se compruebe que, durante los meses iniciales de la pandemia, se haya tenido que acudir a medidas realmente extraordinarias para hacer frente a la rápida propagación del Coronavirus y el riesgo grave a la vida y a la salud que este implicaba; además, de las fuertes restricciones de derechos, cívicos, sociales y en particular, laborales.
36. Por ende, no es viable invocar el establecimiento de una la jornada acumulativa por encima del test constitucional de la jornada atípica o acumulativa en el sector minero, establecido en el Expediente N° 4635-2004-AA/TC y su aclaratoria, ni en el estado actual ni en los expedientes de fiscalización que datan de etapas en donde las condiciones referidas en los considerandos precedentes no se cumplan, tal y como se detalló en el fundamento 6.8 de la Resolución N° 123-2022-SUNAFIL/TFL, entre otras resoluciones de conocimiento de la Primera Sala de este Tribunal”.
Así las cosas, contrario a lo alegado por la impugnante, no es justificación válida aludir al Estado de Emergencia Sanitaria Nacional, como una razón para establecer una jornada por encima de los límites permitidos.
Ahora bien, el acuerdo suscrito con el trabajador afectado, el 31 de mayo de 2021, es decir, más de un año después del Covid-19 (cuya cuarentena fue declarada el 16 de marzo de 2020); no satisface los presupuestos establecidos en los precedentes administrativos contenidos en las Resoluciones de Sala Plena Nros. Resolución de Sala Plena Nº 001-2021-SUNAFIL/TFL y Resolución de Sala Plena Nº 004-2022-SUNAFIL/TFL, en tanto que ha pasado un año de la emergencia generada por la Covid-19. Además, tampoco se aprecia que haya sido emitida por un representante de los intereses colectivos de los trabajadores, siendo que se observa que el propio trabajador firmó un documento que transgrede su derecho constitucional y, por tanto, fundamental, al descanso; ni se observa una intervención de algún sujeto colectivo legitimado para representar a los trabajadores en este derecho fundamental de orden individual. Además, tampoco se aprecia una temporalidad debidamente establecida y enmarcada desde el convenio sobre jornada atípica, que hace alusión la recurrente.
De esta manera, el convenio individual presentado representa, como bien han detallado las instancias de mérito17, un supuesto de renuncia al derecho fundamental al descanso, conforme lo resuelto por la Resolución de Intendencia Nº 0146-2022-SUNAFIL/IRE-CUS
17 Resolución de Sub Intendencia de Resolución Nº 411-2022-SUNAFIL-IRE-CUSCO-SIRE, en su numeral 4.2. y la Resolución de Intendencia Nº 146-2022-SUNAFILT/IRE-CUS, en la página Nº 05.
y la Resolución de Sub Intendencia Nº 411-2022-SUNAFIL-IRE-CUSCO-SIRE en sus numerales 3.1.8 al 3.1.11 y del 3.1.15 al 3.1.21., respectivamente.
Por lo que, ha incurrido en las tres infracciones tipificadas en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, referidas a la jornada atípica de trabajo, así como por no cumplir con el pago de los días feriados y las horas extras laboradas; conforme los hechos constatados en el Acta de Infracción y, debidamente, determinados por la instancia sancionadora, en consecuencia, corresponde desestimar todos los argumentos expuestos en este extremo del recurso de revisión, toda vez que no se advierte una interpretación incorrecta ni del artículo 9 del Reglamento de la Ley de Jornada de Trabajo ni de los artículos 1 y 2 del Decreto Legislativo Nº 713, en los términos alegados por la recurrente.
Cabe precisar que las instituciones protegidas en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT, en el presente caso, versan sobre la jornada atípica de trabajo, la labor en sobretiempo y el derecho de descanso en días feriados. Así, estas instituciones contienen bienes jurídicos que no corresponden a una sola dimensión del tiempo de trabajo sino que se sustentan y fundan en distintas unidades de tiempo, de esta manera la limitación de la jornada de trabajo con relación a la jornada atípica alude a una protección de los ritmos de descansos, pausa y trabajo, rango que comprende a un mayor día de días, así como a una puesta a disposición prolongada a favor del empleador; de allí que el descanso debe extenderse en una proporcional magnitud de lo que supone la entrega y puesta a disposición de la fuerza de trabajo.
En cuanto a la protección de las labores en sobretiempo ejecutadas por un trabajador o grupo de trabajadores, se debe indicar que esta está referida a una unidad de tiempo menor a la que contiene o protege la jornada de trabajo (típica o atípica), es decir, tiene relación con el énfasis de la limitación de una jornada con el objeto de proteger el tiempo de descanso entre una jornada y otra, a efectos de que los trabajadores tengan y gocen de tiempo suficiente para el descanso adecuado en un lapso de tiempo mínimo e indispensable, el cual lo puede emplear para cumplir con sus intereses personales.
Con relación a los días de descanso en feriado, el componente de este bien jurídico alude a una connotación de orden jurídico-social, para garantizar que personas, ciudadanos, de un ámbito geográfico específico disfruten de pausas vinculadas al orden cívico- político. De este modo se advierte que esta institución trata de un derecho social, cívico y político.
Sobre el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento
Al respecto, el artículo 14 de la LGIT establece lo siguiente: “Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que
se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. En particular y en materia de prevención de riesgos laborales, requerirá que se lleven a cabo las modificaciones necesarias en las instalaciones, en el montaje o en los métodos de trabajo para garantizar el derecho a la seguridad y salud de los trabajadores. Los requerimientos que se practiquen se entienden siempre sin perjuicio de la posible extensión de acta de infracción y de la sanción que, en su caso, pueda imponerse” (énfasis añadido).
En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2:
“Si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, (…), según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización” (énfasis añadido).
En este punto corresponde indicar que la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una disposición ordenada por el servidor – inspector de trabajo- que puede tener como objeto el revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador (medida de requerimiento en modalidad de subsanación de una infracción determinada por la inspección del trabajo),18 existiendo otra variante por la que los inspectores conminan al sujeto inspeccionado a adecuar su comportamiento a lo prescrito en las normas de trabajo (medida de requerimiento en modalidad de rectificación de una infracción determinada por la inspección del trabajo). Por ello, la inspeccionada tiene la carga de dar cumplimiento a lo ordenado por la autoridad inspectiva, caso contrario, su incumplimiento constituye infracción a la labor inspectiva, sancionable con multa, según lo dispuesto por el artículo 36 de la LGIT y el artículo 46 numeral 46.7 del RLGIT.
En esa línea argumentativa, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022- SUNAFIL/TFL, del 22 de abril de 2022, publicado el 06 de mayo de 2022, en el diario oficial El Peruano, la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento deben de encontrarse vinculadas bajo los siguientes aspectos:
“6.8 Así, los expedientes sancionadores que se tramitan en el Sistema de Inspección del Trabajo no son, sin embargo, unos que permitan distinguir imputaciones que solamente contengan casos “muy graves”, “graves” o bien “leves”, siendo habitual que en los casos sometidos a este Tribunal se encuentren imputaciones que contemplen infracciones calificadas normativamente como “muy graves” y alguna o algunas más de distinto grado. Ante este tipo de plataformas impugnatorias, el Tribunal de Fiscalización Laboral se encuentra obligado a distinguir lo que es materia de su estricta competencia de aquello que no lo es, conforme con la normativa glosada. 6.9 En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución—el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT10, pero las materias objeto de la medida de requerimiento son
18 Entendemos que ella se refiere en el considerando 6.7 de la Resolución N° 018-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, del 08 de junio de 2021, recaída en el Expediente N° 1098-2016-SUNAFIL/ILM/SIRE4
calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal. 6.10 De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia” (énfasis añadido).
En tal sentido, corresponde precisar que a través de la medida inspectiva de requerimiento de fecha 20 de diciembre 2021, el inspector de trabajo requirió a la impugnante, en un plazo máximo de tres (03) días hábiles, para que cumpla con acreditar: el pago de 54.67 horas extras por semana durante el tiempo laborado y el pago de la remuneración con su sobretasa del 100% a favor del trabajador afectado, quien laboró los días feriados de 29 de junio, 28 y 29 de julio de 2021. Requerimiento que es atendido por la impugnante mediante escrito, de fecha 28 de diciembre de 2021, señalando, entre otras cosas, que no se encuentra obligada legalmente a efectuar el pago ordenado, en tanto que considera que la jornada atípica implementada se encuentra acorde al ordenamiento jurídico vigente.
Sin embargo, conforme ha dejado constancia el comisionado en el numeral décimo séptimo de los hechos constatados del Acta de Infracción, la impugnante no cumplió con lo requerido por el inspector de trabajo en el plazo y en los términos señalados por este, pese a encontrarse acreditado que debía cumplir con su obligación legal. Por tanto, incurre en la infracción a la labor inspectiva tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:
N° Materia Conducta Infractora Tipificación legal y clasificación Relaciones Laborales El incumplimiento de las disposiciones laborales relativas a la jornada atípica. Numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT
MUY GRAVE Relaciones Laborales El incumplimiento de las disposiciones laborales relativas al sobretiempo adicionales a las 48 horas semanales o 144 horas del ciclo de tres semanas. Numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT
MUY GRAVE Relaciones Laborales El incumplimiento de las disposiciones laborales relativas al pago por trabajo en días feriados. Numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT
MUY GRAVE Labor Inspectiva No cumplir con la medida inspectiva de requerimiento. Numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT
MUY GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral- SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley de Procedimiento Administrativo General aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR.
SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por CONFIPETROL ANDINA S.A. en contra de la Resolución de Intendencia N° 0146-2022-SUNAFIL/IRE-CUS, emitida por la Intendencia Regional de Cusco, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 002-2022-SUNAFIL/IRE-CUS, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 0146-2022-SUNAFIL/IRE-CUS, en todos sus extremos. TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa. CUARTO. - Notificar la presente resolución a CONFIPETROL ANDINA S.A., y a la Intendencia Regional de Cusco, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA
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