Concremax S.A — Res. 38-2023

Mediante Orden de Inspección N° 37422-2020-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 2394-2021- SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales, por no contar con el registro de control de asistencia, en perjuicio de veinte (20) trabajadores, en mérito a la denuncia interpuesta por el Sindicato Unitario de Trabajadores de Concremax S.A., de fecha 13 de noviembre de 2020.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 439-2021-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 03 de junio de 2021, notificada el 07 de junio de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 2106-2021-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 10 de setiembre de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de la conducta infractora imputada a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 1281-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE4, de fecha 02 de diciembre de 2021, notificada el 06 de diciembre de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 23,100.00 por haber incurrido en la siguiente infracción:

Con fecha 27 de diciembre de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 1281-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE4, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 255-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 03 de febrero de 20222, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 28 de febrero de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 255- 2022-SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORÁNDUM N°-001108-2022- SUNAFIL/ILM, recibido el 04 de abril de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que CONCREMAX S.A. presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 255-2022-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, que confirmó la sanción impuesta de S/ 23,100.00, por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.19 del artículo 25 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 08 de febrero de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por CONCREMAX S.A.

Las disposiciones sobre el registro de control de asistencia y de salida en el régimen laboral de la actividad privada, aprobadas mediante Decreto Supremo N° 004-2006-TR, en su artículo 1 referente al ámbito, precisan lo siguiente:

Sobre el particular, la exposición de motivos del Decreto Supremo N° 004-2006-TR, hace referencia a la obligación de llevar registros al tiempo de trabajo, reconocido en el literal c) del artículo 8 del Convenio N° 01 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), pues responde a la necesidad de garantizar el cumplimiento efectivo de la jornada máxima de trabajo a través del registro de las horas laborales, “uniformizando el control de tiempo de trabajo, darle seguridad jurídica a los trabajadores, y garantizar el cumplimiento de la jornada máxima de trabajo”, así como el “establecer presunciones para una mejor fiscalización del trabajo en sobretiempo y un cumplimiento más efectivo de los derechos y obligaciones que se generan con ocasión de su prestación”, entre otras.

Asimismo, en el artículo 3 del mismo dispositivo normativo, se establece lo siguiente:

Ahora bien, la finalidad del Registro de Control de Asistencia es tener un control permanente de las horas laboradas por los trabajadores que se consignarán de manera personal. Además, sirve para llevar la contabilidad de las labores en horas extras a la jornada de trabajo, las cuales deben ser remuneradas por los empleadores conforme a ley. Debiendo, para dicho efecto, contener la siguiente información mínima: “Nombre, denominación o razón social del empleador; Número de Registro único de Contribuyentes

En el presente caso, conforme a las actuaciones inspectivas de investigación, se ha dejado constancia en el numeral 4.11 de los Hechos Constatados del Acta de Infracción lo siguiente: “la no exhibición del registro de asistencia por el periodo de marzo a diciembre de 2020 no permite determinar las horas exactas de los trabajadores detallados en el Cuadro N° 01 de la presente acta, y poder determinar de este modo la realización o no de horas extras o que haya laborado en días feriados no laborables”.

En relación a la infracción bajo análisis, Jorge Toyama Miyagusuku y Augusto Eguiguren Praeli10, reseñan que: “el incumplimiento de contar con el registro de asistencia es insubsanable, por cuanto el citado registro constituye una obligación de cumplimiento diario y permanente. No cabe la regularización posterior para evitar la multa respectiva”.

Sobre el particular, la impugnante alega que sí cuenta con un registro de marcación de asistencia denominado TRIMBLE. Cabe precisar que, conforme a la información brindada por la impugnante, los trabajadores marcaban su ingreso y salida a través del logueo efectuado en el sistema Trimble de cada camión, por tanto, para dejar constancia de su hora de ingreso, debían encender el vehículo asignado.

Del mismo modo, corresponde señalar que los camiones se encontraban en el patio, a 258 metros de la puerta de ingreso. Asimismo, el procedimiento diario era que todos los trabajadores, antes de iniciar labores y registrar su asistencia, tenían que ponerse el uniforme de trabajo y sus EPPs, recoger las llaves del camión para poder recién registrar su ingreso. En virtud de lo expuesto, se verifica que el medio de asistencia utilizado por la impugnante no constituye un registro de control de asistencia válido, puesto que, no se consigna en dicho sistema el real ingreso y salida del centro laboral. En ese sentido, no se refleja con certeza el tiempo de labores de los trabajadores.

Bajo ese contexto normativo, es pertinente precisar que el artículo 49 del RLGIT establece que las infracciones son subsanables siempre que los efectos de la afectación del derecho o del incumplimiento de la obligación, puedan ser revertidos. Por lo tanto, en sentido contrario, las infracciones serán insubsanables cuando los efectos de la afectación del derecho o del incumplimiento de la obligación no puedan ser revertidos, al ser irreparable en el tiempo respecto al periodo en el que se produjo.

Ahora bien, conforme a los Hechos Constatados del Acta de Infracción, los inspectores dejaron constancia del carácter insubsanable de la infracción imputada a la impugnante por la no exhibición del registro de asistencia por el periodo de marzo a diciembre de 2020, lo que no permite determinar la realización o no de horas extras o que haya laborado en días feriados no laborables, en la medida que es física y jurídicamente imposible de revertir los efectos nocivos de este incumplimiento, por lo que, no fue posible la adopción de una medida inspectiva de requerimiento en cuanto a este extremo, ya que la norma enfatiza la condición de permanente del registro solicitado por el inspector actuante, por lo que éste es un documento que no puede ser actualizado.

En tal sentido, los hechos verificados y constitutivos de la infracción se encuentran evidentemente detallados en el Acta de Infracción, así como su naturaleza de carácter insubsanable, ante el perjuicio ocasionado a los trabajadores afectados por el periodo en el cual no se consignó su real hora de ingreso y salida.

Por otro lado, cabe señalar que la Casación laboral N° 9387-2014 Lima Norte, emitida por la Segunda Sala de Derecho constitucional y Social Transitoria de la Corte Suprema de Justicia de la República, establece lo siguiente:

Ahora bien, en el presente caso, se observa que los trabajadores invertían tiempo en ponerse el uniforme de trabajo, implementos de seguridad, y posteriormente encender el camión para poder recién registrar su asistencia en el sistema Trimble, cuando correspondía que los trabajadores consignen su hora de ingreso al momento de llegar a su centro laboral, puesto que, los mismos ya se encontraban dentro de las instalaciones de la empresa, por tanto, a disposición efectiva de su empleador. En ese sentido, este periodo se considera como tiempo efectivo de labores. Sin embargo, la impugnante no ha cumplido con ello.

En virtud a lo señalado, se concluye que el Sistema Trimble no es válido, debido a que, no se consignó la hora real de ingreso y salida de los trabajadores. Por tanto, ha quedado acreditado el hecho que la impugnante no contaba con el registro de control de asistencia de los veinte (20) trabajadores afectados, pese a encontrarse obligada a contar con el mismo, en cumplimiento de las formalidades establecidas en el Decreto Supremo N° 004- 2006-TR. En consecuencia, ha incurrido en la infracción tipificada en el numeral 25.19 del artículo 25 del RLGIT.

Cabe señalar que la obligación de contar con dicho registro no es de carácter opcional, pues el mismo debe ser implementado y verificado durante todo el periodo que dura el vínculo laboral, esto es, los empleadores deben llevar un adecuado registro de la asistencia de sus trabajadores, sin admitir un carácter excepcional al mismo, salvo las que legalmente se encuentren previstas en la norma antes referida. Por lo tanto, dicho extremo del recurso no resulta amparable.

Del mismo modo, cabe indicar que, del análisis realizado, no se ha advertido vulneración al principio de tipicidad, toda vez que el numeral 25.19 del RLGIT señala como tipo infractor: “No contar con el registro de control de asistencia”, en ese sentido, para que la documentación presentada por el impugnante tenga la calidad de registro de control de asistencia , es indispensable que cumpla con la finalidad para el cual fue implementado, es decir, llevar el control diario de la entrada y salida de los trabajadores para que, de esta forma, se podrá corroborar las horas laboradas. Sin embargo, en el presente caso, se ha observado que el documento exhibido por la impugnante no refleja la hora real de entrada y salida de los trabajadores, en consecuencia, el instrumento utilizado para tal objetivo no puede ser considerado un registro de control de asistencia válido, puesto que, no refleja la información fidedigna de entrada y salida, elemento fundamental en un registro de asistencia, el cual sirve para controlar las horas efectivamente laboradas por sus trabajadores y de esta determinar si les corresponde un pago adicional por el trabajo en sobretiempo realizado. Por tales consideraciones, corresponde mencionar que el tipo sancionador aplicado, se encuentra debidamente tipificado en el numeral 25.19 del artículo 25 del RLGIT. En atención a ello, corresponde desestimar los argumentos de la impugnante vertidos en este extremo.

Cabe precisar que el principio de verdad material resulta aplicable a cualquier procedimiento administrativo11 y por el cual, las autoridades públicas se encuentran obligadas a verificar plenamente los hechos que constituyen o motivan sus actos.

En esa línea argumentativa, esta Sala identifica, desde un análisis formal, que tanto la Resolución de Sub Intendencia N° 1281-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE4, como la Resolución de Intendencia N° 255-2022-SUNAFIL/ILM, han contemplado la argumentación y medios de prueba expuestas por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de los requisitos referidos al debido procedimiento como principio y derecho material, de los derechos de defensa, verdad material, igualdad de trato, buena fe y a la prueba, así como el cumplimiento de la garantía de la debida motivación. Por lo que no se advierte una inaplicación del inciso a) del artículo 44 de la LGIT y del numeral 3 del artículo 139 de la Constitución Política del Estado, en los términos alegados por la impugnante.

Del mismo modo, conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.

Del examen efectuado por esta Sala sobre las resoluciones emitidas en el procedimiento sancionador, se puede observar que estos 4 elementos pueden ser satisfactoriamente comprobados, por lo que, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador.

Asimismo, se corrobora, de los actuados, que ni el procedimiento inspectivo ni el sancionador, contravienen a la Constitución, a los principios del procedimiento administrativo, ni a las leyes o normas reglamentarias. Además, contiene los requisitos de validez del acto administrativo relacionados a la competencia, objeto o contenido, finalidad pública y procedimiento regular. También, es necesario reiterar que, la resolución impugnada se encuentra debidamente motivada, al exponer una relación concreta y directa de los hechos probados durante el desarrollo del presente procedimiento, no verificándose la vulneración a los principios invocados por la impugnante. Por lo que, corresponde no acoger los argumentos expuestos en este extremo del recurso.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, la multa subsistente como resultado del procedimiento administrativo sancionador sería la que corresponde a la siguiente infracción:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.