Concremax S.A — Res. 36-2023

Mediante Orden de Inspección N° 7600-2021-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 6679-2021-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales, por no acreditar el registro de 8 trabajadores en el TREGISTRO – Planilla Electrónica a la fecha de inicio de la relación laboral indicada respecto de cada uno, y una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, por no cumplir íntegramente con la medida de requerimiento de fecha 26 de mayo de 2021, en mérito a la denuncia interpuesta por el Sindicato Unitario de Trabajadores Concremax (SUTRAC) en fecha 24 de noviembre de 2020.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 643-2021-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 03 de agosto de 2021, notificada el 05 de agosto de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva,

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 2120-2021-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 10 de setiembre de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 1251-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE2, de fecha 23 de noviembre de 2021, notificada el 25 de noviembre de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 104,148.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 17 de diciembre de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 1251-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE2, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 218-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 31 de enero de 20222, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 23 de febrero de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 218- 2022-SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N°-001107- 2022-SUNAFIL/ILM, recibido el 04 de abril de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6,y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que CONCREMAX S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 218-2022-SUNAFIL/ILM, que confirmó la sanción impuesta de S/ 104,148.00 por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.20 del artículo 25 del RLGIT, y una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del citado cuerpo normativo, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 03 de febrero de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por CONCREMAX S.A.

Conforme al literal h) del artículo 1 del Decreto Supremo N° 018-2007-TR, modificado por Decreto Supremo N° 015-2010-TR:

Asimismo, el artículo 2 del citado cuerpo normativo, señala que:

De acuerdo a lo establecido en el artículo 4-A del mismo cuerpo normativo:

En el caso sub examine, se observa que, obra en el expediente inspectivo los “Contratos de alquiler de equipos” de fecha 30 de abril de 2021 celebrados entre la impugnante y UNICON: el primero identificado con el código de contrato: CON-CS-0001-2019 y el segundo con el código UNI-US-0003-2019, a través del cual se acuerda que, Unicon se compromete a suministrar a Concremax en calidad de alquiler, el equipo descrito en el Anexo N° 1 del contrato suscrito, para uso en la ciudad de Lima:

Ahora bien, la impugnante niega la existencia de los elementos esenciales de un contrato de naturaleza laboral, en la prestación de servicios brindada por los trabajadores Daniel Fernando Paiva Vásquez, Miguel Angel Puray Campos, Edward Felipe Floreano Nacarino, Jorge Luis Espinoza Vanean, Paolo Alejandro Requis Rojas, Luis Antonio Bardales Morales, Fredy Ronaid Guizado Nicolás, Aníbal Jaime Macazana Quispe (en adelante, los ocho trabajadores afectados).

Sobre ello, cabe señalar que, de la revisión de los documentos que obran en el expediente investigatorio y sancionador, se ha podido identificar que existen indicios que hacen presumir la existencia de una relación laboral entre los referidos trabajadores y el impugnante, tales como: la prestación personal de servicios, la subordinación y la remuneración.

Así también, se ha podido determinar que los ocho trabajadores afectados fueron desplazados a las instalaciones de la impugnante y realizaban prestaciones propias de una relación laboral, se encontraban subordinados a éste y el pago de la remuneración se vio reflejado en el pago realizado directamente a Unicon. Asimismo, los trabajadores afectados desempeñaron funciones que eran propias de la actividad económica principal y permanente de la impugnante.

Respecto al vehículo asignado para la prestación del servicio de los ocho trabajadores afectados, se advirtió que éstos eran de propiedad de la impugnante, así también, que aquellos trabajadores registraron sus marcaciones en el aplicativo TRIMBLE, sistema de control de asistencia de la impugnante, que se ubicaba en las unidades vehiculares.

Del mismo modo, los ocho trabajadores afectados fueron incluidos en la publicación encontrada fuera del área de vestuario con la denominación "HORARIO MARZO 2021", en la cual se detalla además del nombre, la unidad vehicular que tuvieron asignados, evidenciándose la subordinación a la que se encontraban sujetos en el cumplimiento de sus funciones.

Adicionalmente, el personal inspectivo identificó que los ocho trabajadores afectados debían encontrarse a disposición y ejecutaban sus funciones de acuerdo a las directivas emitidas por el impugnante, no actuando de manera independiente durante el desarrollo de dichas actividades; en ese sentido, el horario de cada traslado, el servicio o ruta horario era asignado por la impugnante.

Bajo ese contexto, se concluye que a pesar de los contratos suscritos entre la impugnante y Unicon, en donde se establecían obligaciones recíprocas entre las partes sobre el alquiler de equipos, se ha identificado que, en aplicación del principio de primacía de la realidad, los hechos demuestran que los 8 trabajadores afectados prestaron servicios de manera subordinada a la impugnante.

En efecto, entre los principios rectores que orientan el funcionamiento de la autoridad inspectiva laboral, se destaca el principio de primacía de la realidad9, mediante el cual impone que, ante discrepancia entre la documentación formal y lo realmente constatado, se privilegiará esta última para la verificación del cumplimiento de obligaciones laborales por parte del empleador, lo que, ha sucedido en el presente procedimiento, debido a que el inspector ha constatado que, los 8 trabajadores afectados son trabajadores de la empresa.

Así, la naturaleza constitucional del principio de primacía de la realidad ha sido determinada por el Tribunal Constitucional -en jurisprudencia reiterada en los expedientes 0091-2000-AA/TC, 1944-2002-AA/TC, 1869-2004-AA/TC, 3710-2005-PA/TC y 1259-2005-AA/TC. Por lo que, constituye un elemento implícito en la Constitución, aun cuando no tenga un reconocimiento expreso en ésta.

Asimismo, se debe tener en cuenta que mediante Resolución de Sala Plena N° 006-2022- SUNAFIL/TFL, publicada el 18 de setiembre de 2022, este Tribunal estableció el

Por lo anotado, en caso de discordancia entre los hechos constatados en la fiscalización y los documentos o acuerdos formales establecidos por el sujeto inspeccionado, debe darse preferencia a los primeros. Como se recuerda, el artículo 16 de la Ley Nº 28806, establece la presunción de certeza de los hechos constatados por los inspectores en las fiscalizaciones realizadas, por lo que la determinación de prevalencia de los hechos se sostiene en tal comprobación y en el hecho de que cualquier contraprueba que pudiera presentarse durante los descargos, al ser examinada, no desvirtúe la imputación.

Debe precisarse que la aplicación del principio de primacía de la realidad, por parte de la autoridad administrativa, debe estar debidamente motivado y sustentado en lo actuado en el procedimiento fiscalizador y en el procedimiento administrativo sancionador. En cada ámbito, se debe analizar si existe un correcto examen de los hechos y de su verificación; toda vez que la invocación a este principio debe estar justificada en la comprobación directa o indirecta de la infracción imputada” (énfasis añadido).

De los actuados se advierte con claridad la subordinación que ejercía el impugnante sobre los trabajadores afectados, además, de evidenciarse la ejecución de la prestación de servicios, la cual se desprende del análisis y valoración conjunta de los documentos exhibidos por la impugnante.

Cabe precisar que, conforme a los artículos 16 y 47 de la LGIT, los hechos constatados por los inspectores actuantes que se formalicen en las actas de infracción observando los requisitos que se establezcan, se presumen ciertos sin perjuicio de las pruebas que en defensa de sus respectivos derechos e intereses puedan aportar los interesados.

Por tanto, a opinión de esta Sala, no se ha acreditado en el expediente administrativo que la impugnante haya desvirtuado la existencia de la relación laboral, respecto de los 8 trabajadores afectados. Como consecuencia de ello, al existir evidencia en el expediente al respecto, la empresa se encontraba obligada a realizar su registro en la planilla electrónica respectiva.

En conclusión, la primera instancia ha determinado responsabilidad administrativa por infringir el numeral 25.20 del artículo 25 del RLGIT que sanciona, entre otros, el “no registrar trabajadores (…) en las planillas de pago o planillas electrónicas”. La norma citada califica como conducta reprochable la omisión del empleador en cumplir con su deber de registrar a las personas que gocen de una relación laboral. Por lo expuesto, no cabe acoger este extremo del recurso.

En el ejercicio de la labor inspectiva, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, por lo que pueden adoptar acciones orientadas a ello, entre las que se encuentra la emisión de medidas inspectivas de requerimiento.

Al respecto, el artículo 14 de la LGIT, establece:

En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2:

Como se evidencia de las normas acotadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador.

En tal sentido, corresponde analizar si en uso de dicha facultad, los inspectores comisionados extendieron la medida inspectiva de requerimiento en consideración al presupuesto principal contenido en el artículo 14 de la LGIT y numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT, referente a la comprobación de la existencia de infracción al ordenamiento

De las actuaciones inspectivas realizadas se evidencia que el inspector comisionado emitió la medida de requerimiento, otorgando un plazo de tres (03) días hábiles, bajo apercibimiento de multa por infracción a la labor inspectiva, en caso de incumplimiento.

En tal sentido, atendiendo a lo antes determinado y lo acreditado por las instancias anteriores, se evidencia que el inspector emitió la medida inspectiva de requerimiento al amparo de la normativa prevista, resultando la misma razonable. Por lo que, al no tenerse por cumplido lo requerido, ha incurrido en la infracción contenida en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, correspondiendo confirmar la multa impuesta en este extremo.

Ahora bien, respecto a la imposibilidad de cumplir la medida de requerimiento, cabe señalar que en todo momento el inspector comisionado como el inferior en grado han determinado la sanción por la conducta omitida por parte del accionante teniendo en cuenta las normas relacionadas al presente caso, así como los principios correspondientes, entre ellos, el de razonabilidad. Asimismo, lo alegado no guarda relación alguna con lo solicitado puesto que, de las actuaciones inspectivas, se ha detectado la existencia de una relación laboral entre el impugnante con los ocho trabajadores afectados, desde el 12 de setiembre de 2020 hasta el 11 de marzo de 2021 considerando su fecha de inicio de cada uno; por lo que, el impugnante se encontraba en la obligación de efectuar el registro en la planilla electrónica respectiva.

Cabe precisar que el principio de verdad material resulta aplicable a cualquier procedimiento administrativo11 y por el cual, las autoridades públicas se encuentran obligadas a verificar plenamente los hechos que constituyen o motivan sus actos.

En esa línea argumentativa, esta Sala identifica, desde un análisis formal, que tanto la Resolución de Sub Intendencia N° 1251-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE2, como la Resolución de Intendencia N° 218-2022-SUNAFIL/ILM, han contemplado la argumentación y medios de prueba expuestas por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de los requisitos referidos al debido procedimiento como principio y derecho material, de los derechos de defensa, legalidad, verdad material, igualdad de trato, buena fe y a la prueba, así como el cumplimiento de la garantía de la debida motivación. Por lo que no se advierte una inaplicación del inciso a) del artículo 44 de la LGIT y del numeral 3 del artículo 139 de la Constitución Política del Estado, en los términos alegados por la impugnante.

Del mismo modo, conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.

Del examen efectuado por esta Sala sobre las resoluciones emitidas en el procedimiento sancionador, se puede observar que estos 4 elementos pueden ser satisfactoriamente comprobados, por lo que, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador.

Asimismo, se corrobora, de los actuados, que ni el procedimiento inspectivo ni el sancionador, contravienen a la Constitución, a los principios del procedimiento administrativo, ni a las leyes o normas reglamentarias. Además, contiene los requisitos de validez del acto administrativo relacionados a la competencia, objeto o contenido, finalidad pública y procedimiento regular. Es necesario reiterar que, la resolución impugnada se encuentra debidamente motivada, al exponer una relación concreta y directa de los hechos probados durante el desarrollo del presente procedimiento, no verificándose la vulneración a los principios invocados por la impugnante. Por lo que, corresponde no acoger los argumentos expuestos en este extremo del recurso.

Al respecto, se debe considerar, para el presente caso, la aplicación del principio de presunción de veracidad12, el cual Morón Urbina señala que: “(…) es un principio informador de las relaciones entre la Administración y los ciudadanos, consistente en

Respecto a lo alegado por el impugnante, se debe indicar que, si bien la autoridad administrativa de trabajo debe presumir que los documentos y declaraciones formulados por los administrados, responden a la verdad de los hechos que ellos afirman, en razón al mismo principio, se contempla que la presunción de veracidad admite prueba en contrario. Ello en consideración a que la Administración puede determinar lo contrario, lo que además determina que la carga de la prueba, en la fiscalización laboral, le corresponde a la inspección del trabajo, tal como sucedió en el presente caso.

Por tanto, no se ha vulnerado el principio de presunción de veracidad, toda vez que, de la evaluación de los medios probatorios presentados por la impugnante durante el procedimiento inspectivo, no presentó medio probatorio alguno que acredite el cumplimiento del registro en la planilla electrónica de acuerdo a su fecha real de ingreso, a favor de los ocho trabajadores afectados, estando a que, el inspector comisionado, agotando las actuaciones inspectivas, valoró todos los medios probatorios presentados, previamente a emitir la medida inspectiva de requerimiento

Con relación a la vulneración del principio de razonabilidad, es preciso traer a colación al artículo 38 de la LGIT, que establece los tipos de sanciones y criterios de la graduación de las sanciones y señala que “las infracciones son sancionadas administrativamente con multas administrativas y el cierre temporal, de conformidad con lo previsto en el artículo 39-A de la presente ley. Las sanciones a imponer por la comisión de infracciones de normas legales en materia de relaciones laborales, de seguridad y salud en el trabajo y de seguridad social a que se refiere la presente Ley, se gradúan atendiendo a los siguientes criterios generales: a) Gravedad de la falta cometida, b) Número de trabajadores afectados, c) Tipo de empresa. El Reglamento establece la tabla de infracciones y sanciones, y otros criterios especiales para la graduación”.

En ese sentido, el artículo 47 del RLGIT, dispuso además de los criterios de graduación señalados en la LGIT, que la determinación de la sanción debe respetar los principios de razonabilidad, así como de proporcionalidad, según lo dispuesto por el artículo 24614 numeral 3) del TUO de la LPAG. Considerando ello, en la resolución sancionadora, al momento de imponer la sanción de multa, se realiza ello, en base a lo sustentado y de acuerda a la normativa vigente. Cabe indicar que los montos de las multas contenidas en la tabla del RLGIT son fijas y predeterminadas, sin que la autoridad sancionadora pueda imponer otro valor distinto.

Por otro lado, respecto a la supuesta vulneración a la libertad de trabajo, el Tribunal Constitución en sentencia recaída en el expediente N° 3330-2004-AA/TC, señala que aquel derecho “es una manifestación del derecho al trabajo, y que se define corno el derecho a elegir libremente una profesión u oficio”.

Sobre el particular, debemos precisar que, en el presente caso, se determinó la existencia de una relación laboral entre la impugnante con los ocho trabajadores afectados, desde el 12 de setiembre de 2020 hasta el 11 de marzo de 2021. En ese sentido, la libertad de trabajo alegada no es una circunstancia que invalide lo constatado durante las actuaciones inspectivas y que exima al impugnante de cumplir con lo ordenado en la medida de requerimiento. Por tanto, en aplicación de la libertad de trabajo, los referidos trabajadores tenían la plena facultad de decidir continuar o no con el vínculo laboral, hecho que no impedía el registro de los trabajadores en la planilla electrónica de la impugnante. Por tanto, no corresponde amparar sus alegatos efectuados en este extremo.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.