Concejo Distrital de Comas — Res. 1031-2025

Mediante Orden de Inspección N° 832-2020-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 1072-2020-SUNAFIL/ILM, (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otras, de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento notificada el 10 de febrero de 20202; en atención a la denuncia presentada por el señor Luis Rodríguez, por el supuesto incumplimiento del depósito de la CTS, entre otros.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 557-2021-SUNAFIL/ILM/AI3, de fecha 08 de marzo de 2021, notificada a la impugnante el 10 de marzo de 2021, y a la Procuraduría el 06 de julio de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 1011-2021-SUNAFIL/ILM/AI3, de fecha 09 de setiembre de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución 3 de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N.° 1262-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE3, de fecha 07 de diciembre de 2021, notificada a la impugnante y a la Procuraduría el 09 de diciembre de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 183,825.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 04 de enero de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N.° 1262-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE3, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 1617-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 04 de octubre de 20223, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 04 de julio de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 1617- 2022-SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-002422- 2023-SUNAFIL/ILM, recibido el 16 de agosto de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299814, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299815, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo6 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR7, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR8 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por el Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”9.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que el CONCEJO DISTRITAL DE COMAS, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1617-2022- SUNAFIL/ILM, que confirmó la sanción impuesta de S/ 183,825.00, por la comisión, entre otra, de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 12 de junio de 2023.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos jurídicos, previstos en el ordenamiento jurídico corresponde analizar los argumentos planteados por el CONCEJO DISTRITAL DE COMAS.

El artículo VI del Título Preliminar del TUO de la LPAG, dispone que aquellos actos administrativos que resuelven casos particulares, “interpretando de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación, constituirán precedentes administrativos de observancia obligatoria (…)”, constituyendo fuente de Derecho, de conformidad con el numeral 2.8 del artículo V de la norma en mención.

De igual forma, el Reglamento del Tribunal, mediante los artículos 3, 22 y 23, señala que constituye una competencia del Tribunal de Fiscalización Laboral – a través de su Sala Plena– el establecimiento de precedentes de observancia obligatoria, bajo los criterios establecidos por el TUO de la LPAG (interpretación de modo expreso y con carácter general), obligatorio para las entidades del Sistema de Inspección del Trabajo cuando así se precise expresamente, y siempre que una norma con rango de ley o decreto supremo no establezca lo contrario, entrando en vigencia al día siguiente de su publicación en el diario oficial El Peruano, salvo que el Tribunal expresamente disponga su vigencia diferida.

En esa línea argumentativa, mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022- SUNAFIL/TFL del 22 de abril de 2022, publicado el 06 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano, se aprobaron los siguientes precedentes de observancia obligatoria, vigentes desde el día siguiente de su publicación:

De igual modo, mediante Resolución de Sala Plena N° 003-2022-SUNAFIL/TFL de fecha 25 de julio de 2022, publicada el 17 de agosto en el diario oficial El Peruano, se resolvió establecer como precedentes administrativos de observancia obligatoria los siguientes criterios:

Lo anterior exige al administrado una mayor rigurosidad en la formulación de sus escritos de revisión, en la medida que, al tratarse de un recurso extraordinario, para que los fundamentos contenidos en este puedan ser conocidos y evaluados por el Tribunal, no basta que la resolución recurrida contenga la imposición de sanciones por infracciones muy graves, sino que su impugnación debe ceñirse estrictamente a los presupuestos básicos establecidos en el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, esto es: 1) Debe cuestionar al menos una infracción tipificada y calificada como muy grave, en el RLGIT, o en caso de omisión, el razonamiento empleado es suficiente para deducir ello, y; 2) Este cuestionamiento debe sustentarse necesariamente, en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas que rigen el derecho laboral, y/o en el apartamiento inmotivado de algún precedente de observancia obligatoria emitido por este Tribunal, que haya incidido directa o indirectamente, en la determinación de las infracciones.

Y es que, en ciertos casos, se aprecia la existencia de recursos de revisión donde, impugnándose una resolución que confirma la imposición de una sanción económica por la comisión de alguna infracción tipificada como muy grave en el RLGIT; no se cuestiona expresamente dicha infracción de forma directa o siquiera indirecta (cuando no se plantea algún razonamiento que pueda permitir deducir ello). Tal situación implica que tales recursos promueven asuntos fuera de la competencia material de este Tribunal, debiendo este órgano colegiado declarar la improcedencia, conforme a la normativa que rige su actuación” (El resaltado es nuestro).

En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculada con la infracción muy grave, e identificando si sobre ésta se ha producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del Reglamento del Tribunal.

Conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el numeral 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refieren los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.

A su vez, el numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT, ha establecido que las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas, por la inspección del trabajo, para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Así como que éstas pueden consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, la paralización o prohibición inmediata de trabajo o tareas por inobservancia de la normativa sobre prevención de riesgos laborales, entre otras.

Como se evidencia de las normas glosadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento administrativo sancionador (PAS).

Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, prevista en el inciso 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, cabe precisar que, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a las identificadas dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo.

Así, en la búsqueda del cumplimiento de la medida inspectiva, el inspector de trabajo le otorga al entonces inspeccionado un plazo razonable para su cumplimiento, tal como lo señalaba la entonces vigente “Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII - Directiva sobre el ejercicio de la función inspectiva”10:

En similar sentido -y de manera referencial – la versión 2 de la Directiva N° 001-2020- SUNAFIL/INII, aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 216-2021- SUNAFIL, del 10 de agosto de 2021, mantiene el mismo enfoque al detallar los factores para el establecimiento del plazo de cumplimiento en el numeral 7.15.5.

En ese sentido, de la revisión de los actuados se observa que el inspector comisionado emite la medida inspectiva de requerimiento de fecha 10 de febrero de 2020 y otorga un plazo de nueve (09) días hábiles a la impugnante para que cumpla con lo siguiente:

A pesar del apercibimiento efectuado por el inspector comisionado, respecto a que el incumplimiento de dicha medida constituiría infracción a la labor inspectiva, sancionable con una multa. Sin embargo, conforme consta en los hechos constatados en el Acta de Infracción, la impugnante no cumplió con lo dispuesto en la medida de requerimiento.

Siendo que, se observa la razonabilidad, proporcionalidad y legalidad de la medida inspectiva de requerimiento, en tanto fue emitida dentro de las actuaciones inspectivas derivadas de la Orden de Inspección N° 832-2020-SUNAFIL/ILM, y en relación a los hallazgos que posteriormente fueron consolidadas en el Acta de Infracción, y conforme lo han determinado las instancias de mérito, al evaluar y valorar todas las documentales presentadas.

Por tanto, estando a que la autoridad administrativa cumplió con el estándar de prueba fijado para el procedimiento administrativo sancionador, desvirtuando el principio de licitud del administrado, al determinar las infracciones incurridas por parte del sujeto inspeccionado, luego de la valoración presentada en la fase inspectiva y sancionadora; correspondía al sujeto inspeccionado, en ejercicio de su derecho de contradicción y defensa, presentar los medios documentales que sustenten su alegato, incluso en esta instancia la impugnante no ha acreditado lo requerido en la medida inspectiva de requerimiento. Siendo que, de los actuados, se advierte el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, la cual constituye una infracción a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Así, se advierte, que la inspección de trabajo ha acreditado la culpabilidad de la impugnante y en consecuencia desvirtuado el principio de licitud.

Por tanto, corresponde confirmar la infracción tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

Respecto a lo alegado por la impugnante, referido a que, en atención al principio de tipicidad, no se ha probado la negativa de facilitar la información y documentación necesaria para el desarrollo de su actividad; asimismo, no se ha probado que se les haya solicitado la información y documentación necesaria a la Municipalidad Distrital de Comas. Al respecto, mencionan que la sanción materia sub litis es una falta muy grave en aplicación del numeral 46.3 del artículo 46 del RGIT, tipificada y calificada como infracción muy grave a la labor inspectiva, por la negativa del sujeto inspeccionado o sus representantes de facilitar a los supervisores inspectores, los inspectores de trabajo o los inspectores auxiliares, la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones; por lo que, este dispositivo transgrede el principio de tipicidad, por cuando este principio, dispone que solo constituye conducta sancionable administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía; sin embargo, mediante norma reglamentaria, se pretende tipificar y calificar, siendo nula la resolución impugnada.

Sobre el particular, de autos se advierte que se le imputa a la impugnante la conducta referida al incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento de fecha 10 de febrero de 2020, en perjuicio de cuatrocientos diecinueve (419) trabajadores, a pesar de que en forma expresa se le recordó que su incumplimiento constituiría infracción a la labor inspectiva sancionable con multa, infracción tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Por tanto, corresponde desestimar los alegatos expuestos en este extremo por la impugnante.

Por otro lado, la impugnante invoca el artículo 54 del RLGIT, referido al contenido mínimo del acta de infracción, en tanto que, aprecian que, en el presente expediente, en el acta de infracción, se ha identificado como sujeto responsable al Concejo Distrital de Comas; asimismo, sostienen que todo el procedimiento administrativo sancionador se ha seguido contra el Concejo Distrital de Comas, persona distinta a la Municipalidad Distrital de Comas. Sin embargo, conforme a lo dispuesto por el artículo 194 de la Constitución Política del Estado, los órganos de gobierno local son las municipalidades provinciales y distritales, es decir, en su caso la única denominación que corresponde al gobierno local es “Municipalidad Distrital de Comas”, siendo ésta la única denominación, por lo que, pretender cambiarle de denominación o aducir que existe una denominación comercial, es transgredir dicho dispositivo constitucional. Asimismo, agregan que, conforme a lo dispuesto por el artículo 2 de la Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, solo existen municipalidades provinciales y distritales, y en atención al principio de legalidad, no tiene facultad ninguna municipalidad de

Sobre el particular, contrario a lo alegado por la impugnante, de la búsqueda realizada en el “Consulta RUC” de la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT) respecto del Registro Único de Contribuyentes N° 20168737565 de la impugnante, se advierte lo siguiente:

Por tanto, no es que la denominación Concejo Distrital de Comas, no exista jurídicamente; por el contrario, conforme se aprecia en la Figura 03 de la presente resolución, se verifica que el RUC pertenece al “Concejo Distrital de Comas”, cuyo nombre comercial es: “Municipalidad Dist. De Comas. Ahora bien, se advierte que la impugnante, al momento de identificarse en la presentación de descargos dentro del procedimiento administrativo sancionador, a través de las solicitudes ingresadas por Mesa de Partes Virtual, consigna el RUC N° 20168737565. Por ende, todos los argumentos dirigidos en este extremo deben ser desestimados.

Al respecto, la impugnante alega que, ha operado la caducidad establecida en el artículo 259 del TUO de la LPAG, ya que el presente proceso administrativo excedió los nueve meses de duración, debiéndose declarar la caducidad del presente procedimiento sancionador.

Sobre el particular, el ejercicio de la potestad sancionadora por parte de la Administración Pública se encuentra sujeta – entre otras condiciones – a su tramitación dentro de un plazo preestablecido, sancionándose la superación de este con la figura de la caducidad.

Así, el artículo 259 del TUO de la LPAG:

Asimismo, Juan Carlos Morón Urbina, señala que la caducidad tiene las siguientes características:

De la revisión de los actuados, se ha identificado que el procedimiento administrativo sancionador se desarrolló en el siguiente periodo:

Por consiguiente, de la norma acotada, se desprende que la caducidad del procedimiento sancionador no se computa desde la fecha de emisión de la imputación de cargos, sino desde que se notifica la misma con la cual se da inicio al procedimiento sancionador; por ende, una vez transcurrido el plazo para resolver, sin que se haya notificado la resolución respectiva, se entiende automáticamente caducado el procedimiento.

Sobre el particular, de lo señalado en el numeral 1.2 de la presente resolución se aprecia que el procedimiento se inició el 06 de julio de 2021, por lo que de conformidad con el numeral 1 del artículo 259 del TUO de la LPAG, la autoridad sancionadora (Sub Intendencia de Resolución 3) tenía hasta el 06 de abril de 2022 para emitir y notificar la resolución de sanción.

Cabe precisar que la Resolución de Sub Intendencia N.° 1262-2021- SUNAFIL/ILM/SIRE3, que impuso sanción a la inspeccionada fue notificada a la Procuraduría Pública del Concejo Distrital de Comas, mediante “CÉDULA DE NOTIFICACIÓN N° 0000054925-2021” el 09 de diciembre de 2021. En tal sentido, se advierte que la resolución apelada fue emitida dentro del plazo de nueve meses. En consecuencia, no cabe acoger los argumentos expuestos en este extremo por la impugnante.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.