Compañía Papelera el Chasqui Sociedad Anónima — Res. 1379-2025

Mediante Orden de Inspección N° 13125-2019-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 2606-2019-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otras, de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva.

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 662-2022-SUNAFIL/ILM/AI1, de fecha 27 de abril de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual, procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Subintendencia de Sanción 4 de la Intendencia de Lima Metropolitana, la que mediante Resolución de Subintendencia N° 1336-2022- SUNAFIL/ILM/SISA4, de fecha 30 de noviembre de 2022, notificado el 02 de diciembre de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 11,844.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 28 de diciembre de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Subintendencia N° 1336-2022-SUNAFIL/ILM/SISA4, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 285-2023-SUNAFIL/ILM, de fecha 04 de abril de 2023 y notificado el 10 de abril de 2023, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundada la nulidad e infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 25 de abril de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 285- 2023-SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 002951- 2023-SUNAFIL/ILM recibido el 26 de setiembre de 2023, por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la COMPAÑIA PAPELERA EL CHASQUI SOCIEDAD ANONIMA, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 285-2023-SUNAFIL/ILM, que confirmó la sanción impuesta de S/ 11,844.00, por la comisión, entre otras, de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la COMPAÑIA PAPELERA EL CHASQUI SOCIEDAD ANONIMA.

En principio, en el ejercicio de la labor inspectiva, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, por lo que pueden adoptar acciones orientadas a ello, entre las que se encuentra las emisiones de medidas inspectivas de requerimiento.

En ese orden de ideas, el artículo 14 de la LGIT, establece lo siguiente:

A su vez, el numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT, establece que:

Como se evidencia de las normas acotadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador.

Respecto al contenido y finalidad de la medida de requerimiento, este Tribunal ha adicionado consideraciones a evaluar en dicha herramienta inspectiva, mediante Resolución de Sala Plena Nº 009-2023-SUNAFIL/TFL, de fecha 23 de mayo de 2023, el cual también tiene la condición de precedente de observancia obligatoria, sobre la base de los siguientes términos: “6.26. La medida inspectiva de requerimiento, al ser una “orden dispuesta por la inspección de trabajo para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo”9, debe contener un mandato claro y su entendimiento debe regirse por la razonabilidad, el deber de colaboración y la buena fe procedimental. En ese sentido, la medida de requerimiento debe cumplir con expresar el ámbito subjetivo y objetivo, siendo estos extremos suficientes para producir el resultado esperado por la medida: la rectificación de una situación antijurídica. a) Ámbito subjetivo: En primer lugar, debe individualizar a los trabajadores afectados por el incumplimiento reprochado al sujeto inspeccionado; b) Ámbito objetivo: En segundo lugar, a) debe identificar la afectación resultante de un comportamiento imputable al empleador —como ocurre en el caso de autos, al escribirse el número de horas en sobretiempo laboradas, así como su incumplimiento en el pago— y, b) establecer cómo es que debe cumplirse dicha medida, es decir, qué acciones debe ejecutar el inspeccionado a fin de revertir la conducta reprochada. En ese sentido, el ámbito objetivo de la medida de requerimiento no se agota con la mención de la normativa legal vigente afectada o inobservada por el sujeto inspeccionado, sino que incluye el mandato de su cumplimiento, en la forma y modo esperado. d) Así las cosas, un análisis circunscrito únicamente a la determinación del quantum a cancelar por los incumplimientos en materia de relaciones laborales de significado económico, como supuesto de quiebre del principio de legalidad (arguyéndose la “necesidad” de una identificación específica del monto a cancelar por parte del sujeto inspeccionado por los incumplimientos laborales de naturaleza económica), resulta erróneo; toda vez que el bloque de legalidad invocable (conforme con lo dispuesto por los artículos 5 y 14 de la LGIT y los artículos 13 y 17 del RLGIT) no establece como requisito sine qua non que la medida inspectiva de requerimiento deba identificar el monto dinerario que adeuda el sujeto inspeccionado. (…).” (el resaltado es propio).

De acuerdo a ello, tenemos que esta Sala ha establecido como supuestos de hecho que la validez de la medida de requerimiento exige una evaluación de dos ámbitos marcados. Por un lado, la referente al contenido y la finalidad de la misma, para lo cual de manera expresa se requerirá: la identificación de los trabajadores afectados, establecer la afectación resultante de la conducta del empleador y determinar el modo y la forma (acciones) del cumplimiento. Por otro lado, en cuanto al ámbito asociado a la razonabilidad del plazo de la misma y el lapso transcurrido para la adopción de medidas para el cumplimiento del mandato de la medida de requerimiento por parte de la administrada, bajo la necesidad de tomar en cuenta el contexto del caso concreto y el comportamiento previo del sujeto inspeccionado.

En cuanto el plazo de la medida de requerimiento, el contexto del caso y el lapso transcurrido para la adopción de acciones requeridas, este Tribunal ha definido ciertos parámetros a considerar, mediante Resolución de Sala Plena Nº 014-2022-SUNAFIL/TFL, de fecha 05 de diciembre de 2022, el cual tiene la condición de precedente de observancia obligatoria, sobre la base de los siguientes términos:

En ese mismo sentido, corresponde tomar en cuenta lo dispuesto en la Directiva Nº 001- 2020-SUNAFIL/INII, denominada “Directiva sobre el ejercicio de la Función Inspectiva”, en sus versiones Nº 1 y 2, respecto de las consideraciones a tomar en cuenta por el comisionado al momento de definir el plazo de la medida de requerimiento, así tenemos:

Toda omisión sobre dichas consideraciones constituirá una afectación a los Principios de Razonabilidad, Proporcionalidad y Legalidad, correspondiendo no acoger la propuesta de sanción de la medida de requerimiento.

Finalmente, no debe perderse de vista lo prescrito en el precedente de observancia obligatoria emitido por esta Sala, correspondiente a la Resolución de Sala Plena Nº 019- 2024-SUNAFIL/TFL, de fecha 30 de noviembre de 2024, mediante el cual se ha definido la causal mediante la cual el inspeccionado puede resultar exento de responsabilidad ante el incumplimiento de una medida de requerimiento, bajo los siguientes términos:

En el presente caso, de la revisión de los actuados se observa que el personal inspectivo emitió y notificó la medida inspectiva de requerimiento al inspeccionado el 03 de julio de 2019, otorgándole dieciséis (16) días hábiles de plazo, a fin de que adopte las siguientes medidas:

En cuanto a la validez de la medida de requerimiento, de una evaluación integral de la misma, en el marco de los supuestos de hecho definidos en los precedentes de observancia obligatoria citados, se advierte que la medida de requerimiento emitida por el cuerpo inspectivo cumple con expresar el ámbito subjetivo y objetivo del mandato; es decir, se encuentra individualizado el trabajador afectado (numeral primero) por el incumplimiento reprochado al sujeto inspeccionado (numerales segundo, tercero, cuarto, quinto y sexto), identifica la afectación resultante de un comportamiento imputable al empleador y establece cómo es que debe cumplirse dicha medida.

Adicionalmente, respecto del cumplimiento, se advierte que el cuerpo inspectivo dejó constancia en el acta de infracción que, en la verificación al centro de trabajo en fecha 26 de julio de 2019, se ha generado el incumplimiento del mandato, sobre la base del siguiente detalle: i) en cuanto a la materia de condiciones de seguridad: en lugares de trabajo, instalaciones civiles y maquinaria, no cumplió con implementar las condiciones de seguridad en las áreas de producción y almacén y las señalizaciones de advertencia, de prohibición, de obligación y de información (salidas, y zonas seguras); ii) respecto de la materia de prevención y protección contra incendios, no cumplió con eliminar el material obsoleto e inservible de las áreas de trabajo; y, iii) en cuanto a la materia de máquinas y equipos de trabajo, no cumplió con implementar el sistema de alarmas contra incendios.

De este modo, si bien mediante de resolución de primera instancia la autoridad de sanción dispuso no imponer sanción por la materia correspondiente a las maquinas y equipos de trabajo (sistema de alarma contra incendios), en cuanto a las materias de condiciones de seguridad y de prevención y protección contra incendios, se sostiene la imputación al verificarse que la administrada no ha generado la elevación de observaciones dentro del plazo otorgado por la medida de requerimiento, ni de manera posterior, durante el desarrollo del proceso administrativo. A dicha conclusión se ha arribado en razón a lo verificado en las actuaciones complementarias generadas en

Por otro lado, en cuanto al plazo otorgado en la medida de requerimiento, el contexto del caso y el lapso transcurrido a fin de determinar el proceder del administrado, a criterio de esta Sala se ha proporcionado al impugnante un plazo razonable, que le ha significado la oportunidad de generar acciones dirigidas a dar cumplimiento al mandato definido en la medida de requerimiento; sin embargo, no existe duda de la configuración del incumplimiento de esta, máxime si constituye un hecho pacífico asumido por la impugnante, quien ha recurrido a diversos argumentos a lo largo del proceso para justificar su proceder obstructivo con la labor inspectiva, advirtiéndose que, a la fecha de interpuesto su recurso de revisión, no existe evidencia de subsanación total de los incumplimientos materiales contenidos en herramienta inspectiva.

Sobre el particular, en cuanto al ítem i) del resumen del recurso de revisión, mediante el cual se alega el cumplimiento total del mandato de la medida de requerimiento respecto a las materias de condiciones de seguridad y prevención y protección contra incendios. Sobre el particular, en adición a lo corroborado por el cuerpo inspectivo en actuación inspectiva, corresponde tomar en consideración lo constatado en la actuación complementaria generada en fecha 29 de setiembre de 2021, oportunidad en la cual se apersonaron al centro de trabajo y dejaron constancia de lo siguiente.

En cuanto a la materia de condiciones de seguridad, si bien el sujeto inspeccionado ha delimitado las áreas de trabajo y paseos peatonales en el primer, segundo, tercer y cuarto piso, esto no resulta suficiente pues no se implementó en todas las áreas de trabajo, conforme se evidencia del área maquina Nº 01 y del área de almacenamientos de parihuelas. Adicionalmente, se ha verificado paseos peatonales obstruidos por materiales en el quinto piso (presencia de máquinas de pruebas para la elaboración de tubos de cartón y compresa) y azotea (materiales en desuso). Del mismo modo, si bien se ha implementado avisos y señales de seguridad en el primer, segundo, tercer y cuarto piso, no se verifica lo mismo en el quinto piso (presencia de máquinas de pruebas para la elaboración de tubos de cartón y compresa) y en la azotea (materiales en desuso). Todo ello, constituyen omisiones que se contraponen al mandato definido en la medida de requerimiento y que rebaten directamente lo alegado por la impugnante, conforme se verifica a continuación:

Por otro lado, en cuanto a la materia de prevención y protección contra incendios (orden y limpieza), si bien el sujeto inspeccionado ha mejorado el orden y limpieza en las áreas de trabajo del tercer y cuarto piso, sin embargo, no eliminó el material obsoleto e inservible de las áreas de trabajo (primer y quinto piso y azotea) y mantiene maquinas operativas que obstaculizan el libre tránsito en el primer piso. Dicho estado del centro de trabajo, constituyen omisiones que se contraponen al mandato definido en la medida de requerimiento y que rebaten directamente lo alegado por la impugnante, conforme se verifica a continuación

Por otro lado, en cuanto al ítem ii) del resumen del recurso de revisión, mediante el cual la administrada postula la vulneración de Principios de Razonabilidad y Proporcionalidad en la aplicación de la multa, al no haber tomado la administración en consideración la eximente de responsabilidad administrativa. Al respecto, en el marco de lo establecido

No debe perderse de vista que, a pesar que la administrada ha tomado conocimiento oportuno, mediante el informe final y la resolución de primera instancia, de los incumplimientos vigentes en el proceso administrativo, no se verifica de sus recursos esfuerzo alguno por enmendar la situación de afectación normativa a los parámetros de seguridad y salud en el trabajo, en la cual se encuentra prestando servicios sus colaboradores. Dicho proceder, se encuentra contrapuesto, adicionalmente, al precedente de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena Nº 005-2023-SUNAFIL/TFL, de fecha 30 de enero de 2023, mediante el cual se establecen las medidas preventivas que el empleador y la empresa principal deben ajustarse a las labores y riesgos específicos, sobre la base de los siguientes términos:

En ese sentido, la responsabilidad determinada contra la administrada, se encuentra justificada desde las omisiones incurridas por la misma en el marco de sus deberes de prevención insatisfechos en el centro de trabajo. Así, la aplicación de la sanción se encuentra definida, según los parámetros desarrollados en el numeral 48.1 del RLGIT, correspondientes a los parámetros de la norma define para el cálculo de la sanción, estas son: calificación de la infracción, constitución de la empresa y cantidad de sujetos afectados. Sobre ese marco, se encuentra garantizado el respeto irrestricto del Principio de Razonabilidad y Proporcionalidad en la gradualidad de la sanción.

Según lo descrito precedentemente y constatado en función a las piezas que componen los expedientes de inspección y administrativo, esta Sala ha verificado que la Resolución de Intendencia N° 285-2023-SUNAFIL/ILM, ha respetado las garantías que componen el debido procedimiento 11, al establecer la responsabilidad de la administrada en función a la debida evaluación del plano fáctico y aplicación del plano normativo, razón por la cual se acoge el sentido resolutivo adoptado en la misma.

Sobre la base de dichos fundamentos, se desestiman cada uno de los argumentos postulados en el recurso de revisión y se resuelve confirmar la Resolución de Intendencia N° 285-2023-SUNAFIL/ILM.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, la multa subsistente, como resultado del procedimiento administrativo sancionador, serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.