Comandante Noel — Res. 1086-2025

Mediante Orden de Inspección N° 1859-2021-SUNAFIL/IRE-ANC, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 0693-2021-SUNAFIL/IRE-ANC (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de dos (02) infracciones muy graves a la labor inspectiva, por no proporcionar la información solicitada mediante requerimientos de información notificados los días 02 de diciembre de 2021 y 09 de diciembre de 2021.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 474-2022-SUNAFIL/IRE-ANC, de fecha 14 de junio de 2022, notificada el 22 de agosto de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 698-2022-SUNAFIL/IRE-ANC-SIFN, de fecha 13 de octubre de 2022, notificada el 24 de octubre de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la no existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando archivar el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Sanción de la Intendencia Regional de Ancash, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 201-2023-SUNAFIL/IRE-ANC-SISA, de fecha 02 de mayo de 2023, notificada el 04 de mayo de 2023, multó a la impugnante por la suma de S/ 23,144.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 23 de mayo de 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 201-2023-SUNAFIL/IRE-ANC-SISA, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 115-2023-SUNAFIL/IRE-ANC, de fecha 21 de julio de 20232, la Intendencia Regional de Ancash declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 10 de agosto de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Ancash, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 115-2023- SUNAFIL/IRE-ANC.

La Intendencia Regional de Ancash admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORÁNDUM-000797-2023- SUNAFIL/IRE-ANC, recibido el 17 de agosto de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que COMANDANTE NOEL E.I .R.L., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 115-2023- SUNAFIL/IRE-ANC, emitida por la Intendencia Regional de Ancash, que confirmó la sanción impuesta de S/ 23,144.00, por la comisión de dos (02) infracciones muy graves a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 25 de julio de 2023.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por COMANDANTE NOEL E.I .R.L.

Sobre el particular, el principio de buena fe procedimental regulado en el numeral 1.8 del artículo IV del TUO de la LPAG, establece que “la autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. La autoridad administrativa no puede actuar contra sus propios actos, salvo los supuestos de revisión de oficio contemplados en la presente

Del mismo modo, el numeral 15.1 del artículo 15 del RLGIT establece que, “durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas, los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, prestarán la colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el adecuado ejercicio de las funciones encomendadas, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 9 de la Ley”.

En ese sentido, de acuerdo con lo señalado en el artículo 9 de la LGIT: “los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y, en cumplimiento de dicha obligación de colaboración, deberán: (...) e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones”.

Cabe señalar que, conforme al artículo 1 de la LGIT, “las actuaciones inspectivas son las diligencias que la Inspección del Trabajo sigue de oficio, con carácter previo al inicio del procedimiento administrativo sancionador, para comprobar si se cumplen las disposiciones vigentes en materia sociolaboral y poder adoptar las medidas inspectivas que en su caso procedan, para garantizar el cumplimiento de las normas sociolaborales”. Asimismo, “la función inspectiva es entendida como la actividad que comprende el ejercicio de la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo”. En ese entendido, el comportamiento del inspector comisionado debe orientarse al cumplimiento de las funciones establecidas en la LGIT y su Reglamento, tutelando el fin perseguido por dichas normas y debiendo adoptar medidas y acciones en el marco del principio de razonabilidad9.

Por su parte, en el numeral 3.1 del artículo 5 de la LGIT se establece que, “en el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados, están investidos de autoridad y facultados para proceder a practicar cualquier diligencia de investigación, examen o prueba que considere necesario para comprobar que las disposiciones legales se observan correctamente y, en particular, para requerir información, solo o ante testigos, al sujeto inspeccionado o al personal de la empresa sobre cualquier asunto relativo a la aplicación de las disposiciones legales, así como a exigir la identificación, o razón de su presencia, de las personas que se encuentren en el centro de trabajo inspeccionado”. En similar sentido, el artículo 11 del mismo dispositivo legal establece que “las actuaciones inspectivas de investigación se desarrollan mediante requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, visita de inspección a los centros y lugares de trabajo, mediante requerimiento de comparecencia del sujeto inspeccionado ante el inspector actuante para aportar documentación y/o efectuar las aclaraciones pertinentes o mediante comprobación de datos o antecedentes que obren en el Sector Público” (énfasis añadido).

De acuerdo a lo dispuesto en el numeral 7.12.4 del ítem 7.12 “REQUERIMIENTO DE INFORMACIÓN POR MEDIO DE SISTEMAS DE COMUNICACIÓN ELECTRÓNICA” de la Versión 2 de la Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII, denominada “DIRECTIVA SOBRE EL EJERCICIO DE LA FUNCIÓN INSPECTIVA”, aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 216-2021-SUNAFIL, del 10 de agosto de 202110, se dispone que: “La negativa del sujeto inspeccionado a proporcionar al inspector comisionado la información solicitada mediante esta modalidad y bajo apercibimiento, constituye infracción a la labor inspectiva, según lo previsto por el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, siempre que haya sido notificado según lo establecido en el TUO de la LPAG y normas sobre la materia. Para que se configure la negativa, tiene que haberse advertido que la información y documentación exigida exista a la fecha del requerimiento, y que ésta deba ser necesaria para el desarrollo de las funciones del inspector comisionado”.

Asimismo de acuerdo a lo señalado en el numeral 7.8.2 de la versión 03 del Protocolo N° 005-2020-SUNAFIL/INII “PROTOCOLO SOBRE EL EJERCICIO DE LA INSPECCIÓN DEL TRABAJO, DENTRO DEL MARCO DE LA DECLARATORIA DE EMERGENCIA SANITARIA Y NACIONAL POR LAS GRAVES CIRCUNSTANCIAS QUE AFECTAN LAS ACTIVIDADES LABORALES Y ECONÓMICAS A CONSECUENCIA DEL CORONAVIRUS (COVID 19) EN EL TERRITORIO NACIONAL”, aprobado por Resolución de Superintendencia N° 189-2021- SUNAFIL, de fecha 28 de junio de 2021, se dispone que “7.8.2 Si se verifica que el sujeto inspeccionado se niega a proporcionar al inspector comisionado la información solicitada mediante esta modalidad y bajo apercibimiento, incurre en la infracción a la labor inspectiva prevista por el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT”.

Sobre el particular, los Vocales integrantes de la Primera Sala del Tribunal de Fiscalización Laboral de la SUNAFIL, reunidos en Sala Plena, de conformidad con lo dispuesto en el último párrafo del artículo 2 del Reglamento del Tribunal, emitieron el Acuerdo Plenario contenido en la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, del 30 de julio de 202111, el cual incorpora un conjunto de criterios resolutivos cuya observancia y aplicación resulta obligatoria a todas las entidades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo. En dicho Acuerdo Plenario, se estableció como criterio vinculante, entre otros, el fundamento jurídico N° 9, relacionado a la naturaleza jurídica de las infracciones a la labor inspectiva:

En cuanto a los alegatos que cuestionan la falta de emisión de las alertas, se observa del expediente inspectivo lo siguiente:

Sobre el particular, mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2023-SUNAFIL/TFL, publicada el 02 de febrero de 2023 en el Diario Oficial El Peruano, se aprobó, entre otros, los siguientes precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo:

Por ello, y en estricta aplicación del Principio de verdad material12 se efectuó la verificación del sistema de búsqueda de notificaciones y alertas de correo de la SUNAFIL, a fin de determinar si, efectivamente, las alertas habían sido emitidas por el SINEL- SUNAFIL según lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto Supremo N° 003-2020-TR13. En el presente caso, se confirmó que no se ha efectuado el envío de las alertas conforme se aprecia a continuación:

Sin embargo, la consulta al mismo sistema acredita que el primer ingreso a casilla, por parte de la impugnante, fue previo a los dos requerimientos de información anteriormente reseñados, esto es con fecha 23 de noviembre de 2020 y el siguiente acceso el 24 de agosto de 2021; sin embargo, las alertas no fueron emitidas a su correo puesto que registró sus datos de manera posterior a la fecha de notificación de los requerimientos de información, esto es con fecha 21 de mayo de 2022, como se aprecia a continuación:

En ese entendido, el análisis de la resolución venida en grado fundamenta la razón por la cual, estando a las notificaciones efectuadas, y el acceso previo advertido, conforme al precedente aprobado en la Resolución de Sala Plena N° 002-2023-SUNAFIL/TFL, no existe nulidad de las notificaciones de ambos requerimientos de información, encontrándose acreditada su responsabilidad en los incumplimientos sancionados.

Por otro lado, en cuanto a lo resuelto por esta Sala en las Resoluciones Resolución N° 129- 2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, del 22 de julio de 2021, N° 585-2022-SUNAFIL/TFL- Primera Sala, debe señalarse que las resoluciones invocadas no constituyen precedente vinculante de observancia obligatoria que haya sido dictada por el Tribunal de Fiscalización Laboral. Por tanto, al no existir apartamento inmotivado de precedente alguno, no corresponde acoger los argumentos expuestos en dicho extremo.

En relación a la difusión del uso y manejo de la casilla electrónica, resulta relevante para el presente caso el determinar que todos los cuerpos legales citados y que son base de los pronunciamientos anteriores, se encuentran debidamente publicados en el Diario Oficial El Peruano. Por tanto, dichas normas son de público conocimiento y de obligatorio cumplimiento desde el día siguiente de su publicación conforme lo establece el artículo 109 de la Constitución Política del Perú. Por ello, es responsabilidad del impugnante conocer lo dispuesto en las normas citadas, sin perjuicio de las actividades a cargo de la Administración (en este caso, la SUNAFIL) de difundir esta obligación.

Sobre esto último, se aprecia que la propia SUNAFIL ha procurado la difusión de esta obligación, lo que fluye por ejemplo de materiales instructivos que datan de julio de 202014 los que se han replicado en diversos otros medios, incluyendo las redes sociales. Así, se advierte la diligencia por parte de Sunafil de entablar campañas complementarias para difundir dicha obligación, por lo que no se advierte incumplimiento alguno por parte de la administración en dicho extremo.

En cuanto a la aplicación al caso concreto de la Resolución de Sala Plena N° 002-2023- SUNAFIL-TFL, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley Nº 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral, concordante con el artículo 22 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2017-TR, la Sala Plena del Tribunal de Fiscalización Laboral tiene la facultad de aprobar, modificar o dejar sin efecto los precedentes de observancia obligatoria.

Que, conforme se observa de la lectura de la Resolución de Sala Plena N° 002-2023- SUNAFIL-TFL, la Sala Plena del Tribunal de Fiscalización Laboral emitió el Acuerdo Plenario con la finalidad de incorporar un conjunto de criterios cuya observancia y aplicación resulta obligatoria a todas las entidades conformantes del Sistema de Inspección de Trabajo, entre otros, el referido a la notificación de los requerimientos de información a la casilla electrónica, contenido en los fundamentos 13 y 14 de la citada resolución. Por tanto, habiéndose emitido dicho precedente conforme al ordenamiento legal aplicable, no se sustenta que el mismo no sea tomado en cuenta para el presente caso.

La Impugnante invoca la Sentencia del Tribunal Constitucional N° 03394-2021-PA/TC argumentando que ahí de desarrollan algunos principios que deben ser analizados en el presente caso con relación a la casilla electrónica; de la revisión de dicha sentencia se verifica que trata de un amparo seguido contra la SUNAT por la emisión de resoluciones de ejecución coactiva tributaria y el buzón electrónico del sistema tributario. Al respecto debe tenerse presente que dicha autoridad tributaria se rige por principios y normas diferentes a la Inspección de Trabajo, siendo que esta última está avalada por el Convenio 81 de la OIT y tiene por finalidad fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, a diferencia de dicha entidad que se rige por el Código Tributario y normas conexas; por tanto, dicha invocación al buzón electrónico de la SUNAT resulta impertinente en el presente caso.

Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente:

El Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:

En esa línea argumentativa, esta Sala identifica, desde un análisis formal, que tanto la Resolución de Sub Intendencia N° 201-2023-SUNAFIL/IRE-ANC-SISA, como la Resolución de Intendencia N° 115-2023-SUNAFIL/IRE-ANC, han contemplado la argumentación y medios de prueba expuestas por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de los requisitos referidos al cumplimiento del debido procedimiento como principio y derecho material, de los derechos de defensa y a la prueba, así como el cumplimiento de la garantía de la debida motivación. Del mismo modo, no se advierte algún vicio en el procedimiento que amerite su nulidad, pues cada documento ha sido debidamente notificado y emitido, no advirtiéndose lesión al derecho a la defensa, a los principios de predictibilidad y confianza legítima o al debido procedimiento, alegatos efectuados en su escrito de revisión y analizados en el presente pronunciamiento, por lo que no corresponde acoger dichos extremos esbozados en su recurso impugnatorio.

Conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA7TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.

Del examen efectuado por esta Sala sobre las resoluciones emitidas en el Procedimiento Sancionador, se puede observar que estos 04 elementos pueden ser satisfactoriamente comprobados, por lo que, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador.

Asimismo, se corrobora, de los actuados, que ni el procedimiento inspectivo ni el sancionador, contravienen a la Constitución, a los principios del procedimiento administrativo, ni a las leyes o normas reglamentarias, además contiene los requisitos de validez del acto administrativo relacionados a la competencia, objeto o contenido, finalidad pública y procedimiento regular. Finalmente, es necesario reiterar que, la resolución impugnada se encuentra debidamente motivada, al exponer una relación concreta y directa de los hechos probados durante el desarrollo del presente procedimiento, no verificándose la vulneración a los principios invocados por la impugnante, por lo que al no existir causal de nulidad corresponde desestimar lo peticionado por la impugnante en dicho extremo.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.