Colonial Fabrica de Hilos S.A — Res. 1155-2024

Mediante Orden de Inspección N° 2703-2019-SUNAFIL/IRE-CAL, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 486-2019-SUNAFIL/IRE-CAL (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica al impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales, por no formalizar la relación laboral a plazo indeterminado, así como por el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento notificada el 23 de diciembre de 20192; en atención a la denuncia interpuesta por el Sindicato de Trabajadores La Colonial Fábrica de Hilo S.A., para que se investigue la supuesta desnaturalización de los contratos de trabajo respecto de siete (7) trabajadores.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 359-2022-SUNAFIL/IRE-CAL/SIAI-IC, de fecha 7 de junio de 2022, notificada el 09 de junio de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 516-2022-SUNAFIL/IRE-CAL/SIFN- IF, de fecha 06 de julio de 2022, (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional del Callao, la cual mediante Resolución de Subintendencia N° 739- 2022-SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE, de fecha 21 de octubre de 2022, notificada el 24 de octubre de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 18,900.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 14 de noviembre de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Subintendencia N° 739-2022-SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 036-2023-SUNAFIL/IRE-CAL, de fecha 14 de febrero de 20233, la Intendencia Regional del Callao declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 08 de marzo de 2023, la impugnante presentó, ante la Intendencia Regional del Callao, el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 036-2023- SUNAFIL/IRE-CAL.

La Intendencia Regional del Callao admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000251-2023- SUNAFIL/IRE-CAL, recibido el 14 de marzo de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299814, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299815, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo6 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”9.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que LA COLONIAL FABRICA DE HILOS S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 036-2023- SUNAFIL/IRE-CAL, emitida por la Intendencia Regional del Callao, que confirmó la sanción impuesta de S/ 18,900.00, por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.5 del artículo 25 del RLGIT, y una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del citado cuerpo normativo, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 17 de febrero de 2023.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por LA COLONIAL FABRICA DE HILOS S.A.

La impugnante alega que, la denuncia interpuesta por el Sindicato de Trabajadores La Colonial Fábrica de Hilo S.A., carece de veracidad, ya que los trabajadores obreros, efectuaban sus labores en el Área de Hilandería, y estaba condicionada a la cantidad de pedidos de los clientes, que no era estable ni permanente, ya que varían en razón a las ventas y las necesidades del mercado, de allí que, formalizan la relación laboral mediante contratos de trabajo a plazo fijo, al amparo de lo previsto en los artículos 54, literal b) y 58 del Decreto Supremo N° 003-97-TR.

Al respecto, es necesario traer a colación que, el artículo 4 del Decreto Supremo N° 003- 97-TR, que aprueba el Texto Único Ordenado del Decreto legislativo N° 728, Ley de Productividad y Competitividad Laboral (en adelante, LPCL) señala que:

Asimismo, el artículo 53 de la LPCL dispone que:

De igual manera, el artículo 54 de la LPCL precisa que:

Igualmente, se tiene que el artículo 58 de la LPCL, prescribe lo siguiente:

Por su parte el artículo 72 establece que:

Finalmente, se tiene que el literal d) del artículo 77 de la LPCL, dispone que:

En ese contexto normativo, de las actuaciones inspectivas de investigación ejecutadas por el inspector comisionado se advierte que se ha configurado la causal de desnaturalización de los contratos de trabajo sujetos a modalidad por necesidades de mercado y servicio específico, al evidenciarse que el entonces sujeto inspeccionado no cumplió con consignar la causa objetiva determinante de la contratación modal, al no haber señalado el hecho imprevisible que genera una variación sustancial de la demanda del mercado; el carácter coyuntural, extraordinario o temporal, pues de la revisión del objeto de los contratos presentados por el sujeto inspeccionado, se advierte que en ellos describe el aumento de demanda sin detallar una causa que explique el carácter provisional del mismo, así como tampoco precisa los hechos que motivan la variación de la demanda del mercado, conforme a lo dispuesto en los artículos 58 y 72 de la LPCL.

De conformidad con la Constancia de Alta y Baja del Trabajador del T-Registro (obrantes de folios 193 al 201 del expediente inspectivo), presentadas por la impugnante, se advierte que los seis (06) recurrentes comprendidos en la investigación laboraron de forma ininterrumpida, en virtud de los “Contratos de trabajo sujeto a modalidad (necesidades de mercado y servicio específico)” (obrantes de folios 13 al 183) y prórrogas, para la impugnante, prestando servicios de manera personal, subordinada y remunerada, estableciéndose los siguientes datos laborales:

Ahora bien, respecto a lo alegado por la impugnante, corresponde precisar que, la naturaleza del contrato temporal por necesidades del mercado tiene por objeto atender incrementos coyunturales de la producción originados por variaciones sustanciales de la demanda en el mercado, aun cuando se trate de labores ordinarias que formen parte de la actividad normal de la empresa y que no pueden ser satisfechas con personal permanente.

Deduciendo que, en este tipo de contratos rige el Principio de Causalidad, tal como lo señala el Tribunal Constitucional en el fundamento 3 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 1874-2002-AA/TC, que establece: “El régimen laboral peruano se rige, entre otros, por el principio de causalidad, en virtud del cual la duración del vínculo laboral debe ser garantizado mientras subsista la fuente que le dio origen. En tal sentido, hay una preferencia por la contratación laboral por tiempo indefinido respecto de la duración determinada, la que tiene carácter excepcional y procede únicamente cuando el objeto del contrato sea el desarrollo de labores con un alcance limitado en el tiempo, sea por la concurrencia de determinadas circunstancias o por naturaleza temporal o accidental del servicio que se va a prestar. Como resultado de ese carácter excepcional, la ley establece formalidades, requisitos, condiciones y plazos especiales para este tipo de contratos, e incluso sanciones cuando a través de estas, utilizando la simulación o el fraude, se pretende evadir la contratación por tiempo indeterminado”.

Sin embargo, de la revisión de los contratos de trabajo sujetos a modalidad por necesidades de mercado suscritos por los trabajadores comprendidos en la investigación, se advierte en la cláusula segunda, indistintamente, lo siguiente:

Evidenciándose que no delimitan en forma precisa, cuáles son los incrementos coyunturales de la producción, tampoco indica en qué consisten, ni cuáles son las variaciones sustanciales de la demanda en el mercado; demostrándose de ello que no se ha precisado la causa objetiva vinculada a la demanda en el mercado; es decir, se ha incumplido con lo dispuesto en los artículos 58 y 72 de la LPCL. Asimismo, se advierte que los contratos suscritos por los trabajadores se han prolongado, a través de prórrogas suscritas, desde el año 2016 y 2017, respectivamente, lo que revela de una parte, la ausencia de imprevisibilidad de la necesidad empresarial, la misma que pudo haber sido prevista, dada la naturaleza del servicio que presta el entonces sujeto inspeccionado.

De igual manera, de las prórrogas se advierte que la impugnante consigna la siguiente justificación en la cláusula segunda para la extensión del contrato modal:

Por tanto, de autos se advierte que, no existe una justificación razonable de un incremento temporal e imprevisible del ritmo normal de la actividad productiva, con exclusión de las variaciones de carácter cíclico o de temporada del sujeto inspeccionado, razones suficientes para determinar que la impugnante no cumplió con demostrar la causa objetiva que justifica la contratación a plazo fijo. Por el contrario, se advierte que en las cláusulas donde se consigna la causa objetiva y objeto de contrato solo se determino de manera genérica “atender la exigencia coyuntural de

Por otro lado, respecto de los contratos para servicio específico suscritos a partir del 01 de diciembre de 2019 con los trabajadores comprendidos en la investigación, de la cláusula segunda se advierte que se consigna la siguiente causa objetiva:

Evidenciándose de lo consignado en la cláusula segunda que, los contratos modales para servicio específico han encubierto una relación laboral a plazo indeterminado, en tanto que, se ha omitido consignar la causa objetiva específica que justifica la contratación temporal del trabajador, pues se limita a señalar de manera genérica lo siguiente: “ (…) en razón que en las actuales condiciones, no puede cumplir con satisfacer con el personal estable con que cuenta, de una mayor demanda eventual de algunos pedidos de ciertos clientes, que no son permanentes”. Por otro lado, cabe precisar que, en cada uno de los contratos de obra o servicio específico suscritos, se advierte que se hace mención a las obligaciones contractuales del trabajador, lo que no justifica la utilización de la modalidad de contratación temporal por servicio específico por parte de la impugnante.

Por tanto, de los contratos modales por necesidades del mercado y para obra o servicio específico suscritos por los trabajadores afectados, se advierte que, si bien es cierto, contienen una cláusula segunda denominada “CAUSA OBJETIVA (…)”, también lo es que lo consignado en dicha cláusula no puede considerarse como objeto que justifique el nacimiento del contrato modal, en tanto que, solo se señala en la cita cláusula, información general. Por otro lado, de autos se advierte que, ha quedado plenamente acreditada la naturaleza permanente y ordinaria de las actividades realizadas por los trabajadores (Conero; Doblador; Batanero; Hilandero; Cardero), durante la vigencia de la relación laboral.

En tal sentido, al no haber existido objeto que justifique la contratación modal por “Necesidades del Mercado y Para Obra o Servicio Específico” de los seis (6) trabajadores afectados, corresponde declarar la ineficacia jurídica por existencia de simulación en la modalidad causal de desnaturalización de los contratos a que alude el

En consecuencia, la impugnante incurrió en una infracción muy grave en materia de relaciones laborales, por el incumplimiento de las disposiciones relacionadas con la contratación a plazo determinado, cualquiera que sea la denominación de los contratos, su desnaturalización, su uso fraudulento, y su uso para violar el principio de no discriminación, tipificada en el numeral 25.5 del artículo 25 del RLGIT. Por tanto, se deben desestimar los argumentos dirigidos a cuestionar este extremo.

En el ejercicio de la labor inspectiva, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, por lo que, pueden adoptar acciones orientadas a ello, entre las que se encuentra la emisión de medidas inspectivas de requerimiento.

Al respecto, el artículo 14 de la LGIT, establece:

En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2:

Como se evidencia de las normas acotadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador.

En tal sentido, corresponde analizar si en uso de dicha facultad, los inspectores comisionados extendieron la medida inspectiva de requerimiento en consideración al presupuesto principal contenido en el artículo 14 de la LGIT y numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT, referente a la comprobación de la existencia de infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral al momento de emitir dicho requerimiento. De lo contrario, se estaría incurriendo en una vulneración del principio de legalidad10.

De las actuaciones inspectivas realizadas se evidencia que el inspector comisionado emitió la medida de requerimiento, de fecha 23 de diciembre de 201911, con la finalidad de que la impugnante cumpla con lo siguiente:

En tal sentido, atendiendo a lo antes determinado y lo acreditado por las instancias anteriores, se evidencia que la comisionada emitió la medida inspectiva de requerimiento al amparo de lo previsto en el artículo 14 de la LGIT y 17.2 del RLGIT, resultando la misma razonable. Por lo que, al no tenerse por cumplido lo requerido de manera íntegra, ha incurrido en la infracción contenida en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, correspondiendo confirmar la multa impuesta en este extremo.

Ahora bien, respecto a lo alegado por la impugnante, en relación a que los seis trabajadores contratados a plazo fijo cesaron en el trabajo a fines de mayo y julio de 2020; es decir ya no tenían contrato de trabajo vigente, e incluso todos ellos ya habían cobrado y retirado su CTS, siendo esto así, señalan que era materialmente imposible cumplir con la medida de requerimiento, por ende, debe revocarse o dejar sin efecto la sanción de multa. Sobre el particular, se advierte de la medida inspectiva de requerimiento de fecha 23 de diciembre de 2019 que, el inspector comisionado solicita al entonces sujeto inspeccionado, acreditar, “la formalización de la relación a plazo indeterminado”, de los seis (6) trabajadores afectados, para lo cual otorga un plazo de tres (3) días hábiles, venciéndose el mismo el 27 de diciembre de 2019. Por tanto, contrario a lo alegado por la impugnante, a esa fecha, el vínculo laboral con los

El ejercicio de la potestad sancionadora por parte de la Administración Pública se encuentra sujeta – entre otras condiciones – a su tramitación dentro de un plazo preestablecido, sancionándose la superación de este con la figura de la caducidad.

Así, el artículo 259 del TUO de la LPAG:

Asimismo, Juan Carlos Morón Urbina, señala que la caducidad tiene las siguientes características:

De la revisión de los actuados, se ha identificado que el procedimiento administrativo sancionador se desarrolló en el siguiente periodo:

Por consiguiente, de la norma acotada, se desprende que la caducidad del procedimiento sancionador no se computa desde la fecha de emisión de la imputación de cargos, sino desde que se notifica la misma con la cual se da inicio al procedimiento sancionador; por ende, una vez transcurrido el plazo para resolver, sin que se haya notificado la resolución respectiva, se entiende automáticamente caducado el procedimiento.

Sobre el particular, de lo señalado en el numeral 1.2 de la presente resolución se aprecia que el procedimiento se inició el 09 de junio de 2022, por lo que de conformidad con el numeral 1 del artículo 259 del TUO de la LPAG, la autoridad sancionadora (Sub Intendencia de Resolución) tenía hasta el 09 de marzo de 2023 para emitir y notificar la resolución de sanción.

Cabe precisar que la Resolución de Subintendencia N° 739-2022-SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE, que impuso sanción a la inspeccionada fue notificada a la impugnante vía sistema de casilla electrónica el 24 de octubre de 2022. En tal sentido, se advierte que la resolución apelada fue emitida dentro del plazo de nueve meses. En consecuencia, no cabe acoger los argumentos expuestos en este extremo por la impugnante.

Respecto a lo alegado por la impugnante, referido a que, el presente proceso de inspección ha caducado, pues habiéndose realizado el Acta de Infracción N° 486-2019- SUNAFIL/IRE-CAL, el 30 de diciembre de 2019, se les notifico la misma, de manera conjunta con la Imputación de Cargos N° 359-2022-SUNAFIL/IRE-CAL, el 07 de junio de 2022, en el que nuevamente califica la infracción como la desnaturalización de contratos, dando inicio al procedimiento sancionador; es decir, cuando ya habían transcurrido dos años, seis meses y veintitrés días desde la fecha del Acta de Infracción; habiéndose vencido con exceso el plazo de nueve meses para resolver.

Sobre el particular, se debe indicar que el artículo 259 del TUO de la LPAG, establece en los numerales 3, 4 y 5 lo siguiente: “(…) 3) La caducidad administrativa es declarada de oficio por el órgano competente. El administrado se encuentra facultado para solicitar la caducidad administrativa del procedimiento en caso el órgano competente no la haya declarado de oficio; 4) En el supuesto que la infracción no hubiera prescrito, el órgano competente evaluará el inicio de un nuevo procedimiento sancionador; 5) La declaración de la caducidad administrativa no deja sin efecto las actuaciones de

Respecto al caso materia de análisis, se advierte que en cumplimiento del numeral 5) del artículo 259 del TUO de la LPAG, se procedió ha advertir que las conductas detectadas no habían prescrito con el reinicio del procedimiento sancionador; en ese sentido, es oportuno señalar que el acta de infracción en el marco de un procedimiento sancionador tiene la calidad de medio probatorio, toda vez que en el mismo, así como en el expediente de actuaciones inspectivas, se encuentran los antecedentes de la determinación de la existencia de infracción administrativa pasible del proceso sancionador que se debe reiniciar, en ese sentido, la acción que corresponde en estos casos a fin de reiniciar el proceso sancionador caducado, es la emitir y notificar una nueva imputación de cargos, tomando en cuenta que conforme al numeral 3 del artículo 255 del TUO de la LPAG, es con la imputación de cargos que se inicia un procedimiento administrativo sancionador, lo que ha procedido en el presente caso. Por lo tanto, no corresponde acoger este extremo del recurso.

La impugnante alega que se encuentra acreditado que los extrabajadores supuestamente afectados Marco Antonio Ancajima Santisteban; Rene Edison Blas Melgarejo; Nicolás Alberto Cribillero Celestino; Jilmer Orlando Leonardo Yauri; Ángel David Manya barbaran; y, Alejandro Prado Ramírez, han acudido ante el Poder judicial, por intermedio de la Federación Nacional de Trabajadores Textiles del Perú, demandando ante diferentes Juzgados Especializados de Trabajo del Callao, sobre desnaturalización de contratos de trabajo. En tal sentido, señalan que la Autoridad Administrativa carece de competencia para seguir conociendo estos actuados administrativos, habida cuenta que, si bien este proceso administrativo fue iniciado por el Sindicato de Trabajadores de La Colonial, en representación de sus afiliados, los seis trabajadores, solicitan que se defina su relación laboral a ser permanente por haberse supuestamente desnaturalizado sus contratos de trabajo.

El caso sometido a análisis de la Sala refleja una discusión jurídica en donde la Administración del Trabajo y la jurisdicción judicial han sido activadas para la emisión de resoluciones de distinto fundamento jurídico. La primera, para la determinación de un comportamiento infractor de las normas sociolaborales (el incumplimiento de las disposiciones relacionadas con la contratación a plazo determinado), lo que da lugar, a su vez, a una competencia sancionadora de la Administración del Trabajo respecto de un sujeto administrado. La segunda, una competencia jurisdiccional para resolver un conflicto entre dos partes (la impugnante y la Federación Nacional de Trabajadores Textiles del Perú en representación de cuatro de los trabajadores afectados).

Como se ve, se trata de dos respuestas totalmente distintas del poder público y que cabe definir claramente, a fin de evitar equívocos a la hora de invocarse el llamado “avocamiento a causas pendientes ante el órgano jurisdiccional ni interferir en el ejercicio de sus funciones” (artículo 139, inciso 2 de la Constitución).

Conforme con el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, el verbo avocar alude a un efecto de sustracción material que se produce dentro de una determinada organicidad. Dice: “Dicho de una autoridad gubernativa o judicial: Atraer a sí la resolución de un asunto o causa cuya decisión correspondería a un órgano inferior”13. Similar sentido utiliza el artículo 80 del TUO de la LPAG, cuando se refiere al concepto de “avocación de competencia”. No se aprecia, cómo es que la inspección o el procedimiento sancionador pueden interferir en la esfera de competencias jurisdiccionales, ni mucho menos producir el efecto del avocamiento.

La competencia administrativa debe ejercerse conforme al principio de legalidad y al carácter inalienable de la competencia administrativa. En ese sentido, un mandato judicial expreso puede —como recuerda el artículo 74.2 del TUO de la LPAG— ordenar, en un caso concreto, el que no se ejerza la competencia administrativa. El solo riesgo de que existan resoluciones discrepantes en uno y otro ámbito no es un asunto que debiera llevar a soluciones que hagan declinarla, sin más.

Así, una resolución judicial que resuelve en sentido distinto a lo determinado por un Acta de Infracción o una resolución del procedimiento administrativo sancionador puede ejercer plenamente su facultad de motivar tal decisión, lo que llevará a que las partes del litigio evalúen si tal motivación es satisfactoria de su derecho a la tutela jurisdiccional efectiva y el debido procedimiento.

En semejante sentido, una resolución administrativa que considera los hechos sobre la base de una investigación que acredita fehacientemente una determinada situación, puede bien determinar las consecuencias administrativas sancionadoras (la imposición de la pena de multa) con una motivación que garantice el debido procedimiento administrativo del administrado. Si esa parte desease cuestionar tal decisión de la Autoridad —por ejemplo, por tener sentido opuesto a lo resuelto en un proceso judicial— tendrá expedito el proceso contencioso administrativo para que se efectúe el control judicial sobre lo establecido en el respectivo procedimiento administrativo.

A nivel judicial, se observa que la Segunda Sala Constitucional y Social Transitoria de la Corte Suprema de Justicia de la República, en la Casación Laboral Nº 8389-2018 MOQUEGUA, declaró la nulidad de una resolución de intendencia de la SUNAFIL en la que el inspeccionado en aquel procedimiento informó a la autoridad competente que el tema investigado (una supuesta hostilidad laboral) se encontraba judicializado. Así, en dicha ejecutoria, la Corte Suprema indicó que la SUNAFIL al tomar conocimiento de la existencia de un proceso judicial debió abstenerse de ejercer su competencia administrativa y “pronunciarse sobre la supuesta infracción incurrida”. En el fundamento séptimo, punto iv) de la citada sentencia casatoria, se lee que, para el Poder Judicial debe evitarse que “la Administración califique el hecho como hostil y el órgano

Es de notarse que el citado artículo 139 de la Constitución, establece, en su inciso segundo15, la independencia en el ejercicio de la función jurisdiccional, restringiendo que cualquier autoridad se avoque en una causa pendiente para interferir en el ejercicio de las funciones de otra. No obstante, ninguna autoridad administrativa tiene competencias reales para invadir la competencia de ningún órgano jurisdiccional. Sólo los órganos jurisdiccionales ejercen la función pública de administrar justicia, competencia que no puede ser invadida por la vía administrativa de forma alguna. Por ende, el principio de no interferencia está dirigido a otros órganos que pueden ejercer la función de resolver conflictos intersubjetivos, a saberse, otros órganos jurisdiccionales.

En este orden de ideas, no concordamos con el criterio expuesto en la casación citada, máxime si se fundamenta en el actual artículo 75.1 del TUO de la LPAG16, que refiere a la situación dada por la que, en un procedimiento administrativo, la autoridad competente conoce de la “cuestión litigiosa entre dos administrados sobre determinadas relaciones de derecho privado que precisen ser esclarecidas previamente al pronunciamiento administrativo” (énfasis añadido). Esta referencia no resulta invocable en vista de que no se está ante procedimientos que contemplen a dos administrados —análogos al “demandante” y “demandada” del proceso judicial— ni se

Además, no debe olvidarse que el propio artículo 75.2 del TUO de la LPAG17, demanda que la autoridad competente evalúe su competencia a la luz del principio de non bis in ídem. No es un asunto menor, pues ello preserva el adecuado ejercicio del deber de motivación de parte del servidor actuante (inspector, instructor o autoridad del procedimiento sancionador) a fin de valorar la triple identidad a la que dicho principio se refiere.

La descrita no es una cuestión pacífica en el Sistema de Inspección del Trabajo. Así, se observa que la Directiva sobre el ejercicio de la función inspectiva (Directiva Nº 1-2020- SUNAFIL/INII, versión: 02) aprobada por la Resolución de Superintendencia Nº 216- 2021-SUNAFIL, acoge la tesis de una culminación de las competencias del Sistema de la Inspección del Trabajo cuando se produce la triple identidad vedada por el principio del non bis in ídem, conforme se aprecia en el siguiente acápite del lineamiento citado:

En particular, debe tenerse en cuenta que los puntos señalados especifican que la situación que motiva la finalización de las actuaciones inspectivas es la que se desprende del principio non bis in ídem, que alude a la triple identidad mencionada; debiendo tener en cuenta que la referencia a la existencia de “una cuestión litigiosa” debe interpretarse necesariamente de forma vinculada al principio antes señalado. Sobre este principio de

Como se ve, lo rechazado por el principio analizado es el exceso de punición que se plasmaría en la duplicidad de procesos que tengan el mismo objeto. Es requisito ineludible para esta prohibición de duplicidad sancionadora el que exista no solamente las mismas partes —salvando al hecho de que no existe una “parte” trabajadora en los procedimientos del Sistema de inspección del Trabajo— ni se trate de hechos semejantes, sino que también el fundamento jurídico sea coincidente.

En materia de coincidencias entre el ejercicio de competencias entre la jurisdicción y la Administración Pública, sirve tener como criterio rector lo resuelto en el ámbito penal, en el que la Corte Suprema de la República, en su Acuerdo Plenario Nº 1-2007/ESV-22, estableció como precedente vinculante al quinto fundamento jurídico de la Ejecutoria Suprema recaída en el recurso de nulidad Nº 2090-2005. En ese caso, ante la concurrencia de la jurisdicción penal y un procedimiento administrativo sancionador para tratar una misma cuestión, se dejó a salvo que “ambos ordenamientos jurídicos cumplen distintos fines o sirven a la satisfacción de intereses o bienes jurídicos diferentes”.

En comentario a dicho precedente vinculante, la doctrina administrativista ha señalado que, “como regla general no se excluirán el proceso penal y el procedimiento administrativo, y las sanciones en los mismos órdenes serán perfectamente acumulables, salvo que se compruebe la triple identidad ya manifestada. Por ello, aun lo resuelto en un proceso penal, lo resuelto en un procedimiento administrativo no se

Aunque este precedente se produjo en un ámbito jurisdiccional específico —el penal, nada menos que de última ratio— es rescatado para graficar cómo es que los procesos judiciales y administrativos no cumplen con tener el mismo fundamento jurídico, componente indispensable para invocar al principio del non bis in ídem.

A criterio de esta Sala, se debe acoger lo descrito en el precedente vinculante señalado, aplicándolo mutatis mutandis al ámbito del Sistema de Inspección del Trabajo cuando se denuncia una afectación al principio del non bis in ídem. La validez del despliegue de una inspección laboral (o, posteriormente, un procedimiento administrativo sancionador) no se afecta, per se, cuando el sujeto inspeccionado (o, posteriormente, administrado) es demandado por uno o más trabajadores que sean terceros interesados en la fiscalización desplegada. Es preciso que la parte interesada acredite y que el inspector actuante, instructor o autoridad sancionadora, en la etapa que corresponda, evalúe la concurrencia y determine si existe identidad de partes —identificando al tercero interesado como “parte” para estos efectos—, hecho y fundamento. En este último aspecto, si los intereses tutelados en la vía administrativa y judicial fueran los mismos, deberá existir una motivación suficiente para concluir al procedimiento correspondiente dentro del Sistema de Inspección del Trabajo.

Por tanto, no existiendo contravención al bloque de legalidad existente, por las razones mencionadas, no corresponde acoger lo señalado por la impugnante respecto a la supuesta incompetencia de la SUNAFIL para pronunciarse sobre casos en los que se tramita alguna demanda judicial.

No puede dejarse de lado que las Actas de Infracción pueden constituir instrumentos con especial fuerza probatoria, conforme declaran los artículos 1621 y 4722 de la LGIT. En

De otro lado, no podemos obviar que el propio Sistema de Inspección del Trabajo afirma la subsistencia de la fiscalización o del procedimiento sancionador, de un lado, con procesos judiciales, del otro. Así, esto ocurre, por ejemplo, respecto de la investigación, determinación y sanción del trabajo forzoso, supuesto en el cual las competencias de la fiscalización laboral en nada se afectan por el hecho de que aquella situación pueda originar también una respuesta desde la jurisdicción (en este caso, desde el fuero penal). El que se trate de la jurisdicción penal y no laboral, en tal caso, no matiza, sino refuerza nuestra conclusión, pues como se sabe, el ámbito penal es última ratio, por lo que ni siquiera tal consideración impide que pueda, en algún caso, desplegarse simultáneamente la vía administrativa y la judicial.

Finalmente, dentro de la tesis que ha prevalecido en este caso, convendría (inclusive) distinguir diversos escenarios tras la interposición de una demanda judicial. El proceso incoado por la impugnante podría concluir de forma distinta a la resolución del problema de fondo, pues bien puede ocurrir un supuesto de decaimiento del proceso por falta de actividad de las partes, entre otros. Por estos motivos, no podría suponerse que la inspección del trabajo debe aguardar las resultas del proceso, esto es, mantenerse en un estado de suspensión respecto a la resolución de la materia controvertida, para recién desplegar sus competencias fiscalizadoras o sancionadoras. Por las consideraciones señaladas, no corresponde acoger dicho extremo del recurso de revisión, así como tampoco corresponde la inhibición señalada, ni se evidencia la vulneración a la Ley Orgánica del Poder Judicial. Por lo tanto, no resulta amparable dicho extremo del recurso.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.