Colegio de Enfermeros de Perú — Res. 381-2025

Mediante Orden de Inspección N° 11345-2019-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 1923-2019- SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción grave en materia de relaciones laborales y dos (02) infracciones muy graves a la labor inspectiva.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 895-2020-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 31 de agosto de 2020, notificada vía cédula el 27 de octubre de 2020, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 2009-2021-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 27 de agosto de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución 5 de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 401-2022-SUNAFIL/ILM/SIRE5, de fecha 30 de marzo de 2022, notificada vía casilla electrónica el 01 de abril de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 24,570.00 soles por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 18 de abril de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 401-2022-SUNAFIL/ILM/SIRE5, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 1227-2022-SUNAFIL/ILM de fecha 19 de julio de 20222, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró fundado en parte el recurso de apelación y revocó en parte la resolución apelada, adecuando el monto de la multa a la suma de S/ 9,450.00 por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 10 de agosto de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 1227- 2022-SUNAFIL/ILM. Asimismo, por escrito de fecha 11 de agosto de 2022 la impugnante presentó un escrito con el asunto “Subsano omisión de nuestro recurso de revisión de fecha 10 de agosto de 2022”

La Intendencia de Lima Metropolitana elevó el recurso de revisión y los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-001180-2023-SUNAFIL/ILM, recibido el 9 de mayo de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas,

Asimismo, el artículo 9 de la LGIT, establece que “los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los supervisores- inspectores, lo inspectores de trabajo y los inspectores auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (…) Colaborar con ocasión de sus visitas u otras actuaciones inspectivas.”, siendo la comparecencia una de las modalidades de actuación inspectiva conforme lo regula el artículo 1111 de la LGIT (énfasis añadido).

El literal b) numeral 12.1 del artículo 12 del RLGIT, establece que: “En cumplimiento de las órdenes de inspección recibidas, los inspectores o equipos designados iniciarán las actuaciones de investigación mediante alguna de las siguientes modalidades: (…) Comparecencia: Exige la presencia del sujeto inspeccionado ante el inspector del trabajo, en la oficina pública que se señale, para aportar la documentación que se requiera en cada caso y/o para efectuar las aclaraciones pertinentes. El requerimiento de comparecencia se realiza conforme a lo previsto en los artículos 67 y 68 del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS" (énfasis añadido).

Por su parte, inciso 3) del artículo 36 de la LGIT establece que “Son infracciones a la labor inspectiva las acciones u omisiones de los sujetos obligados, sus representantes, personas dependientes o de su ámbito organizativo, sean o no trabajadores, contrarias al deber de colaboración por parte de los sujetos inspeccionados por los Supervisores-Inspectores, Inspectores del Trabajo o Inspectores Auxiliares, establecidas en la presente Ley y su Reglamento. Tales infracciones pueden consistir en: (…) 3. La inasistencia a la diligencia, cuando las partes hayan sido debidamente citadas, por el Inspector o la Autoridad Administrativa de Trabajo y éstas no concurren” (énfasis añadido).

En ese contexto, el RLGIT, que tipifica y contiene las infracciones, establece en el numeral 46.10 del artículo 46, que la inasistencia del sujeto inspeccionado ante el requerimiento de comparecencia constituye infracción muy grave a la labor inspectiva, la cual es pasible de sanción económica.

En principio, se verifica de autos que, el personal inspectivo procedió a notificar presencialmente,12 el requerimiento de comparecencia programado para el 11 de junio de 2019 a las 8:30 horas, donde se le pidió la siguiente documentación:

Además, es importante recalcar que tal requerimiento de comparecencia contenía un apercibimiento, el cual indicaba que “la inasistencia constituiría infracción a la labor inspectiva sancionable con multa, de acuerdo a lo prescrito por los artículos 36 y 39 de la Ley N° 28806 y los artículos 45 y 46 de su Reglamento.

Al respecto, en el numeral 4.3 del Acta de Infracción el Inspector comisionado dejó constancia que el martes 11 de junio de 2019, siendo las 8:30 horas, habiendo realizado los llamados respectivos y esperado hasta las 9:00 horas en la sala de comparecencias, nadie se apersonó a la comparecencia y únicamente se hizo presente el propio denunciante. Con lo cual se acredita que se configuró la infracción muy grave a la labor inspectiva descrita en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT.

Cabe mencionar en este punto que el artículo 1613 de la LGIT, ha establecido que los hechos constatados por los inspectores actuantes que se formalicen en las actas de infracción observando los requisitos que se establezcan, se presumen ciertos sin perjuicio de las pruebas que en defensa de sus respectivos derechos e intereses puedan aportar los

En el presente caso, los hechos constatados en el Acta de Infracción no han sido rebatidos, es decir, la impugnante no niega la inasistencia a la comparecencia programada, pero si cuestiona la notificación de la citación a comparecencia, la cual pasaremos a analizar a continuación.

Como parte de los alegatos del recurso de revisión, la impugnante cuestiona que no se le habría notificado válidamente en la citación a la comparecencia y por ello, se habría afectado su derecho al debido procedimiento.

El debido procedimiento administrativo se manifiesta en la necesidad de garantizar a las partes todos los derechos y garantías asociadas al procedimiento sancionador, de acuerdo con lo regulado en el numeral 1.2 del artículo IV. Principios del Procedimiento Administrativo del TUO de la LPAG, el principio del debido procedimiento implica que los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo más no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.

En ese contexto, se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y de respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

Sobre el particular, el artículo 44 inciso a) de la LGIT establece, como uno de los principios del procedimiento sancionador, la observancia al debido proceso, “por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho”.

Por otro lado, de acuerdo a lo establecido en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, “El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico”, motivación que deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a las anteriores

Respecto a la notificación efectuada para citar a la comparecencia del día 11 de junio de 2019, vemos que está se efectuó de forma presencial en una visita inspectiva que hizo el Inspector comisionado en fecha 06 de junio de 2019 a uno de los centros de trabajo que registra la impugnante, ubicado en Jr. Huáscar N° 1934, del distrito de Jesús María, provincia y departamento de Lima, el cual, conforme ha sido verificado por las instancias previas es una de las sucursales que registra la impugnante en la Sunat.

Al respecto, la impugnante sostiene que se le debió notificar en su domicilio fiscal ubicado en el Parque Santa Cruz N° 564, del distrito de Jesús María del cual incluso adjunta su licencia de funcionamiento y ficha Ruc; sin embargo, según el numeral 6.5.1.1. de la Directiva N° 001-2023-SUNAFIL/INII denominada “Reglas generales para el ejercicio de la función inspectiva” aprobada por Resolución de Superintendencia N° 039-2016-SUNAFIL, la cual estuvo vigente al momento de efectuada las actuaciones inspectivas, “el personal inspectivo ejerce sus funciones en el ámbito territorial del órgano al que se encuentra adscrito, ejerciendo sus funciones en cualquier centro laboral o lugar de trabajo que tenga el sujeto inspeccionado en dicho ámbito territorial, independientemente de la ubicación de su domicilio fiscal o del carácter temporal o permanente de sus actividades” .

En función a tal directiva, no había ninguna restricción reglamentaria para que el Inspector comisionado pueda ejercer funciones inspectivas en el centro de trabajo ubicado en el Jr. Huáscar N° 1934, ya que dicha directiva le permitía ejercer sus funciones en cualquier centro laboral o lugar de trabajo que tenga la impugnante, sin importar la ubicación de su domicilio fiscal. Por otro lado, la impugnante señala que había conflicto de organización interna en su directiva, a raíz de lo cual supuestamente habían perdido la posesión de dicho inmueble ubicado en el Jr. Huáscar N° 1934, y que ello había sido reconocido en un proceso judicial que hace referencia y donde se había emitida la sentencia declarando fundada la demanda por ocupante precario a su favor. Al respecto, de la verificación del estado de dicho proceso judicial en el sistema de Poder Judicial15, se identifica que en el Expediente N° 03496-2021-0-1801-JR-CI-29, la sentencia que adjuntó la impugnante fue declarada nula y finalmente la demanda por desalojo fue rechazada y archivada, siendo este el estado actual de dicho proceso. Asimismo, menciona que la persona de Mónica Yanet Ríos Torres mediante escrito de fecha 3 de noviembre de 2020, declaró que dicho inmueble no opera la sede administrativa; no obstante, ello no tiene relación con la citación a comparecencia notificada un año y medio antes, el 6 de junio de 2019, la cual fue hecha por el mismo

Por otro lado, tampoco se identifica algún vicio respecto al artículo 21 del TUO de la LPAG, el cual determina lo siguiente respecto a la notificación personal:

La notificación personal se hará en el domicilio que conste en el expediente, o en el último domicilio que la persona a quien deba notificar haya señalado ante el órgano administrativo en otro procedimiento análogo en la propia entidad dentro del último año.

En caso que el administrado no haya indicado domicilio, o que éste sea inexistente, la autoridad deberá emplear el domicilio señalado en el Documento Nacional de Identidad del administrado. De verificar que la notificación no puede realizarse en el domicilio señalado en el Documento Nacional de Identidad por presentarse alguna de las circunstancias descritas en el numeral 23.1.2 del artículo 23, se deberá proceder a la notificación mediante publicación.

En el acto de notificación personal debe entregarse copia del acto notificado y señalar la fecha y hora en que es efectuada, recabando el nombre y firma de la persona con quien se entienda la diligencia. Si ésta se niega a firmar o recibir copia del acto notificado, se hará constar así en el acta, teniéndose por bien notificado. En este caso la notificación dejará constancia de las características del lugar donde se ha notificado.

La notificación personal, se entenderá con la persona que deba ser notificada o su representante legal, pero de no hallarse presente cualquiera de los dos en el momento de entregar la notificación, podrá entenderse con la persona que se encuentre en dicho domicilio, dejándose constancia de su nombre, documento de identidad y de su relación con el administrado.

Al respecto, la impugnante señala que previamente había designado su domicilio fiscal ubicado en la Av. General Santa Cruz N° 560 y como prueba de ello adjuntó el Oficio N° 169- 2018-SUNAFIL/DS y Oficio N° 0770-2018-CN/CEP alegando que la citación a la comparecencia debió efectuarse en dicho domicilio. En cuanto a dichos documentos, no se aprecia que los mismos estén dirigidos al órgano administrativo que se ocupó de las actuaciones inspectivas que dieron origen al presente procedimiento, es decir, no acredita que el Inspector comisionado haya conocido de la existencia de tales oficios que adjunta, ya que estos tienen un contenido muy distinto, ya que están referidos solo a la implementación de un enlace de denuncias laborales dentro de la institución, aspecto que difiere bastante con el objeto del presente procedimiento sancionador y el procedimiento inspectivo previo. Por lo cual, tampoco este extremo del recurso afecta la validez de la notificación de la citación a comparecencia.

En tal sentido, del examen efectuado por esta Sala de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador. Por tanto, no cabe acoger los argumentos expuestos en este extremo, debiendo ser desestimados.

La Impugnante señala habiéndose dejado sin efecto las multas por las otras infracciones debió dejarse sin efecto también la sanción por la inasistencia a la comparecencia.

Sobre el particular, esta Sala evidencia que efectivamente las sanciones por los incumplimientos sociolaborales previamente imputados han sido dejadas sin efecto según la Resolución de Intendencia N° 1227-2022-SUNAFIL/ILM; pero la sanción por la inasistencia a la comparecencia de fecha 11 de junio de 2019 se mantuvo sin modificar su cuantía, conforme se aprecia del considerando 3.20:

[…] Sin embargo, la autoridad instructora y posteriormente la autoridad resolutora omitieron realizar un análisis en torno a los aspectos señalados y no advirtieron dichos defectos, por lo que corresponde revocar la resolución apelada en estos extremos, dejándose sin efecto la multa impuesta por la infracción en materia de relaciones laborales y por la infracción por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento […]. 3.21. De acuerdo a lo antes expuesto, carecen de sustento los argumentos de la apelación respecto a la notificación efectuada en el domicilio del centro de trabajo en fecha 06 de junio de 2019; por lo que, corresponde confirmar la resolución apelada, salvo en los extremos señalados en los considerandos 3.12 a 3.20 de la presente resolución, adecuando el monto de la multa a la suma de S/ 9,450.00 (Nueve mil Cuatrocientos Cincuenta con 00/100 soles). (resaltado agregado).

Al respecto, debe tenerse claro que el hecho de haberse dejado sin efecto las sanciones por incumplimientos sociolaborales no significa que la infracción a la labor inspectiva imputada en el presente expediente desaparezca, este razonamiento ha sido plasmado en la norma, en el numeral 13.7 del artículo 13 del RLGIT: “Las actuaciones inspectivas continúan hasta agotar los medios de investigación disponibles, que sean compatibles con las materias a inspeccionar, sin perjuicio que se hayan producido actos que supongan infracción a la labor inspectiva”. Así como, en el primer precedente sentado por el Tribunal de Fiscalización Laboral en la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, publicado el 8 de agosto de 2021, en donde se aprobó que las llamadas “infracciones a la labor inspectiva” tipificadas en los artículos 45 y 46 del RLGIT, constituyen faltas “que no tienen una naturaleza secundaria, adjunta ni dependiente, respecto de posibles infracciones ocurridas y detectadas en la visita inspectiva referentes a aspectos sustantivos objeto de control por la inspección del trabajo” (considerando 9).

Sin perjuicio de ello, esta Sala identifica que la resolución impugnada no tuvo en cuenta la reforma normativa efectuada por el artículo 2 del Decreto Supremo N° 014-2021-TR, publicado el 4 de julio de 2021, y mediante la cual se modificó el último párrafo del artículo 17 numeral 17.3 del RLGIT, en el siguiente sentido:

Sobre el particular, resulta apropiado señalar que el TUO de la LPAG, recoge en el inciso 5 de su artículo 248°, el Principio de Retroactividad Benigna, según el cual, las disposiciones sancionadoras producen efecto retroactivo en cuanto favorecen al presunto infractor o al infractor, tanto en lo referido a la tipificación de la infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones en ejecución al entrar en vigor la nueva disposición.

En función a ello, resulta claro que, en el presente caso al momento de calcularse la multa a imponer, la autoridad correspondiente debió aplicar la reducción de la multa que establece el numeral 17.3 del artículo 17 del RLGIT, ello en fusión al principio de retroactividad benigna la cual se configura cuando la norma posterior resulta más favorable para el administrado.

Según Morón Urbina16 , esta excepción se centra en el juicio de favorabilidad o benignidad que la autoridad debe realizar respecto de los efectos que la norma posterior tendrá en la esfera subjetiva del infractor; por ejemplo, si esta norma posterior contempla una sanción más benigna, establece plazos inferiores de prescripción, deroga el carácter ilícito de la conducta o modifica los elementos del tipo de modo que no aplique a los hechos incurridos.

En el presente caso, se justifica la posibilidad de aplicar esta modificación normativa, en vista que la impugnante no ha cometido ninguna de las infracciones a la normativa sociolaboral previamente imputadas, siendo razonable reducir la multa al coincidir este criterio con lo establecido en la Resolución de Sala Plena N° 012-2023-SUNAFIL/TFL publicado en el diario oficial El Peruano en fecha 24 de setiembre de 2023:

En consecuencia, corresponde modificar el monto de la multa impuesta y aplicarse la reducción de la multa prevista en el numeral 17.3 del artículo 17 del RLGIT, respecto a la sanción por la infracción muy grave tipificada en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT, acogiéndose los argumentos de la impugnante en el extremo que cuestiona la cuantía de la multa, reduciéndose el 90% de la sanción impuesta, solo quedando subsistente el equivalente al 10% de la multa primigenia, lo cual equivale a S/ 945.00 (Novecientos cuarenta y cinco con 00/100 soles).

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, la multa subsistente como resultado del procedimiento administrativo sancionador sería la que corresponden a la siguiente infracción:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho y de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.