Cogorno S.A — Res. 1353-2025

Antecedentes

1 Se deja constancia de que dicha denominación figura en la Partida Electrónica N° 70201822 del Registro de Personas Jurídicas de la Oficina Registral de Callao, motivo por el cual será empleada en adelante en la presente resolución. Esta información puede ser vista a través del portal web: https://www.sunarp.gob.pe/bus-personas- juridicas.asp. Por consiguiente, toda referencia obrante a nombre “COGORNO S.A.” se deberá entender que es dirigida a “COGORNO S.A. EN LIQUIDACION”. 2 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Relaciones colectivas [Sub Materia: Libertad sindical (Licencia sindical, cuota sindical, entre otros), Sub Grupo: Otros (No entrega de información de la empresa en proceso de negociación colectiva, cuotas sindicales, no recibir pliego de reclamos, afiliación, desafiliación, entre otros)].

grave en materia de relaciones laborales, por realizar actos que afectan la libertad sindical, respecto de los trabajadores afiliados al sindicato SINTRACSA.

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, realizar actos que afectan la Libertad Sindical, tipificada en el numeral 25.10 del artículo 25° del RLGIT.

i. Respecto a la solicitud de cierre del expediente sancionador por razón de incompetencia territorial, se precisa que desde el 08 de noviembre de 2021 la empresa no cuenta con operaciones ni instalaciones en la jurisdicción de la ciudad de Trujillo, toda vez que los activos y la línea de negocio de producción de harina fueron transferidos a la empresa MOLINO TRUJILLO S.A.C. ii. En relación con la solicitud de cierre del expediente por duplicidad de inspecciones, se invoca el Principio de Non Bis In ídem, señalando que las infracciones imputadas en el presente procedimiento ya vienen siendo materia de revisión en el procedimiento administrativo sancionador tramitado por la Intendencia Regional de Lambayeque, en el Expediente Sancionador N° 42-2022-SUNAFIL/IRE-LAM. Dicho procedimiento involucra al personal afiliado al SINTRACSA, respecto a la presunta comisión de la infracción tipificada en el numeral 25.10 del artículo 25° del RLGIT, por los mismos trabajadores afectados, los mismos hechos investigados y la misma conducta antisindical. En consecuencia, resulta contradictorio que la Subintendencia haya sostenido que en este caso no se cumplen los presupuestos para la aplicación del citado principio. iii. Sobre la causa objetiva de cese colectivo aplicada por la empresa en liquidación, se resalta que la misma corresponde a la prevista en el inciso c) del artículo 46° del Texto Único Ordenado del Decreto Legislativo N° 728, Ley de Productividad y Competitividad Laboral aprobado por Decreto Supremo N° 003-97-TR, concordante con el artículo 49° de la misma norma citada, esto es, la disolución y liquidación del empleador conforme a la Ley N° 29887, Ley General de Sociedades. En ese sentido, la actuación inspectiva evidencia deficiencias, tales como:

• Omitir la valoración de la causa objetiva de cese colectivo que abarcó a trabajadores sindicalizados y no sindicalizados. • Omitir que el traspaso automático de determinados trabajadores obedeció a un proceso de reorganización simple implementado por la empresa en favor de MOLINO TRUJILLO S.A.C. • Desconocer que dicho traspaso se realizó bajo parámetros objetivos, afectando tanto a trabajadores sindicalizados como no sindicalizados, sin configurarse un ánimo antisindical. • Ignorar que la reducción de trabajadores sindicalizados fue consecuencia directa y legal de las figuras de disolución y liquidación del empleador. iv. Se destaca que el personal vinculado a la línea de negocio de producción de harina fue transferido automáticamente a la empresa MOLINO TRUJILLO S.A.C., mientras que el personal ajeno a dicha línea fue comprendido en el cese colectivo. Este criterio ha sido respaldado por el Tribunal Constitucional en la Casación Laboral N° 1162- 2013-Junín y la Casación Laboral N° 4573-2013-Junín. v. Finalmente, se subraya que el artículo 33° del Texto Único Ordenado de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo aprobado por Decreto Supremo N° 010-2003-TR establece que la disolución y liquidación del empleador constituye un supuesto legal válido de extinción de la organización sindical, el cual opera de pleno derecho. Sin embargo, la autoridad inspectiva pretende desconocer el alcance de dicha disposición, atribuyendo a la empresa una afectación a la composición del SINTRACSA como si se tratara de una inconducta imputable, cuando en realidad obedece a un efecto legal de la extinción del empleador.

i. La parte alegante sostiene que, en virtud del Principio del Debido Procedimiento, toda persona sujeta a un procedimiento sancionador cuenta con el derecho a ejercer plenamente su defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión debidamente motivada en hechos y en derecho. En ese marco, recuerda que, conforme al artículo 3° de la Ley N° 29981, la SUNAFIL actúa como autoridad central y ente rector del Sistema de Inspección del Trabajo, con competencia para imponer sanciones por infracciones sociolaborales dentro de su ámbito. Asimismo, de acuerdo con el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por el Decreto Supremo N° 010-2022-TR, las Intendencias Regionales resuelven en segunda instancia los procedimientos sancionadores, por lo que corresponde a esta instancia emitir un pronunciamiento en el caso concreto.

ii. En cuanto a la Libertad Sindical, se precisa que el Decreto Supremo N° 010-2003-TR reconoce el derecho de sindicación sin autorización previa, estableciendo que la afiliación es libre y voluntaria, y que ni el Estado ni los empleadores pueden coactar, restringir o menoscabar este derecho. En la misma línea, la Organización Internacional del Trabajo ha señalado que la libertad sindical constituye un derecho humano fundamental que habilita la negociación colectiva y promueve la democracia laboral, mientras que el Tribunal Constitucional ha destacado que dicha libertad implica autonomía frente al Estado, protección frente a los empleadores y reconocimiento de la diversidad sindical. iii. asimismo, se resalta que la libertad sindical es el fundamento del derecho colectivo del trabajo, pues de su adecuada protección dependen derechos esenciales como la negociación colectiva y la huelga. Este derecho permite a los trabajadores, en su condición de sujetos subordinados, organizarse para hacer valer sus intereses colectivos y acortar la brecha existente con los empleadores. En esa medida, la libertad sindical se presenta como un mecanismo de protección y garantía para expresar necesidades y exigir su atención sin sufrir represalias. iv. Por otra parte, en relación con el Fuero Sindical, se destaca que el Decreto Supremo N° 010-2003-TR garantiza a determinados trabajadores no ser despedidos ni trasladados sin justa causa debidamente acreditada o sin su consentimiento, protegiendo principalmente a los dirigentes y representantes sindicales. Este fuero constituye un conjunto de garantías destinadas a impedir la persecución laboral y a asegurar el normal desarrollo de la actividad sindical. Se concibe, en ese sentido, como una medida de amparo y protección indispensable para garantizar la autonomía y eficacia del accionar sindical frente a eventuales actos de arbitrariedad por parte del empleador. v. En el Acta de Infracción se dejó constancia de que el sujeto inspeccionado vulneró el derecho a la Libertad Sindical del sindicato SINTRACSA, afectando a un total de dieciocho trabajadores. Frente a ello, la parte impugnante solicitó el cierre del expediente sancionador por supuesta incompetencia territorial, argumentando que desde el 08 de noviembre de 2021 la empresa no mantiene operaciones ni instalaciones en la ciudad de Trujillo, debido a la transferencia de activos y de la línea de negocio de producción de harina a otra empresa. vi. Sin embargo, conforme al artículo 1° de la Ley N° 29981, la SUNAFIL es un organismo técnico especializado encargado de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral. A ello se suma que el artículo 4° de la citada norma le atribuye expresamente la función de vigilar y exigir el cumplimiento de las normas legales, reglamentarias, convencionales y contractuales en el ámbito laboral privado. De manera concordante, el numeral 1 del artículo 3° de la Ley N° 28806 señala que la Inspección del Trabajo ejerce competencias destinadas a la vigilancia y exigencia de derechos fundamentales en el trabajo y normas en materia de relaciones laborales individuales y colectivas. vii. Asimismo, el artículo 4° de la Ley N° 28806 establece que la función inspectiva se extiende a todas las personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, responsables del cumplimiento de las normas sociolaborales, y se ejerce en las empresas, centros de trabajo y en cualquier lugar donde se ejecute la prestación laboral. En ese sentido, al haberse acreditado que al inicio de las actuaciones inspectivas el sujeto inspeccionado contaba con trabajadores a su cargo, corresponde concluir que la SUNAFIL era competente para fiscalizar el cumplimiento de la normativa laboral colectiva; razón por la cual debe desestimarse el argumento de incompetencia territorial invocado por la parte impugnante. viii. Por otra parte, el apelante ha sostenido que corresponde el cierre del expediente por vulneración al Principio de Non Bis In Ídem, alegando duplicidad de inspecciones.

Señala que las infracciones imputadas en el presente procedimiento ya se encuentran siendo materia de revisión en el expediente sancionador N° 42-2022- SUNAFIL/IRE-LAM tramitado por la Intendencia Regional de Lambayeque, en el cual se investigan los mismos hechos, con los mismos trabajadores afectados, por la misma conducta antisindical y bajo el mismo fundamento normativo, específicamente la infracción prevista en el numeral 25.10 del artículo 25° del RLGIT. En tal sentido, considera incoherente que la Subintendencia sostenga que no concurren los presupuestos necesarios para aplicar dicho principio. ix. Respecto de este extremo, el Tribunal de Fiscalización Laboral, en la Resolución N° 013-2022-SUNAFIL/TFL, ha precisado que el Principio de Non Bis In Ídem impide sancionar dos veces por una misma infracción cuando concurren identidad de sujeto, hecho y fundamento, en concordancia con lo señalado por el Tribunal Constitucional en el expediente N° 02704-2012-PHC/TC y con lo regulado en el numeral 11 del artículo 248° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS. La doctrina también sostiene que solo procede la exclusión de una segunda sanción cuando se verifica esta triple identidad: misma persona sancionada, mismos hechos imputados y mismo fundamento de protección de bienes jurídicos. No obstante, si bien el apelante alega la concurrencia de los elementos antes descritos, no ha acreditado la existencia de una sanción firme impuesta en el procedimiento desarrollado en Lambayeque. Tal como ha precisado el Tribunal de Fiscalización Laboral, la vulneración al Principio de Non Bis In Ídem se configura únicamente cuando ya existe una sanción administrativa previa sobre los mismos hechos, lo cual no ocurre en el presente caso. En consecuencia, al no haberse acreditado la existencia de tal sanción, corresponde desestimar este argumento. x. Respecto al alegato referido al cese colectivo aplicado por la empresa en liquidación obedeció a la causal prevista en el inciso c) del artículo 46° del Texto Único Ordenado del Decreto Legislativo N° 728, Ley de Productividad y Competitividad Laboral aprobado por Decreto Supremo N° 003-97-TR, concordante con el artículo 49° de la misma norma, esto es, la disolución y liquidación del empleador conforme a la Ley N° 29887, Ley General de Sociedades. Sostiene que la autoridad inspectiva incurrió en errores al no valorar la causa objetiva del cese colectivo, ni el traspaso automático de trabajadores hacia la empresa MOLINO TRUJILLO SAC como parte de una reorganización simple. Asimismo, refiere que dichas medidas afectaron tanto a personal sindicalizado como no sindicalizado, descartándose un ánimo antisindical, y que la reducción de personal sindicalizado se deriva de manera legal de la causal de disolución y liquidación. xi. No obstante, debe recordarse que, conforme a los artículos 16° y 47° del Texto Único Ordenado del Decreto Legislativo N° 728, Ley de Productividad y Competitividad Laboral aprobado por Decreto Supremo N° 003-97-TR, los hechos constatados por los inspectores de trabajo en las actas de infracción que cumplen con los requisitos formales gozan de presunción de veracidad, salvo prueba en contrario. En esa línea,

si bien el apelante afirma que el traspaso se dio de manera objetiva y sin discriminar la condición sindical, no ha aportado la relación de trabajadores transferidos ni acreditado el tipo de cargos desempeñados, ni si estos se encontraban afiliados o no a la organización sindical. xii. De este modo, la falta de información y de documentación objetiva sobre el procedimiento de selección del personal trasladado impide sostener que el traspaso se realizó de manera neutral. Por el contrario, se advierte que dirigentes sindicales, tales como el Subsecretario General y el Subsecretario de Control y Disciplina, fueron excluidos, lo que supone un perjuicio directo para la organización sindical y configura una afectación a la Libertad Sindical. En consecuencia, los argumentos del impugnante carecen de sustento al no haberse acreditado fehacientemente la objetividad de las medidas adoptadas. xiii. Finalmente, en relación con las Casaciones Laborales N° 1162-2013-JUNÍN y N° 4573- 2013-JUNÍN, cabe precisar que las mismas no resultan aplicables al caso concreto. Ello debido a que ambas resoluciones judiciales tratan sobre demandas individuales vinculadas a la transmisión de empresa y la cesión de posición contractual en el marco de reorganizaciones empresariales, y no sobre procedimientos administrativos sancionadores ni sobre la vulneración a la libertad sindical. Por tanto, lo alegado por la parte impugnante en este extremo debe ser igualmente desestimado. xiv. De otra parte, si bien sostiene que, conforme al artículo 33° del Texto Único Ordenado de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo aprobado por Decreto Supremo N° 010-2003-TR, la disolución y liquidación del empleador constituye una causa legal y válida de extinción de la organización sindical, la cual opera de pleno derecho. En ese sentido, considera que la autoridad inspectiva estaría desconociendo el alcance de la norma al atribuir a la empresa la responsabilidad por la afectación en la composición del sindicato SINTRACSA, cuando dicha situación respondería, a su juicio, a un efecto jurídico derivado de la extinción de la persona empleadora. xv. Sin embargo, se advierte que el apelante no ha acreditado de forma fehaciente que el traspaso del personal sindicalizado a la nueva empresa MOLINO SAC haya sido realizado de manera objetiva ni fundamentada, toda vez que únicamente dos trabajadores sindicalizados continúan laborando en la nueva entidad. Tampoco ha justificado las razones por las cuales el resto de afiliados no fue incorporado, a pesar de que la empresa receptora desarrolla la misma actividad económica. Esta falta de justificación refuerza la conclusión de que existió un trato diferenciado que afectó la Libertad Sindical, motivo por el cual corresponde desestimar este argumento. xvi. Conforme al artículo 38° de la LGIT, las sanciones por la comisión de infracciones deben graduarse en función de la gravedad de la falta, el tipo de empresa y el número de trabajadores afectados. En el presente caso, se trata de una infracción calificada como muy grave, cometida por una empresa catalogada como No MYPE, y que ha perjudicado a un total de treinta y siete (37) trabajadores, lo cual justifica la imposición de una sanción severa. xvii. Asimismo, el artículo 47° del Reglamento de la LGIT prevé criterios especiales de graduación, tales como los antecedentes del sujeto infractor y el respeto a los Principios de Razonabilidad y Proporcionalidad. En atención a ello, se ha verificado que la sanción impuesta por la primera instancia se encuentra ajustada a la normativa aplicable, en concordancia con lo establecido en la LGIT, su reglamento y modificatorias, por lo que corresponde confirmar la multa determinada.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

3 Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1.- Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), en adelante Sunafil, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias. 4 Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…). 5 Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.

aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2° del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

Del Recurso De Revisión

6 Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Decreto Supremo que aprueba la Sección Primera del Reglamento de Organización y Funciones de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 7 Decreto Supremo N° 004-2017-TR, Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.

infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE COGORNO S.A. EN LIQUIDACION

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Con fecha 19 de setiembre de 2023, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 276-2023-SUNAFIL/IRE-LIB, señalando los siguientes alegatos:

i. Manifiesta que, la autoridad inspectiva ha incurrido en una errónea interpretación del inciso c) del artículo 46° del Texto Único Ordenado del Decreto Legislativo N° 728, Ley de Productividad y Competitividad Laboral aprobado por Decreto Supremo N° 003-97-TR, al desconocer que la disolución y liquidación del empleador constituye una causa objetiva

8 Artículo 14° del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2017- TR.

válida de cese colectivo. Dicha causal está reconocida expresamente en la norma y se encuentra desarrollada también en el artículo 49° de la misma norma citada. ii. Asimismo, se ha omitido considerar lo dispuesto en el artículo 33° del Texto Único Ordenado de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo aprobado por Decreto Supremo N° 010-2003-TR, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2003-TR, el cual reconoce que la disolución y liquidación del empleador configura un supuesto legal de extinción de la organización sindical. iii. Adicionalmente, la sanción propuesta vulnera el Principio de Legalidad, consagrado en el numeral 1.1 del artículo IV del TUO de la LPAG, al sancionar una conducta que no se encuentra tipificada como infracción conforme a la normativa vigente. Además, la conducta imputada ya es materia de evaluación en el Expediente N° 042-2022- SUNAFIL/IRE-LAM, correspondiente a la Orden de Inspección N° 2669-2021-SUNAFIL/IRE- LAM. En ambos procedimientos se analizan los mismos hechos, trabajadores afectados y presunta conducta antisindical, lo que configura duplicidad. En ese sentido, corresponde el cierre del presente expediente para evitar una doble sanción por los mismos hechos, en aplicación del Principio de Non Bis In Ídem. iv. La autoridad inspectiva ha valorado de manera incorrecta los hechos, al no considerar que el cese colectivo se sustentó en una causal objetiva válida, debidamente documentada. La disolución y liquidación de la empresa fue acordada por la Junta General Universal de Accionistas el 22 de noviembre de 2021, designándose entidad liquidadora y otorgándose las respectivas facultades, conforme al numeral 4 del artículo 407° de la Ley General de Sociedades. v. Asimismo, el traspaso automático de trabajadores a la empresa MOLINO TRUJILLO S.A.C. se produjo como parte de una reorganización simple, figura reconocida en la legislación societaria. Esta operación implicó la transferencia de activos y de la línea de negocio relacionada con la producción de harina, incluyendo al personal vinculado a dicha unidad productiva. La selección del personal cesado y del personal traspasado se realizó bajo criterios objetivos relacionados exclusivamente con la línea de negocio a la que pertenecían. Esta decisión afectó tanto a trabajadores sindicalizados como no sindicalizados, sin que exista evidencia de un trato discriminatorio o de un ánimo antisindical. vi. En efecto, el traspaso del personal a la nueva sociedad respetó la continuidad laboral, incluyendo el reconocimiento del récord laboral y de los beneficios colectivos. Esta medida no constituyó una infracción ni una conducta dirigida a menoscabar la libertad sindical. vii. Por tales razones, no se configura la infracción prevista en el numeral 25.10 del artículo 25° del RLGIT, pues no existe ninguna prueba que acredite la comisión de un acto contrario a la actividad sindical. Por el contrario, el sindicato adecuó sus estatutos para incluir a la nueva empresa dentro de su ámbito de representación, formalizando dicho cambio ante el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo el 16 de diciembre de 2021. viii. Existen pronunciamientos judiciales que han validado tanto el cese colectivo como la reorganización societaria que dio lugar a la creación de MOLINO TRUJILLO S.A.C. En particular, en los Expedientes N° 125-2022-0-1601-JR-LA-08 y N° 5270-2021-0-1601-JR- LA-08, los órganos jurisdiccionales han reconocido la legalidad de estas medidas y han descartado la existencia de fraude o de actos antisindicales. ix. Del mismo modo, en otros procesos judiciales iniciados por ex trabajadores (Expedientes N° 00587-2022-0-1801-JR-LA-18, N° 00632-2022-0-1801-JR-LA-85, N° 00821-2022-0- 1801-JR-LA-07, N° 00061-2022-0-0701-JR-LA-03, N° 00072-2022-0-0701-JR-LA-03, N° 00059-2022-0-0701-JR-LA-03, N° 00087-2022-0-0701-JR-LA-03 y N° 00068-2022-0-0701- JR-LA-03), los jueces competentes han determinado que las medidas adoptadas fueron legales, no configuraron actos de hostilidad ni vulneraron derechos sindicales.

x. En consecuencia, queda demostrado que tanto el cese colectivo como el traspaso de trabajadores respondieron a causas objetivas válidas, fueron ejecutados conforme a derecho y no constituyen infracción administrativa alguna. Por tanto, corresponde dejar sin efecto la sanción propuesta y disponer el archivo definitivo del presente procedimiento.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre la vulneración al Principio del Debido Procedimiento

“Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo”. (Énfasis añadido).

“Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: (…) 2. Debido procedimiento. - No se pueden imponer sanciones sin que se haya tramitado el procedimiento respectivo, respetando las garantías del debido procedimiento. Los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deben establecer la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a autoridades distintas”.

sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho (…)”.

“(…) 2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal”. (Énfasis añadido).

“(…) 5. Tal como ya lo tiene expresado este Tribunal en uniforme y reiterada jurisprudencia, el derecho al debido proceso tiene un ámbito de proyección sobre cualquier tipo de proceso o procedimiento, sea éste judicial, administrativo o entre particulares. Así, se ha establecido que el derecho reconocido en el inciso 3) del artículo 139 de la Constitución no sólo tiene un espacio de aplicación en el ámbito "judicial", sino también en el ámbito administrativo" y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha sostenido, puede también extenderse a "cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, (el que) tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal, en los términos del artículo 8 de la Convención Americana". (Caso Tribunal Constitucional del Perú, párrafo 71). De igual modo la Corte Interamericana sostiene –en doctrina que ha hecho suya este Colegiado en la sentencia correspondiente al Exp. N° 2050-2002-AA/TC– que "si bien el artículo 8° de la Convención Americana se titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a efectos de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos"(párrafo 69). (…)” (Énfasis añadido).

Sobre la presunta vulneración a la motivación de las resoluciones

vez, a obtener una decisión por parte de la autoridad administrativa motivada y fundada en derecho. (Énfasis añadido).

“4. Este Tribunal ha tenido oportunidad de expresar su posición respecto a la motivación de los actos administrativos, expresando que: “[…][E]l derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. […] La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los razonamientos en que se apoya es una exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto de actos emanados de una potestad reglada como discrecional. El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional. Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. A ello, se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa.

En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley N° 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo.” (STC 00091-2005-PA, fundamento 9, párrafos 3, 5 a 8, criterio reiterado en STC 294-2005-PA, STC 5514-2005-PA, entre otras). Adicionalmente se ha determinado en la STC 8495-2006-PA/TC que: “un acto administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente establecida resulta arbitrario cuando sólo expresa la apreciación individual de quien ejerce la competencia administrativa, o cuando el órgano administrativo, al adoptar la decisión, no motiva o expresa las razones que lo han conducido a adoptar tal decisión. De modo que, motivar una decisión no sólo significa expresar únicamente bajo qué norma legal se expide el acto administrativo, sino, fundamentalmente, exponer en forma sucinta –pero suficiente– las razones de hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada”. (Énfasis añadido).

Sobre los presuntos vicios de motivación en el procedimiento administrativo sancionador

trabajadores efectivamente afectados y su condición de afiliados sindicales es determinante para establecer si existió una afectación diferenciada a la libertad sindical.

9 Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo (…) 1.11. Principio de verdad material. - En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas. En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público”.

“6.19. En tal sentido, con el objeto de contradecir el principio de licitud, que protege la actuación de los administrados, y acreditar fehacientemente los hechos, a la ocurrencia de alguna infracción a la normativa sociolaboral, la Administración debe determinar el cumplimiento del principio de verdad material.19 Así, conforme esta directriz, la autoridad administrativa competente debe verificar suficientemente los hechos que sirven de motivo para sus respectivas decisiones, esto es, la determinación de multas u obligaciones al sujeto inspeccionado; para lo cual, la autoridad fiscalizadora y sancionadora deben evaluar ampliamente la prueba directa e indirecta actuada en el expediente, así como extender todas las medidas razonables para satisfacer la carga probatoria que recae sobre la Administración, junto con la exigible participación necesaria del deber de colaboración de los sujetos inspeccionados, conforme a Ley. 6.20. En efecto, en el marco del procedimiento de fiscalización y sancionador se deben obtener los indicios suficientes o elementos de convicción que permitan la comprobación de alguna infracción a las normas de trabajo que sean pasibles de sanción. Esto resulta necesario para poder sostener una imputación de responsabilidad administrativa al sujeto inspeccionado, para lo cual se deben agotar los medios conferidos por el TUO de la LPAG, la LGIT y el RLGIT, citados precedentemente. 6.21. Cabe precisar que esta carga de la prueba que recae sobre la administración para determinar el reproche administrativo al sujeto inspeccionado atiende al derecho fundamental de prueba que tiene este para ofrecer los medios de prueba que considere pertinentes para sustentar sus alegaciones. Tales actuados, cuando efectivamente sean pertinentes para la determinación de si existe responsabilidad administrativa o no, deberán ser analizados y valorados por la autoridad administrativa al resolver si corresponde o no la determinación de una sanción. 6.22. Lo señalado anteriormente, no implica que la mera alegación del principio/derecho a la presunción de licitud por parte del administrado, sea sustento suficiente para desvirtuar la comisión de infracción o infracciones imputadas; por el contrario, si durante el desarrollo del procedimiento la administración sustenta la responsabilidad del sujeto inspeccionado, la carga de la prueba se traslada a éste, por lo que podrá desestimar los reproches administrativos alegados o la configuración de algún eximente de responsabilidad, a través de la presentación de los medios de prueba que considere oportunos; correspondiendo a la administración resolver sobre la base de la valoración conjunta de las pruebas aportadas al procedimiento”. (Énfasis añadido).

elementos de juicio10 que coadyuven a generar convicción sobre los elementos que permitan determinar los hechos que motivaron el procedimiento administrativo sancionador. Dicha exigencia es concordante con los criterios expuestos en los precedentes establecidos en los considerandos 6.40, 6.41, 6.42 y 6.44 de la Resolución de Sala Plena N° 003-2025-SUNAFIL/TFL, los cuales disponen que:

“6.40. Retornando al caso concreto, se advierte que la SUNAFIL recién, con la interposición del recurso de apelación por parte de la administrada, tomó conocimiento del registro de control de asistencia, que daba cuenta que desde el 03 de junio de 2020, la trabajadora afectada alternaba periodos de licencia con goce de haberes, trabajo remoto y licencia con goce de haberes compensable. Cabe precisar que el referido registro no fue presentado ni durante las actuaciones inspectivas, mientras se desarrollaba la fase instructora, pese a que, en principio, todo indicaría que la administrada sí contaba con el mismo mientras se desarrollaba la actividad administrativa de fiscalización a cargo del personal inspectivo comisionado. 6.41. Al respecto, esta Sala considera pertinente acotar que, atendiendo a la vicisitud probatoria mencionada, correspondía que la instancia de sanción, en el marco de la aplicación de las máximas del principio de impulso de oficio, disponga la realización de las actuaciones complementarias que resulten necesarias a fin de obtener mayores elementos de juicio25 que coadyuven a generar convicción respecto de los medios probatorios presentados por el administrado, u obtener elementos que permitan determinar la verdad material de los hechos que motivaron el procedimiento sancionador y/o los alegatos de los administrados. 6.42. Justamente, esta omisión se advierte en el presente procedimiento, pues la instancia de apelación no solo no realiza un análisis de los documentos presentados (registro de asistencia, en particular), sino que omite la realización de actuaciones complementarias, para verificar si lo alegado por la impugnante, en la instancia de apelación, constituían elementos de convicción para acreditar la subsanación de la infracción sociolaboral imputada (acto de hostilidad). (…). 6.44. En dicho orden de ideas, resulta necesario que, a la luz de dichas actuaciones complementarias, se efectúe un análisis respecto a si la medida adoptada por la impugnante permite verificar el cese de los actos de hostilidad imputados, y si, de esa manera, se puede concluir la subsistencia de dichos actos o si, de todas formas, dichas acciones configuran la realización de nuevos actos de hostilidad. Para cualquiera de esos escenarios, resulta necesario que se obtengan mayores elementos de convicción mediante la disposición de las correspondientes actuaciones complementarias”. (Énfasis añadido).

10 De acuerdo al último párrafo del numeral 5 del artículo 255° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del procedimiento administrativo general aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS y el literal b) del numeral 53.3 del artículo 53° del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, que dispone: “b) Vencido el plazo y con el respectivo descargo o sin él, el órgano competente para decidir la aplicación de la sanción puede disponer la realización de actuaciones complementarias, siempre que las considere indispensables para resolver el procedimiento”. (Énfasis añadido).

“7. El derecho a la debida motivación de las resoluciones judiciales es una garantía del justiciable frente a la arbitrariedad judicial y garantiza que las resoluciones no se encuentren justificadas en el mero capricho de los magistrados, sino en datos objetivos que proporciona el ordenamiento jurídico o los que se derivan del caso. Sin embargo, no todo ni cualquier error en el que eventualmente incurra una resolución judicial constituye automáticamente la violación del contenido constitucionalmente protegido del derecho a la motivación de las resoluciones judiciales. Así, en el Exp. N.° 3943-2006-PA/TC y antes en el voto singular de los magistrados Gonzales Ojeda y Alva Orlandini (Exp. N.° 1744-2005-PA/TC), este Colegiado Constitucional ha precisado que el contenido constitucionalmente garantizado de este derecho queda delimitado, entre otros, en los siguientes supuestos: a) Inexistencia de motivación o motivación aparente. Está fuera de toda duda que se viola el derecho a una decisión debidamente motivada cuando la motivación es inexistente o cuando la misma es solo aparente, en el sentido de que no da cuenta de las razones mínimas que sustentan la decisión o de que no responde a las alegaciones de las partes del proceso, o porque solo intenta dar un cumplimiento formal al mandato, amparándose en frases sin ningún sustento fáctico o jurídico. b) Falta de motivación interna del razonamiento. La falta de motivación interna del razonamiento [defectos internos de la motivación] se presenta en una doble dimensión; por un lado, cuando existe invalidez de una inferencia a partir de las premisas que establece previamente el Juez en su decisión; y, por otro lado, cuando existe incoherencia narrativa, que a la postre se presenta como un discurso absolutamente confuso incapaz

de transmitir, de modo coherente, las razones en las que se apoya la decisión. Se trata, en ambos casos, de identificar el ámbito constitucional de la debida motivación mediante el control de los argumentos utilizados en la decisión asumida por el Juez o Tribunal; sea desde la perspectiva de su corrección lógica o desde su coherencia narrativa. c) Deficiencias en la motivación externa; justificación de las premisas. El control de la motivación también puede autorizar la actuación del juez constitucional cuando las premisas de las que parte el Juez no han sido confrontadas o analizadas respecto de su validez fáctica o jurídica. Esto ocurre por lo general en los casos difíciles, como los identifica Dworkin, es decir, en aquellos casos donde suele presentarse problemas de pruebas o de interpretación de disposiciones normativas. La motivación se presenta en este caso como una garantía para validar las premisas de las que parte el Juez o Tribunal en sus decisiones. Si un Juez, al fundamentar su decisión: 1) ha establecido la existencia de un daño; 2) luego, ha llegado a la conclusión de que el daño ha sido causado por “X”, pero no ha dado razones sobre la vinculación del hecho con la participación de “X” en tal supuesto, entonces estaremos ante una carencia de justificación de la premisa fáctica y, en consecuencia, la aparente corrección formal del razonamiento y de la decisión podrán ser enjuiciadas por el juez [constitucional] por una deficiencia en la justificación externa del razonamiento del juez. Hay que precisar, en este punto y en línea de principio, que el hábeas corpus no puede reemplazar la actuación del juez ordinario en la valoración de los medios de prueba, actividad que le corresponde de modo exclusivo a éste, sino de controlar el razonamiento o la carencia de argumentos constitucionales; bien para respaldar el valor probatorio que se le confiere a determinados hechos; bien tratándose de problemas de interpretación, para respaldar las razones jurídicas que sustentan determinada comprensión del derecho aplicable al caso. Si el control de la motivación interna permite identificar la falta de corrección lógica en la argumentación del juez, el control en la justificación de las premisas posibilita identificar las razones que sustentan las premisas en las que ha basado su argumento. El control de la justificación externa del razonamiento resulta fundamental para apreciar la justicia y razonabilidad de la decisión judicial en el Estado democrático, porque obliga al juez a ser exhaustivo en la fundamentación de su decisión y a no dejarse persuadir por la simple lógica formal. d) La motivación insuficiente. Se refiere, básicamente, al mínimo de motivación exigible atendiendo a las razones de hecho o de derecho indispensables para asumir que la decisión está debidamente motivada. Si bien, como ha establecido este Tribunal en reiterada jurisprudencia, no se trata de dar respuestas a cada una de las pretensiones planteadas, la insuficiencia, vista aquí en términos generales, sólo resultará relevante desde una perspectiva constitucional si es que la ausencia de argumentos o la "insuficiencia" de fundamentos resulta manifiesta a la luz de lo que en sustancia se está decidiendo. e) La motivación sustancialmente incongruente. El derecho a la debida motivación de las resoluciones obliga a los órganos judiciales a resolver las pretensiones de las partes de manera congruente con los términos en que vengan planteadas, sin cometer, por lo tanto, desviaciones que supongan modificación o alteración del debate procesal (incongruencia

activa). Desde luego, no cualquier nivel en que se produzca tal incumplimiento genera de inmediato la posibilidad de su control. El incumplimiento total de dicha obligación, es decir, el dejar incontestadas las pretensiones, o el desviar la decisión del marco del debate judicial generando indefensión, constituye vulneración del derecho a la tutela judicial y también del derecho a la motivación de la sentencia (incongruencia omisiva). Y es que, partiendo de una concepción democratizadora del proceso como la que se expresa en nuestro texto fundamental (artículo 139°, incisos 3 y 5), resulta un imperativo constitucional que los justiciables obtengan de los órganos judiciales una respuesta razonada, motivada y congruente de las pretensiones efectuadas; pues precisamente el principio de congruencia procesal exige que el juez, al momento de pronunciarse sobre una causa determinada, no omita, altere o se exceda en las peticiones ante él formuladas. f) Motivaciones cualificadas. - Conforme lo ha destacado este Tribunal, resulta indispensable una especial justificación para el caso de decisiones de rechazo de la demanda, o cuando, como producto de la decisión jurisdiccional, se afectan derechos fundamentales como el de la libertad. En estos casos, la motivación de la sentencia opera como un doble mandato, referido tanto al propio derecho a la justificación de la decisión como también al derecho que está siendo objeto de restricción por parte del Juez o Tribunal”. (Énfasis añadido).

“Artículo 10.- Causales de nulidad Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: (…) 2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el artículo 14”. (Énfasis añadido).

Sobre la potestad del Tribunal para declarar la nulidad de los actos emitidos por las autoridades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo

POR TANTO

Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR.

SE RESUELVE:

PRIMERO. – Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por COGORNO S.A. EN LIQUIDACION, y, en consecuencia, NULA la Resolución de Sub Intendencia N° 814-2022- SUNAFIL/IR-LL/SISA, de fecha 27 de julio de 2022, y la de los sucesivos actos y actuaciones emitidas en el procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 870-2021-SUNAFIL/IRE-LIB, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.

SEGUNDO. – RETROTRAER el procedimiento administrativo al momento en que se produjo el vicio, esto es, a la emisión de la Resolución de Resolución de Sub Intendencia N° 814-2022- SUNAFIL/IR-LL/SISA, de fecha 27 de julio de 2022, a fin de que la instancia competente emita un nuevo pronunciamiento considerando los alcances señalados en la presente resolución.

TERCERO. – Remitir los actuados a la Intendencia Regional de La Libertad, y a la Gerencia General de la SUNAFIL, a fin de que, de considerarlo conveniente, procedan conforme a sus atribuciones y de acuerdo con lo señalado en el considerando 6.33 de la presente resolución.

CUARTO. – Notificar la presente resolución a COGORNO S.A. EN LIQUIDACION, y a la Intendencia Regional de La Libertad, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO. – Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

20251001MABJ – HR: 163810-2021