| Resolución N° | 1088-2023-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 329-2021-SUNAFIL/IRE-CAL |
| Procedencia | INTENDENCIA REGIONAL DEL CALLAO |
| Impugnante | Cobra Perú S.A |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 152-2022- |
| Materia | LABOR INSPECTIVA |
| Región | Callao |
| Fecha | 17 de noviembre de 2023 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por COBRA PERU S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 152-2022-SUNAFIL/IRE-CAL, emitida por la Intendencia Regional de Callao, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído
en el expediente N° 329-2021-SUNAFIL/IRE-CAL, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO.- CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 152-2022-SUNAFIL/IRE-CAL, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. TERCERO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa. CUARTO.- Notificar la presente resolución a COBRA PERU S.A. y a la Intendencia Regional del Callao, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA
20231115MLA
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 2734-2020-SUNAFIL/IRE-CAL, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en materia de Seguridad y Salud en el Trabajo (en adelante, SST)1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 413-2020-SUNAFIL/IRE-CAL (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otra, de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento de fecha 25 de noviembre de 2020.
Que, mediante Imputación de Cargos N° 445-2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIAI-IC, de fecha 26 de julio de 2021, notificada el 30 de julio de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Gestión Interna de SST (Sub materia: Registro de accidente de trabajo e incidente). 20555195444 soft 20555195444 soft DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft
numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 446-2021-SUNAFIL/IRE-CAL/SIAI- IFI, de fecha 20 de setiembre de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional del Callao, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 329- 2022-SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE, de fecha 27 de abril de 2022, notificada el 29 de abril de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 18,060.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no cumplir con la normativa de seguridad y salud en el trabajo relativa a consignar la información mínima obligatoria en el Registro de Accidente, tipificada en el numeral 27.6 del artículo 27 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 6,751.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir oportunamente con la medida inspectiva de requerimiento notificada debidamente el día 25 de noviembre de 2020, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 11,309.00.
Con fecha 19 de mayo de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 329-2022-SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE, argumentando lo siguiente:
i. Durante el procedimiento inspectivo su empresa exhibió el informe preliminar mediante el cual, si bien no hay ciertos campos, sí expresa las causas inmediatas. Asimismo, al inicio de las investigaciones se presentó el registro de investigación final, donde se cumple con todos los campos (domicilio del centro de trabajo, tipo de trabajo a realizar y circunstancias del accidente, si el accidentado se encuentra asegurado con el SCTR, nombre de la aseguradora, tiempo de experiencia en el puesto de trabajo y tipo de contrato). Asimismo, debe advertirse que la Resolución Ministerial 050-2013-TR, aprueba los formatos que contemplan información mínima que deben contener los registros obligatorios del sistema de gestión de seguridad y salud en el trabajo, de manera únicamente referencial, por lo que no se encuentran obligados a cumplir con los parámetros establecidos, por lo que solicita no acoger la multa propuesta en el Acta de Infracción. ii. Calificar la infracción a la labor inspectiva en el hecho de no cumplir oportunamente con el requerimiento de fecha 25 de noviembre de 2020, constituye una violación al principio de non bis in idem, pues se impone doble sanción por un solo hecho, que es propiamente el supuesto incumplimiento en seguridad y salud en el trabajo. Asimismo, el Acta de Infracción incumple el criterio establecido en la Resolución de Intendencia 110-2016-SUNAFIL/ILM, en donde se indica que una propuesta de multa por infracción a la labor inspectiva de incumplimiento de medida de requerimiento deberá estar siempre sustentada en el artículo 9 de la LGIT, como en el artículo 15 del RLGIT. Por ello, que solicita la nulidad, o cuanto menos la reducción de la multa
propuesta, ya que las obligaciones en materia sociolaborales fueron honradas con anterioridad a la notificación de la Resolución de Sub Intendencia.
Mediante Resolución de Intendencia N° 152-2022-SUNAFIL/IRE-CAL, de fecha 09 de agosto de 20222, la Intendencia Regional del Callao declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. Pese al incumplimiento detectado y reconocimiento expreso por parte del inspeccionado al señalar que en el informe no hay ciertos campos, de sus alegatos se advierte que, pretende desconocer lo establecido en el artículo 33 del RLSST, que determina como parte de los registros obligatorios del Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo, al Registro de accidentes de trabajo, en el que deben constar entre otros, el tipo de contrato, tiempo de experiencia en el puesto de trabajo y lugar exacto donde ocurrió el accidente, que conforme al presente caso no se encuentra plasmado en el registro de accidente de trabajo que ofreció la inspeccionada. Asimismo, señala que este articulado hace expresa mención que estos registros deberán contener la información mínima establecida en los formatos que aprueba el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo mediante Resolución Ministerial. ii. Es así que, la Resolución Ministerial N° 050-2013-TR, que aprueba el Anexo 1 de los formatos referenciales del Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el trabajo, indica en el artículo 2, que, si bien los formatos aprobados son referenciales, la información mínima que deben contener estos registros, son de carácter obligatorio. iii. En el presente caso, advierte que la autoridad sancionadora de primera instancia, en el considerando 5.1 al 5.9 la resolución apelada, determinó que el inspeccionado incurrió en infracción grave en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificada en el numeral 27.6 del artículo 27 del RLSST, por cuanto si bien cuenta con el Registro de Accidente de Trabajo, se ha precisado que dicho registro no se encuentra conforme a ley, toda vez que, no cuenta con el contenido mínimo, dispuesto por la citada Resolución Ministerial, como el tipo de contrato, tiempo de experiencia en el puesto de trabajo y lugar exacto donde ocurrió el accidente; por consiguiente, teniendo en cuenta el carácter imperativo de la mencionada normativa legal, verificando que el registro exhibido por el inspeccionado, obrante a folios 57 del expediente de investigación, no cumple con el contenido mínimo establecido por ley, por tanto lo argumentado en el recurso de apelación es carente de fundamento y no logra desvirtuar la infracción incurrida. iv. Debe precisarse que la multa impuesta por la autoridad sancionadora de primera instancia por el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento implica que la inspeccionada debió subsanar los incumplimientos que fueron detectados al
2 Notificada a la impugnante el 11 de agosto del 2022, véase folio 44 del expediente sancionador.
finalizar la investigación y para lo cual se le otorgó un plazo de cuatro días hábiles para acreditarlo, citándosele de forma virtual para la diligencia de verificación de la medida, el 02 de diciembre de 2020, hasta las 12:30 horas, a fin de acreditar la presentación del registro de accidente de trabajo de acuerdo a ley, a lo cual presentó el Informe Final de Accidente de Trabajo obrante a folio 57 del expediente investigatorio, sin embargo, este documento no acreditó cumplimiento íntegro de acuerdo a la normatividad vigente en materia de seguridad y salud en el trabajo, toda vez que, si bien acreditó haber realizado el desarrollo de las medidas correctivas planteadas, el citado registro no contiene el tipo de contrato, tiempo de experiencia en el puesto de trabajo y lugar exacto donde ocurrió el accidente. v. De las precisiones realizadas en líneas precedentes se observa que no ha existido transgresión al principio Non Bis In Ídem, toda vez que los hechos y fundamentos constitutivos en infracción atribuidos a la inspeccionada son distintos como lo ha detallado, por tanto, debe desestimarse lo argumentado en este extremo del recurso de apelación. Además, indica al administrado que la Resolución de Intendencia 110-2016-SUNAFIL/ILM, no resulta ser un precedente vinculante de obligatorio cumplimiento emitido por el Tribunal de Fiscalización Laboral que amerite un análisis en el presente caso.
Con fecha 01 de setiembre de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional del Callao el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 152-2022-SUNAFIL/IRE-CAL.
La Intendencia Regional del Callao admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum-000725-2022- SUNAFIL/IRE-CAL, recibido el 06 de septiembre de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo
3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4“Ley N° 29981, Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…)
17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en
El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE COBRA PERU S.A.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que COBRA PERU S.A. presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 152-2022-SUNAFIL/IRE-CAL, emitida por la Intendencia Regional del Callao, que confirmó la sanción impuesta de S/ 18,060.00 por la comisión, entre otra, de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día siguiente hábil de la notificación de la citada resolución; el 12 de agosto de 2022.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por COBRA PERU S.A.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 01 de septiembre de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N°152-2022-SUNAFIL/IRE-CAL, señalando los siguientes alegatos:
8 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, artículo 14.
i. Durante el procedimiento inspectivo, su empresa exhibió el Informe preliminar, mediante el cual, si bien no hay ciertos campos, sí expresa las causas inmediatas. Asimismo, al inicio de las investigaciones se presentó el registro de investigación final, donde se cumple con todos los campos: Domicilio del centro de trabajo. Tipo de trabajo a realizar y circunstancias el accidente. Si el accidentado se encuentra asegurado con el SCTR, nombre de la aseguradora, tiempo de experiencia en el puesto de trabajo. Tipo de contacto. ii. Es el caso que, debe advertirse que la Resolución Ministerial N° 050-2013-TR aprueba los formatos que contemplan la información mínima que deben contener los registros obligatorios del Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo, de manera únicamente referencial, por lo que a la fecha en que fue solicitado, la empresa no se encontraba obligada a cumplir con los parámetros señalados en el Acta de Infracción. iii. En consecuencia, han evidenciado el cumplimiento de la información requerida en el registro de accidentes, por lo que solicita no acoger la multa propuesta en el Acta de Infracción. iv. Debe señalar que el calificar como infracción a la labor inspectiva el hecho de no cumplir oportunamente con el requerimiento de fecha 25 de noviembre de 2020, constituye una violación al PRINCIPIO DE NON BIS IN IDEM, pues se impone doble sanción por un solo hecho, que es propiamente el supuesto incumplimiento en seguridad y salud en el trabajo. v. Resulta evidente que el hecho de sancionar el no cumplimiento oportuno de una medida inspectiva de requerimiento, por cuanto que subsiste la misma infracción verificada, configura una situación en la que un solo hecho genera la propuesta de una doble multa, vulnerándose esta forma el precitado Principio de Non Bis In Idem. vi. El hecho de que la Resolución de Intendencia resolviese confirmar sancionarlos con el cumplimiento de un requerimiento como una obligación que no tenían que realizar, implica reconocer que la Autoridad Inspectiva de Trabajo podría obligar a la Empresa, o a cualquier otro administrado, a hacer lo imposible lo indicado, en evidente contravención de uno de los principios más elementales del derecho obligacional; a saber, el principio de impossibilium nulla obligatio est. El referido principio no agota su ámbito de aplicación en el derecho privado, sino que su contenido irradia a todo el ordenamiento jurídico, inclusive al derecho administrativo. Evidencia de lo anterior es lo que dispone el numeral 2 del artículo 3 de la LPAG, con relación al objeto o contenido de los actos administrativos.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre la infracción grave
Cabe señalar que la naturaleza del recurso de revisión se encuentra regulado en el artículo 218 del TUO de la LPAG, el cual establece que su interposición se faculta por Ley o Decreto Legislativo, en cuyo contenido debe establecerse de manera expresa tal facultad, encontrándose en la ley especial de la materia, la LGIT, la siguiente redacción:
“Artículo 49.- Recursos administrativos (…) El Recurso de revisión es de carácter excepcional y se interpone ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral. El Reglamento determina las demás condiciones para el ejercicio de los recursos administrativos.”
En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT, establece que el recurso de revisión es un recurso de carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia, siendo desarrolladas su procedencia y requisitos de admisibilidad en el Reglamento del Tribunal, tal y como se señaló en el fundamento 3.4 de la presente resolución.
Al respecto, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que el recurso de revisión tiene por finalidad:
“(…) la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. (…)”.
Entendiéndose, por parte de esta Sala, que la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculada con la infracción muy grave, e identificando si sobre ésta se ha producido alguno de los supuestos previstos en el segundo párrafo del artículo 14 del reglamento citado, por lo que no corresponde que esta Sala se pronuncie por lo alegado por la impugnante en relación a la infracción grave.
Sobre la medida inspectiva de requerimiento
Sobre el particular, de la verificación de la resolución impugnada, se advierte que se ha sancionado a la impugnante por la comisión de una (01) infracción grave en materia de SST, tipificada en el numeral 27.6 del artículo 27 del RLGIT. Asimismo, por la comisión de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
Al respecto, de autos se observa la medida inspectiva de requerimiento, de fecha 25 de noviembre de 2020, por medio de la cual se requirió a la impugnante, lo siguiente:
Figura N° 01
Otorgando para dicho efecto, un plazo máximo de cuatro (04) días hábiles para la adopción de las medidas requeridas, bajo apercibimiento de multa en caso de incumplimiento.
Como se puede verificar del Acta de Infracción, el incumplimiento de lo solicitado en la medida inspectiva de requerimiento fue imputado a título de “falta muy grave”. Es decir, para efectos del análisis del recurso de revisión (enfocado en la presente infracción a la labor inspectiva), es ineludible la apreciación sobre la comisión o subsanación del incumplimiento en materia de SST, calificado por el RLGIT como “falta grave”.
Sobre el particular, debemos tener en cuenta el precedente administrativo de observancia obligatoria contenido en la Resolución de Sala Plena N° 002-2022- SUNAFIL/TFL, publicado el 06 de mayo de 2022, que en sus fundamentos 6.8, 6.9 y 6.10 establece:
“6.8. Así, los expedientes sancionadores que se tramitan en el Sistema de Inspección del Trabajo no son, sin embargo, unos que permitan distinguir imputaciones que solamente contengan casos “muy graves”, “graves” o bien “leves”, siendo habitual que en los casos sometidos a este Tribunal se encuentren imputaciones que contemplen infracciones calificadas normativamente como “muy graves” y alguna o algunas más de distinto grado. Ante este tipo de plataformas impugnatorias, el Tribunal de Fiscalización Laboral se encuentra obligado a distinguir lo que es materia de su estricta competencia de aquello que no lo es, conforme con la normativa glosada.
En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución—el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en
el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT9, pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal.
De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad y razonabilidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia.”
Asimismo, es oportuno señalar que, este Tribunal mediante Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, que constituye precedente de observancia obligatoria, reconoce la naturaleza independiente de las infracciones contra la labor inspectiva, señalando: “los actos o hechos que impiden o dificulten la labor inspectiva y que se consignan en el acta de infracción, constituyen infracciones que no tienen una naturaleza secundaria, adjunta ni dependiente respecto de posibles infracciones ocurridas y detectadas en la visita inspectiva, referentes a aspectos sustantivos objeto de control por la inspección del trabajo”. Por lo que, su configuración se efectúa independientemente de las infracciones al ordenamiento jurídico sociolaboral o en materia de SST, que se detecten.
Además, debemos tener en cuenta que, las infracciones a la labor inspectiva son de comisión inmediata e insubsanables10, lo que implica que se configuran y consuman en el momento en el que se realizaron, no siendo factible retrotraer en el tiempo y enmendar dicha conducta. Por lo que, su incumplimiento en el plazo otorgado permite evidenciar su configuración.
Estando a lo señalado, se debe tener en cuenta que, respecto a las infracciones que son materia de solicitud de subsanación en la medida inspectiva de requerimiento, calificadas como infracciones graves en el Acta de Infracción, se ha agotado la vía administrativa, esto es, ha causado estado11.
Asimismo, de la revisión de la medida inspectiva de requerimiento se advierte que los inspectores comisionados han realizado una correcta aplicación de los artículos 1412
9 RLGIT, “Artículo 46.- Infracciones muy graves a la labor inspectiva Son infracciones muy graves, los siguientes incumplimientos: (…) 46.7 No cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas en orden al cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo”. 10 Numeral 3 de la Relación de Criterios Aplicables en la Inspección de Trabajo, aprobado mediante Resolución Directoral N° 029-2009-MTPE/2/11.4. 11 Danós Ordoñez, J. (1998). “Las resoluciones que ponen fin al procedimiento administrativo. Las llamadas resoluciones “que causan estado”. En: IUS ET VERITAS, Año 9, Nº 16. Lima, pp. 209- 210, señala que: “(...) acto administrativo que “causa estado” es aquél que agota o pone fin a la vía administrativa porque fija de manera definitiva la voluntad de la Administración, constituye la manifestación final de la acción administrativa respecto de la cual no es posible la interposición de otro recurso impugnativo, (...) por lo que únicamente podría ser objeto de cuestionamiento ante el Poder Judicial”. 12 LGIT, Artículo 14.- Medidas inspectivas de recomendación, advertencia y requerimiento “(…)
de la LGIT y 17.213 del RLGIT, referente a que para la emisión de una medida inspectiva de requerimiento, resulta de vital importancia que se compruebe la existencia de infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, entre otros. En tal sentido, la medida de requerimiento referida se encuentra correctamente emitida. Por lo que, la impugnante se encontraba en la obligación de dar cumplimiento a la misma de manera íntegra, esto es, a cada uno de los requerimientos efectuados por los comisionados.
En tal sentido, en aplicación del principio de razonabilidad14, y luego de la valoración de los hechos y medios probatorios aportados, se evidencia el incumplimiento del deber de colaboración por parte de la impugnante, así como el no cumplimiento íntegro de lo solicitado en la medida inspectiva de requerimiento.
Por tanto, estando a que la autoridad administrativa cumplió con el estándar de prueba fijado para el procedimiento administrativo sancionador, desvirtuando el principio de licitud del administrado, al determinar las infracciones incurridas por parte del sujeto inspeccionado, luego de la valoración presentada en la fase inspectiva y
Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. En particular y en materia de prevención de riesgos laborales, requerirá que se lleven a cabo las modificaciones necesarias en las instalaciones, en el montaje o en los métodos de trabajo para garantizar el derecho a la seguridad y salud de los trabajadores. Los requerimientos que se practiquen se entienden siempre sin perjuicio de la posible extensión de acta de infracción y de la sanción que, en su caso, pueda imponerse. (…)”. 13 RLGIT, “Artículo 17.- Finalización de las actuaciones inspectivas (…) 17.2 Si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, cierre temporal del área de una unidad económica o de una unidad económica, paralización o prohibición de trabajos o tareas, según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización. La autoridad competente puede ordenar su seguimiento o control, mediante visita de inspección, comparecencia o comprobación de datos, para la verificación de su cumplimiento. Transcurrido el plazo otorgado para que el sujeto inspeccionado subsane las infracciones sin que éste las haya subsanado, se extiende el acta de infracción correspondiente, dando fin a la etapa de fiscalización. El acta de infracción hace las veces del informe al que aluden los dos últimos párrafos del artículo 13 de la Ley, debiendo contener como mínimo la información a que se refiere el artículo 54”. 14 TUO de la LPAG, Título Preliminar, Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo “1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.4. Principio de razonabilidad. - Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido”.
sancionadora, correspondía al sujeto inspeccionado, en ejercicio de su derecho de contradicción y defensa, presentar los medios documentales que sustenten su alegato; sin embargo, no se aprecia el mismo. Siendo que, de los actuados, se advierte el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, la cual constituye una infracción a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
En ese sentido, corresponde confirmar la infracción tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT; en consecuencia, no acoger los argumentos expuestos en este extremo por parte de la impugnante.
Sobre el derecho al debido procedimiento administrativo sancionador
En esa línea argumentativa, esta Sala identifica, desde un análisis formal, que tanto la Resolución de Sub Intendencia N° 329-2022-SUNAFIL/IRE-CAL/SIRE, como la Resolución de Intendencia N° 152-2022-SUNAFIL/IRE-CAL, han contemplado la argumentación y medios de prueba expuestos por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de los requisitos referidos al cumplimiento del debido procedimiento como principio y derecho material, de los derechos de defensa y a la prueba, así como el cumplimiento de la garantía de la debida motivación.
Conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.
Del examen efectuado por esta Sala sobre las resoluciones emitidas en el Procedimiento Sancionador, se puede observar que estos 4 elementos pueden ser satisfactoriamente comprobados, por lo que, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador.
Asimismo, se corrobora, de los actuados, que ni el procedimiento inspectivo ni el sancionador, contravienen a la Constitución, a los principios del procedimiento administrativo, ni a las leyes o normas reglamentarias, además contiene los requisitos de validez del acto administrativo relacionados a la competencia, objeto o contenido, finalidad pública y procedimiento regular. Además, es necesario reiterar que, la resolución impugnada se encuentra debidamente motivada, al exponer una relación concreta y directa de los hechos probados durante el desarrollo del presente procedimiento, no verificándose la vulneración a los principios invocados por la impugnante. Por tanto, no cabe acoger este extremo del recurso.
Sobre la supuesta vulneración al Principio de Non bis in idem 6.22. Al respecto, el Tribunal Constitucional Peruano ha establecido en distintas resoluciones15 el contenido del principio non bis in ídem, señalando en el fundamento 3.3 de la sentencia recaída en el expediente N° 02704-2012-PHC/TC, lo siguiente:
“El non bis in ídem es un principio que informa la potestad sancionadora del Estado, el cual impide –en su formulación material- que una persona sea sancionada o castigada dos (o más veces) por una misma infracción cuando exista identidad de sujeto, hecho y fundamento”.
Por otro lado, es preciso indicar que, de acuerdo con lo regulado en el numeral 11 del artículo 248 del TUO de la LPAG, el principio del non bis in ídem, como principio de la potestad sancionadora administrativa, señala que:
“No se podrán imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción administrativa por el mismo hecho en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento. Dicha prohibición se extiende también a las sanciones administrativas, salvo la concurrencia del supuesto de continuación de infracciones a que se refiere el inciso 7”.
Con relación a este principio, Morón Urbina ha señalado lo siguiente sobre la concurrencia de la triple identidad de sujetos, hechos y fundamentos para la exclusión de una segunda sanción:
“La propia norma nos expresa que para la exclusión de la segunda pretensión punitiva del Estado (plasmada en un procedimiento o sanción concurrente o sucesiva) tiene que acreditarse que entre ella y la primera deba apreciarse una triple identidad de “sujeto, hecho y fundamento”, dado que, si no apareciera alguno de estos elementos comunes, sí sería posible jurídicamente la acumulación de acciones persecutorias en contra del administrado. Por ello, en todos los casos, los presupuestos de operatividad para la exclusión de la segunda pretensión sancionadora son tres:
- La identidad subjetiva o de persona (eadem personae) consistente en que ambas pretensiones punitivas sean ejercidas contra el mismo administrado, independientemente de cómo cada una de ellas valore su grado de
15 Ver Sentencia del Tribunal Constitucional del 16 de abril de 2003, recaída en el Expediente N° 2050-2002-AA/TC, así como la Sentencia del Tribunal Constitucional del 24 de mayo de 2013, recaída en el Expediente N° 02704-2012- PHC/TC.
participación o forma de culpabilidad imputable. No se refiere a la identidad del agraviado o sujeto pasivo (…) - La identidad de hecho u objetiva (eadem rea) consiste en que el hecho o conducta incurridas por el administrado deba ser la misma en ambas pretensiones punitivas, sin importar la calificación jurídica que las normas les asignen o el presupuesto de hecho que las normas contengan. No es relevante el nomen juris o como el legislador haya denominado a la infracción o título de imputación que se les denomine, sino la perspectiva fáctica de los hechos u omisiones realizados. - Finalmente, la identidad causal o de fundamento (eadem causa petendi) consiste en la identidad en ambas incriminaciones, esto es, que exista superposición exacta entre los bienes jurídicos protegidos y los intereses tutelados por las distintas normas sancionadoras, de suerte tal que si los bienes jurídicos que se persiguen resultan ser heterogéneos existirá diversidad de fundamento, mientras que, si son iguales, no procederá la doble punición (…)”16 (énfasis añadido).
Entonces, respecto a la vulneración alegada en el caso concreto, se debe concluir lo siguiente:
a) Identidad de Sujetos: COBRA PERU S.A. b) Identidad de Hechos: Los hechos que se le atribuyen a la inspeccionada se tratan de una conducta contra la labor inspectiva y una conducta en materia de seguridad y salud en el trabajo, sancionables en forma independiente, por cuanto las infracciones a la labor inspectiva son de comisión inmediata y son insubsanables, lo que implica que se configuran y consuman en el momento en el que se realizaron, no siendo factible retrotraer en el tiempo y enmendar dicha conducta. En esa línea argumentativa, el incumplimiento de cada uno constituye un acto independiente, puesto que sucedieron en distintos momentos del procedimiento inspectivo. c) Identidad de Fundamentos: La obligación cuyo incumplimiento se sanciona tiene diferentes bienes jurídicos tutelados, por una parte, la sanción es por el incumplimiento en materia de seguridad y salud en el trabajo, como no haber cumplido la obligación en materia de seguridad y salud en el trabajo que en su momento debió realizarse, esto es el acreditar el Registro de Accidente de Trabajo e Incidente con la información mínima establecida en la Resolución Ministerial N° 050-2013-TR, mientras que, la sanción por incumplimiento a la medida inspectiva de requerimiento protege la colaboración con la labor inspectiva y se tiene por interés jurídico tutelado la Inspección del Trabajo. 6.26. Como se aprecia, no existe identidad de hechos ni de fundamentos en el presente procedimiento sancionador, ya que estos son distintos, tal como se puede ver en el numeral precedente. En ese sentido, no se ha producido la vulneración al principio del non bis in ídem respecto a las infracciones mencionadas, toda vez que, no se verificó de manera conjunta la triple identidad, de sujeto, hecho y fundamento. De lo expuesto, cabe señalar que no se ha impuesto una sanción por los mismos hechos, por tanto, no se ha vulnerado el principio de non bis in ídem.
16 Morón Urbina, J.C. (2015). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima: Gaceta Jurídica, 790.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:
N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación Seguridad y Salud en el Trabajo No cumplir con la normativa de seguridad y salud en el trabajo relativa a consignar la información mínima obligatoria en el Registro de Accidente. Numeral 27.6 del artículo 27 del RLGIT
GRAVE Labor Inspectiva No cumplir oportunamente con la medida inspectiva de requerimiento notificada debidamente el día 25 de noviembre de 2020. Numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT
MUY GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR; SE RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por COBRA PERU S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 152-2022-SUNAFIL/IRE-CAL, emitida por la Intendencia Regional de Callao, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído
en el expediente N° 329-2021-SUNAFIL/IRE-CAL, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO.- CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 152-2022-SUNAFIL/IRE-CAL, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. TERCERO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa. CUARTO.- Notificar la presente resolución a COBRA PERU S.A. y a la Intendencia Regional del Callao, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA
20231115MLA
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