Clínicas San Bernardo S.A — Res. 898-2023

Mediante Orden de Inspección N° 10197-2019-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 2500-2019-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de dos (02) infracciones muy graves en materia de relaciones laborales, una (01) infracción leve en materia de relaciones laborales, dos (02) infracciones muy graves en materia de seguridad social, tres (03) infracciones graves en materia de relaciones laborales y una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 2441-2020-SUNAFIL/ILM/AI1, de fecha 26 de noviembre de 2020, notificada el 23 de diciembre de 2020, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 1241-2021-SUNAFIL/ILM/AI1, de fecha 24 de junio de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 656-2021- SUNAFIL/ILM/SIRE5, de fecha 12 de agosto de 2021, notificada el 16 de agosto de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 84,126.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 27 de agosto de 2021, la impugnante interpuso recurso de reconsideración contra la Resolución de Sub Intendencia N° 656-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE5, acompañando como prueba nueva el convenio con el Instituto Superior Tecnológico Privado Arzobispo Loayza y un laboratorio privado.

Mediante Resolución de Sub Intendencia N° 1082-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE5, de fecha 25 de octubre de 2021, y notificada el 27 de octubre de 2021, declaró infundado el recurso de reconsideración, por considerar que lo alegado en el escrito de reconsideración, así como la documentación adjunto a ella, no desvirtúa las infracciones identificadas.

Con fecha 11 de noviembre de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 1082-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE5, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 334-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 17 de febrero de 20222, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 11 de marzo de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 334- 2022-SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-002204- 2022-SUNAFIL/ILM, recibido el 09 de agosto de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que CLINICAS SAN BERNARDO S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 334-2022- SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, que confirmó la sanción impuesta de S/ 84,126.00 por la comisión, entre otra, de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, dos (02) infracciones MUY GRAVES en materia de seguridad social y una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificadas en los numerales 25.20, 44-B.1 y 46.7 de los artículos 25, 44 y 46 del RLGIT respectivamente, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 22 de febrero de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por CLINICAS SAN BERNARDO S.A.

Tal y como se ha señalado en ocasiones anteriores por esta Sala9, uno de los derechos fundamentales en materia sancionadora, es el derecho a la presunción de inocencia, regulado en el literal e), inciso 24 del artículo 2 de la Constitución Política10. Este derecho, recogido en el numeral 9 del artículo 248 del TUO de la LPAG bajo la denominación de

Al respecto, el Tribunal Constitucional, señala que el derecho a la presunción de inocencia lleva también consigo una regla probatoria, por lo “que no pueda trasladarse la carga de la prueba quien precisamente soporta la imputación, pues eso significaría que lo que se sanciona no es lo que está probado en el proceso o procedimiento, sino lo que el imputado, en este caso, no ha podido probar como descargo en defensa de su inocencia”13.

Así, “la carga de la prueba del hecho objeto de sanción corresponde a la Administración, no al administrado. No cabe en este punto ninguna clase de “matiz”. No es posible la imposición de sanción alguna con el fundamento de meras sospechas, y tampoco sobre la base de que el imputado no ha demostrado su inocencia”.

El TUO de la LPAG recoge esta regla probatoria al disponer que la carga de la prueba se rige por el denominado “principio de impulso de oficio”, en virtud del cual es a la autoridad a quien corresponde “dirigir e impulsar de oficio el procedimiento y ordenar la realización o práctica de los actos que resulten convenientes para el esclarecimiento y resolución de las cuestiones necesarias”14. A decir de Morón Urbina, “el principio de impulso de oficio impone a la Administración la obligación de verificar y probar los hechos que se imputan o que han de servir de base a la resolución del procedimiento, así como la obligación de proceder a la realización de la actividad probatoria misma cuando lo requiera el procedimiento”15.

En tal sentido, el estándar de valoración de la prueba es definido por el Principio de Presunción de Licitud, en virtud del cual solo puede sancionarse a los administrados cuando cuenten con evidencia que acredite la comisión de la infracción que se les imputa.

De acuerdo con el Tribunal Constitucional, el Principio de Presunción de Licitud, termina convirtiéndose en este caso “en un límite al principio de libre apreciación de la prueba por parte del juez, puesto que dispone la exigencia de un mínimo de suficiencia probatoria para declarar la culpabilidad, más allá de toda duda razonable”16. Esta misma razón corresponde también a los procedimientos de la fiscalización y al administrativo sancionador en curso.

Resulta de vital importancia que la administración cuente con evidencia que demuestre que la inspeccionada cometió la infracción que se le imputa, teniendo en cuenta que el nivel de probanza de la acusación es que ésta se encuentre probada más allá de toda duda razonable. La Administración Pública no solo debe encargarse de mostrar pruebas de la acusación, sino que tiene que encargarse de demostrar que ésta es la única que explica los hechos probados del caso.

Por ello, un elemento importante a considerar dentro del análisis de los documentos y posiciones planteadas con relación a la naturaleza de la relación y las actividades realizadas por los dos colaboradores que prestan servicio bajo la figura de las practicas formativas, son aquellos hallazgos que fueron identificados por los inspectores comisionados en el Acta de Infracción, teniéndose presente que conforme a los artículos 16 y 47 de la LGIT, los hechos constatados por los inspectores actuantes que se formalicen en las actas de infracción observando los requisitos que se establezcan, se presumen ciertos sin perjuicio de las pruebas que, en defensa de sus respectivos derechos e intereses, puedan aportar los interesados.

Sobre el particular, el Acta de Infracción deja constancia en el punto Noveno de la sección IV (Hechos Constatados) que se encontró a la señorita Luscelita Diaz Cóndor, desempeñándose como enfermera en la clínica objeto de inspección, con un horario de lunes a sábado de 7:00: a 17:00 horas, con una hora de refrigerio. De igual modo, se encontró al señor Earl Edu Sarmiento Caruajulca, quien laboraba en el área de Laboratorio los días lunes, miércoles y viernes de 8:00 a 20:00 horas, con una hora de refrigerio. La impugnante no pudo acreditar respecto de dichos trabajadores su registro en planilla electrónica, ni en la seguridad social, entre otros.

Por el contrario, ambas personas (Diaz Condor y Sarmiento Caruajulca) sostuvieron ante la autoridad inspectiva que se encontraban realizando prácticas laborales, dejándose constancia en el punto Décimo de la Sección IV del Acta en mención, que la impugnante no presentó ninguna documentación respecto de dichos trabajadores, ni convenio de práctica que sustentara tal declaración.

Recién como descargo a la notificación de la Imputación de Cargos, la impugnante acompañó la última página de un documento de tres páginas, de fecha 31 de julio de 2018, donde se observan únicamente las cláusulas referidas a la vigencia del mismo, la forma de solución de controversias y la posibilidad de introducir modificaciones de mutuo acuerdo al convenio, observándose que firman dicho documento el representante del Instituto de Educación Superior Tecnológico Privado “Arzobispo Loayza” y el Director General de la impugnante. De igual forma, acompaña la “Adenda del Convenio Institucional de Cooperación Académica” celebrado entre dicho instituto y la impugnante, de fecha 31 de julio de 2019 extendiendo el plazo de vigencia por seis (06) años.

También acompaña un documento denominado “Convenio de prestación de servicios de Laboratorio y Patología Clínica”, celebrado entre la impugnante y un particular que cuenta con un servicio de laboratorio clínico y anatomía patológica, de fecha 02 de enero de 2019, del cual se lee los compromisos asumidos por el referido particular para llevar los servicios

Este contexto lleva a reflexionar sobre la valoración de los documentos y medios probatorios presentados por un empleador, los cuales deben de ser analizados teniendo en cuenta la desigualdad17 que existe entre el empleador y el trabajador, la cual incide de manera directa en la capacidad para generar y actuar pruebas por una de las partes, conforme lo señaló el precedente vinculante contenido en el fundamento 3118 de la Resolución de Sala Plena N° 002-2023-SUNAFIL/TFL, por lo que las declaraciones juradas remitidas no generan la convicción que la impugnante sostiene.

Por ello, como lo identifican las instancias anteriores, en tanto no se acompañó documento alguno que permitiese identificar a dichos trabajadores bajo los alcances de la Ley N° 28518, Ley sobre Modalidades Formativas Laborales, ni documento alguno, más allá de la prestación efectiva, subordinada y remunerada que realizaban a favor de la impugnante, motivó a que aplicase la presunción legal referida a la existencia de un contrato de trabajo entre dichos trabajadores y la impugnante.

Así, En lo que respecta al contrato de trabajo regulado en el Texto Único Ordinario del Decreto Legislativo N° 728, Ley de Productividad y Competitividad Laboral previsto en el Decreto Legislativo N° 003-97-TR19, la doctrina laboralista ha definido que la misma es un “acuerdo de voluntades por el cual una de las partes (esto es, el trabajador) se compromete a prestar personalmente sus servicios en relación de subordinación a favor de la otra llamada empleador, quien a su vez está obligado a pagar a favor de aquél una remuneración por los servicios prestados; en tal sentido, resultará claro colegir que el contrato de trabajo es una relación jurídica específica por la cual una persona se obliga a trabajar por cuenta ajena y bajo la dependencia de otra o a estar simplemente a sus órdenes, recibiendo como compensación una retribución en dinero”20. Siendo los elementos constitutivos de esta clase de contrato: a) la prestación personal de servicios, b) la remuneración, y, c) la subordinación; los cuales serán constitutivos y necesarios, por cuanto la falta de uno de ellos daría lugar a una relación jurídica diferente a la que es materia de protección por el Derecho Laboral.

En esa línea argumentativa, ha quedado plenamente acreditada en autos que durante la visita al centro de trabajo inspeccionado, se identificaron a dos trabajadores los cuales presentaban las siguientes características, respecto de las funciones, el horario de trabajo al que estaban sujetos y la remuneración mensual por dichas actividades, según el considerando 3.9 de la resolución impugnada:

En ese entendido, se advierte de los actuados, que se han acreditado los rasgos de laboralidad entre los trabajadores afectados y la impugnante, y, por lo tanto, entre ambos existía realmente una relación laboral a plazo indeterminado, lo cual significa que esta última incurrió en la infracción a la relación laboral imputada. En tal sentido, no corresponde acoger dichos extremos del recurso de revisión.

Debe tenerse presente que el numeral 1 del artículo 3 de la LGIT establece que le corresponde a la Inspección del Trabajo el ejercicio de la función inspectiva, señalándose entre las finalidades de la inspección del trabajo, la de “… vigilancia y exigencia del cumplimiento de las normas legales, reglamentarias, complementarias, convencionales y condiciones contractuales, en el orden sociolaboral (…) entre otras, de las normas en materia de relaciones laborales individuales".

Por ello, con independencia del ejercicio de la función jurisdiccional, reservada para el Poder Judicial, en el ámbito del derecho administrativo, la Inspección del Trabajo tiene las facultades legales para verificar los incumplimientos de la normativa laboral que se presenten en el marco de una relación laboral, por lo que, bien puede determinar un supuesto de desnaturalización de los contratos de trabajo si estos no cumplen los requisitos y las formalidades establecidas en la ley, y exigir las responsabilidades a que hubiera lugar, decisión que luego puede ser impugnada en el Poder Judicial, una vez se agote la vía administrativa.

De esta forma, al evidenciarse la existencia de los elementos del contrato de trabajo indicados en el artículo 4 del TUO de la Ley de Productividad y Competitividad Laboral, se tiene que dichos trabajadores debieron ser contratado de forma correcta, registrándoles en la planilla electrónica, con lo cual, se obtiene que la impugnante vulneró el artículo 4-A del Decreto Supremo N° 018-2007-TR, que establece las disposiciones relativas al uso de la “Planilla Electrónica”.

Del mismo modo, al estar inscrito en la planilla como trabajadores, les correspondía su inscripción en la seguridad social en salud y en pensiones, con lo cual, se demuestra que la impugnante también vulneró el artículo 10 de la Constitución Política del Perú, los artículos 3 y 5 de la Ley N° 29790, el artículo 32 del Decreto Supremo N° 009-97-SA, el artículo 45 del Decreto Supremo N° 004-98-EF, el artículo 3 del Decreto Ley N° 19990, y el artículo 6 del Decreto Supremo N° 054-97-TR.

Finalmente, respecto de la presunta omisión de la resolución de Intendencia a los documentos adjuntados, se observa que de los considerandos 3.11 a 3.14 de la misma, así como el numeral III de la sección II de la misma hacen referencia a los convenios adjuntos, así como las declaraciones juradas, las cuales tampoco generaron la convicción suficiente en la impugnante.

Por estas consideraciones, corresponde declarar infundado el recurso de revisión en dichos extremos.

Respecto de la medida inspectiva de requerimiento, el TUO de la LPAG establece que “la autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. La autoridad administrativa no puede actuar contra sus propios actos, salvo los supuestos de revisión de oficio contemplados en la presente Ley. Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procedimental”21 (énfasis añadido).

Del mismo modo, el numeral 15.1 del artículo 15 del RLGIT establece que “durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, prestarán la colaboración que precisen los inspectores del trabajo

En ese sentido, de acuerdo con lo señalado en el artículo 9 de la LGIT: “Los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (...) e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones”.

Cabe señalar que, “las actuaciones inspectivas, son las diligencias que la Inspección del Trabajo sigue de oficio, con carácter previo al inicio del procedimiento administrativo sancionador, para comprobar si se cumplen las disposiciones vigentes en materia sociolaboral y poder adoptar las medidas inspectivas que en su caso procedan, para garantizar el cumplimiento de las normas sociolaborales”. Asimismo, “la función inspectiva, es entendida como la actividad que comprende el ejercicio de la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo”. En ese entendido, el comportamiento del inspector comisionado debe orientarse al cumplimiento de las funciones establecidas en la LGIT y su reglamento, tutelando el fin perseguido por dichas normas y debiendo adoptar medidas y acciones en el marco del principio de razonabilidad.22

En ese orden de ideas, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, por lo que pueden adoptar acciones orientadas a ello, entre las que se encuentra la emisión de medidas inspectivas de requerimiento.

Así, el artículo 14 de la LGIT, establece:

En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2:

Conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el inciso 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refiere los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.

A su vez, el numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT, ha establecido que las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas, por la inspección del trabajo, para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Así como que éstas pueden consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, la paralización o prohibición inmediata de trabajo o tareas por inobservancia de la normativa sobre prevención de riesgos laborales, entre otras.

Como se evidencia de las normas glosadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento administrativo sancionador (PAS).

Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, prevista en el inciso 46.7 del artículo 46° del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, cabe precisar que, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a las identificadas dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y de seguridad y salud en el trabajo.

En ese sentido, se aprecia que la medida inspectiva de requerimiento obrante a folios 308 del expediente inspectivo, dispuso que la impugnante cumpla con las siguientes acciones hasta el 04 de junio de 2019:

No se aprecia, de los actuados, que la impugnante haya realizado las gestiones necesarias para el cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, ni que haya puesto en conocimiento de la autoridad inspectiva alguna condición que le impida su cumplimiento, de acuerdo con los alcances según lo resuelto por la Sala Plena del Tribunal de Fiscalización Laboral en los fundamentos 33 a 36 de la Resolución de Sala Plena N° 002-2021-SUNAFIL/TFL y fundamentos 14 a 16 de la Resolución de Sala Plena N° 008-2023-SUNAFIL/TFL).

En ese sentido, en tanto la impugnante no cumplió con acreditar el cumplimiento de lo requerido dentro del plazo otorgado, conforme se acredita en la sección IV (Hechos constatados) del Acta de Infracción, por lo que corresponde confirmar la infracción impuesta en este extremo.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, la multa subsistente como resultado del procedimiento administrativo sancionador sería la que corresponde a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.