Clínica Peruano Americana S.A — Res. 1003-2022

Mediante Orden de Inspección N° 1901-2020-SUNAFIL/IRE-LIB, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral en materia de relaciones laborales1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 312-2020-SUNAFIL/IRE-LIB (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción a las relaciones laborales calificada como muy grave, y una (01) infracción a la labor inspectiva, calificada como muy grave, a raíz de la denuncia de la trabajadora Yhajaira Marleni Velasquez Quezada, quien señala, que, entre otras conductas, percibe ingresos menores a los de personal que tiene la misma antigüedad y realiza las mismas funciones que ella.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 065-2020-SUNAFIL/IRE-LIB/SIAI-IC, de fecha 24 de febrero de 2021, notificado el 04 de marzo de 20212, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 527-2021-SUNAFIL/IRE-LIB/SIAI, de fecha 23 de julio de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de La Libertad, la que mediante la Resolución de Sub Intendencia N° 481-2021- SUNAFIL/IR-LL/SIRE, de fecha 24 de agosto de 2021, notificada el 26 de agosto de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 102,770.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 27 de agosto de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 481-2021-SUNAFIL/IR-LL/SIRE, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 029-2022-SUNAFIL/IRE-LIB, de fecha 09 de febrero de 20223, la Intendencia Regional de La Libertad declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 17 de febrero de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de La Libertad, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 029- 2022-SUNAFIL/IRE-LIB.

La Intendencia Regional de La Libertad admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM N°154- 2022-SUNAFIL/IRE-LIB, recibido el 23 de febrero de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299814, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299815, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo6 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR7, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR8 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”9.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la CLÍNICA PERUANO AMERICANA S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 029-2022- SUNAFIL/IRE-LIB, emitida por la Intendencia Regional de La Libertad, que confirmó la sanción de S/ 102,770.00, por la comisión de dos (02) infracciones MUY GRAVES, tipificadas en el numeral 25.17 del artículo 25 y 46.7 del artículo 46 del RLGIT respectivamente, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del 14 de febrero de 2022, el primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la CLÍNICA PERUANO AMERICANA S.A.

A través de la Resolución N° 103-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, esta Sala ha señalado de manera previa que la igualdad salarial por igual trabajo constituye un derecho que se desprende del artículo 2 inciso 21 y del artículo 26 inciso 12 de la Constitución Política del Perú, además del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (fundamento 6.11), entendiéndose que no todo trato desigual es discriminatorio; sino que por el contrario, “la igualdad sólo será vulnerada cuando el trato desigual carezca de una justificación objetiva y razonable”.

Cuando, por el contrario, la desigualdad de trato no sea razonable ni proporcional estaremos ante una discriminación y, por tanto, frente a una desigualdad de trato constitucionalmente intolerable” (fundamento 6.13), citándose a un autor nacional el cual propone la siguiente regla:

Correspondiéndole a la autoridad administrativa el efectuar el referido análisis y sustentar si efectivamente se ha producido un supuesto de discriminación, demostrando de manera fehaciente e indubitable la conducta del investigado, venciendo la presunción de inocencia y la presunción de licitud antes reseñadas.

En esa línea argumentativa, se observa que como respuesta al requerimiento de información emitido por el inspector comisionado el 15 de octubre de 2021, la impugnante remitió el Informe Legal N° 053-2020-EJZ/DZA, cuyo contenido fue replicado en la medida inspectiva de requerimiento (literal B de los “hechos constatados”) obrante a folios 56 del expediente inspectivo, en donde se concluye que la antigüedad en el cargo y la fecha de ingreso sí constituyen factores objetivos que justifiquen la diferencia remunerativa entre dos trabajadores, conforme se aprecia de la siguiente redacción:

En esa línea argumentativa, la impugnante remitió los certificados de trabajo de la Cooperativa de Trabajadores de Trabajo Temporal Santa Rosa Ltda., obrantes a folios 61 y siguientes del expediente inspectivo, en donde se acredita que las tres (3) trabajadoras comparadas – incluyendo a la trabajadora denunciante – prestaron servicios como personal destacado por la referida cooperativa en la Clínica Peruano Americana según el siguiente detalle:

Información que se contrasta con el siguiente detalle, obtenido del Cuadro N° 01 del Acta de Infracción y que se corresponde con el Cuadro N° 02 del Acta de Infracción:

Así, las instancias previas parten del análisis del segundo cuadro para identificar que la trabajadora denunciante ha percibido ingresos inferiores a la señora Álvarez Rubio durante el mismo tiempo de trabajo, pese a que realizaban la misma función (Técnica en enfermería). Este razonamiento se encuentra contenido en el literal C de la sección V del Acta de Infracción, señalando que los documentos de gestión existentes, que hagan una valoración del puesto y de los criterios objetivos (asignándoles un valor específico a cada uno de ellos) no reflejan la presunta diferenciación objetiva.

El considerando 20 de la resolución de Sub Intendencia recoge este razonamiento, señalando que “…el sujeto inspeccionó (sic) señaló en las actuaciones inspectivas que no se ha tenido en consideración la empresa de la cual ha provenido y la experiencia previa de la trabajadora en comparación; así, dicho argumento de la inspeccionada no se ha visto reflejado en sus documentos internos de gestión, en los cuales exista una valoración del puesto y de los criterios objetivos para así justificar las diferencias remunerativas entre sus trabajadores que desempañan (sic) una misma fusión, lo cual no fue sustentado por la inspeccionada.”, concluyendo en el considerando siguiente que ”…la diferenciación salarial que hace la inspeccionada no obedece a procedimientos de gestión de recursos humanos previamente establecidos de acuerdo

En similar sentido, la Intendencia Regional de La Libertad, en la resolución impugnada, sustenta en su considerando 16 que “…la experiencia y la antigüedad en el cargo pueden tratarse de criterios objetivos para poder establecer una diferenciación remunerativa; no obstante, dichas condiciones deben estar contempladas en una estructura jerárquica de puestos de trabajo, de manera conjunta con la política salarial de la empresa, en los cuales, obviamente, deben encontrarse total sustento estos dos criterios objetivos, y quizás otros adicionales los cuales deben ser razonables; sin embargo, los criterios señalados no se encuentran basados en dichos documentos, no habría un verdadero sustento…”, concluyendo que en el considerando 17 que “…el administrado no ha presentado documento que sustente la aplicación de criterios objetivos y causas razonables que determinen la diferenciación salarial entre la trabajadora comparativa Kelly Raquel Álvarez Rubio y la trabajadora afectada Yahjaira Marleni Velásquez Quezada…”, pese a que en el considerando 15 la propia Intendencia reconocía que “…no existe una norma legal alguna que determine cuáles son los criterios que tendría que considerar un empleador para establecer las condiciones salariales o la política remunerativa de sus trabajadores”.

Por ello, esta Sala considera que los criterios objetivos que motivan la diferencia salarial entre la denunciante y las otras trabajadoras comparadas se sustentan precisamente en el Informe remitido por el impugnante como respuesta al requerimiento de información del 15 de octubre, antes reseñado. El Informe Legal N° 053-2020-EJZ/DZA, precisamente señala que la antigüedad en el cargo constituye uno de los elementos diferenciadores, el cual se puede apreciar de la revisión de los Cuadros N° 01 y 02 de la presente resolución, en donde se aprecia que la trabajadora denunciante tiene un período menor de tiempo ejecutado esa labor, a comparación de la señora Álvarez Rubio, quien a su vez se ha desempeñado en más servicios que los ha cubierto la trabajadora denunciante.

En ese sentido, sí se encuentran acreditadas las razones objetivas y razonables por los cuales los ingresos de la señora Álvarez Rubio son ligeramente mayores a los de la señora Velásquez Quezada, no encontrándose dentro del supuesto infractor sancionado:

La discriminación del trabajador, directa o indirecta, en materia de empleo u ocupación, como las referidas a la contratación, retribución, jornada, formación, promoción y demás condiciones, por motivo de origen, raza, color, sexo, edad, idioma, religión, opinión, ascendencia nacional, origen social, condición económica, ejercicio de la libertad sindical, discapacidad, portar el virus HIV o de cualquiera otra índole.”

Por ello, corresponde dejar sin efecto la infracción tipificada en el numeral 25.17 del artículo 25 del RLGIT, impuesta por la Resolución de Sub Intendencia N° 481-2021- SUNAFIL/IR-LL/SIRE y confirmada a través de resolución impugnada.

De la revisión de los actuados se observa que los inspectores comisionados emitieron la medida de requerimiento por considerar que se había comprobado la existencia de actos de discriminación por parte de la impugnante en contra de la trabajadora Velásquez Quezada, según lo dispuesto por el artículo 14 de la LGIT y el numeral 17.2 del RLGIT.

Conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el inciso 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refiere los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.

A su vez, el numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT, ha establecido que las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas, por la inspección del trabajo, para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Así como que éstas pueden consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, la paralización o prohibición inmediata de trabajo o tareas por inobservancia de la normativa sobre prevención de riesgos laborales, entre otras.

Como se evidencia de las normas glosadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento administrativo sancionador (PAS), sancionándose su inobservancia o incumplimiento con una infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, prevista en el inciso 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, cabe precisar que, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a las identificadas dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y de seguridad y salud en el trabajo.

En esa línea argumentativa, si se identifica que la presunta conducta antijurídica que motivó su emisión no calificaría como tal, es decir, que no existió un supuesto de ilegalidad en la conducta del entonces inspeccionado, se debe dejar sin efecto la sanción derivada del incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento.

Por ello, en tanto esta Sala identifica que no existió un supuesto de discriminación remunerativa, corresponde dejar sin efecto la sanción por el incumplimiento tipificado en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT del mandado del 03 de noviembre de 2020, obrante a folios 56 del expediente inspectivo, por medio del cual se ordenó a la impugnante el “Acreditar el reintegro de las remuneraciones conforme a la remuneración básica de S/1,185.00 correspondiente al período Enero 2020 – Setiembre 2020 (…) más el pago de los intereses legales devengados a la fecha de cumplimiento…”.

Esta Sala se ha pronunciado en extenso respecto del contenido del Debido Procedimiento y sus alcances con los principios antes señalados, pudiéndose identificar a los considerandos 6.11 a 6.24 de la Resolución N° 025-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, del 14 de junio de 2021, cuyo contenido se transcribe a continuación:

Sobre el particular, debemos señalar que en el procedimiento administrativo se debe observar las reglas que lo informan y regulan, entre ellas la del debido procedimiento. Conforme ha precisado el Tribunal Constitucional Peruano, dicha obligación radica en la Constitución Política del Perú, que en su artículo 139 establece como un derecho de la función jurisdiccional, aplicable en sede administrativa, la “observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional”11.

Asimismo, el TUO de la LPAG es clara en señalar en el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar que los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo, comprendiéndose entre estos el derecho “a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten”.

La misma norma consagrado dicho derecho como un elemento de validez del acto administrativo, de modo que su ausencia determinaría su nulidad12, así como también lo consagra como uno de los principios rectores de toda actuación administrativa13.

De lo señalado, se desprende que la Administración tiene el deber de producir sus decisiones mediante el cumplimiento de las reglas que conforman el procedimiento, de modo que es flagrantemente violatorio de este principio, la producción de actos administrativos de plano o sin escuchar a los administrados”14.

Así, el principio del debido procedimiento se constituye como garante de una serie de derechos procesales de los administrados, dentro de los cuales se encuentra el derecho a ofrecer y producir pruebas, y que las mismas sean debidamente valoradas por la Administración. Como lo señala Ariano Deho, “el derecho a la prueba no se agota en la admisión y en la práctica de los medios probatorios. Se tiene, además, derecho a la valoración de la prueba”15.

Desarrollándose los siguientes alcances respecto de la prueba y los medios probatorios:

En ese entendido, uno de estos derechos fundamentales en materia sancionadora, es el derecho a la presunción de inocencia, regulado en el literal e), inciso 24 del artículo 2 de la Constitución Política16. Este derecho, recogido en el numeral 9 del artículo 248 del TUO de la LPAG bajo la denominación de presunción de licitud17, proscribe que se sancione a una persona en tanto su responsabilidad sobre el hecho imputado no haya sido debidamente acreditada, más allá de toda duda razonable18.

Al respecto, el Tribunal Constitucional, señala que el derecho a la presunción de inocencia lleva también consigo una regla probatoria, por lo “que no pueda trasladarse la carga de la prueba quien precisamente soporta la imputación, pues eso significaría que lo que se sanciona no es lo que está probado en el proceso o procedimiento, sino lo que el imputado, en este caso, no ha podido probar como descargo en defensa de su inocencia”19.

Así, “la carga de la prueba del hecho objeto de sanción corresponde a la Administración, no al administrado. No cabe en este punto ninguna clase de “matiz”. No es posible la imposición de sanción alguna con el fundamento de meras sospechas, y tampoco sobre la base de que el imputado no ha demostrado su inocencia”20.

El TUO de la LPAG recoge esta regla probatoria al disponer que la carga de la prueba se rige por el denominado “principio de impulso de oficio”, en virtud del cual es a la autoridad a quien corresponde “dirigir e impulsar de oficio el procedimiento y ordenar la realización o práctica de los actos que resulten convenientes para el esclarecimiento y resolución de las cuestiones necesarias”21. A decir de Morón Urbina, “el principio de impulso de oficio impone a la Administración la obligación

En tal sentido, el estándar de valoración de la prueba es definido por el Principio de Presunción de Licitud, en virtud del cual solo puede sancionarse a los administrados cuando cuenten con evidencia que acredite la comisión de la infracción que se les imputa.

Concluyéndose en el fundamento 6.24 de la citada resolución que “resulta de vital importancia que la administración cuente con evidencia que demuestre que la inspeccionada cometió la infracción que se le imputa, teniendo en cuenta que el nivel de probanza de la acusación es que ésta se encuentra probada más allá de toda duda razonable”. (el resaltado es nuestro).

En esa línea argumentativa, se aprecia del expediente inspectivo que el inspector comisionado le solicitó a la impugnante - a través del requerimiento de información de fecha 15 de octubre - un informe legal documentado respecto de los criterios objetivos que justifican la diferencia remunerativa entre las quince trabajadoras identificadas, durante el período octubre 2016 – septiembre 2020, conforme se detalló en el punto 6.4 de la presente resolución.

Llama la atención de esta Sala que frente a un requerimiento con tal especificidad, la propia autoridad inspectiva (así como la autoridad sancionadora) cuestionen posteriormente la falta de documentos de gestión existentes en la organización de la impugnante, en los cuales se “debería de encontrar una valoración del puesto y de los criterios objetivos (asignándoles un valor específico a cada uno) para que algunos trabajadores perciban remuneraciones superiores a otros”, cuando fue objeto de requerimiento precisamente la emisión de un informe legal bajo los alcances antes señalados.

Por ello, constituye una vulneración al debido procedimiento, en su manifestación de la valoración de la prueba, que luego de la remisión del Informe Legal N° 053-2020- EJZ/DZA, en donde se concluye que la antigüedad en el cargo y la fecha de ingreso sí constituyen factores objetivos que justifiquen la diferencia remunerativa entre dos trabajadores, éste no sea correctamente valorado como una evidencia de la existencia de criterios objetivos, como lo sostuvo desde un inicio la impugnante.