CIA Minera Raura S.A — Res. 227-2023

Mediante Orden de Inspección N° 103-2020-SUNAFIL/INSSI, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo (en adelante, SST)1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 47-2020-SUNAFIL/INSSI (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otra, de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento de fecha 10 de junio de 2020, en mérito al operativo denominado: “OPERATIVOS INSSI MINAS 2020”.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 97-2021-SUNAFIL/ILM/AI3, de fecha 15 de enero de 2021, notificada el 19 de enero de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 792-2021-SUNAFIL/ILM/AI3, de fecha 16 de julio de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución 3 de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 958-2021- SUNAFIL/ILM/SIRE3, de fecha 14 de octubre de 2021, notificada el 18 de octubre de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 214,140.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 09 de noviembre de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 958-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE3, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 379-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 25 de febrero de 20222, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 19 de marzo de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia Nº 379- 2022-SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum- 001327-2022- SUNAFIL/ILM, recibido el 29 de abril de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que CIA MINERA RAURA S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 379-2022-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, que confirmó la sanción impuesta de S/ 214,140.00 por la comisión, entre otra, de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 01 de marzo de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por CIA MINERA RAURA S.A.

Sobre el particular, debe observarse la naturaleza del recurso de revisión que se encuentra regulada en el artículo 218 del TUO de la LPAG, la cual establece que su interposición se faculta por Ley o Decreto Legislativo, en cuyo contenido debe establecerse de manera expresa tal facultad, encontrándose en la ley especial de la materia, la LGIT, la siguiente redacción en su artículo 49:

En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT, establece que el recurso de revisión es un recurso de carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia, siendo desarrolladas su procedencia y requisitos de admisibilidad en el Reglamento del Tribunal, tal y como se señaló en el punto 3.4 de la presente resolución.

En ese sentido, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, establece que el recurso de revisión tiene por finalidad:

Por tanto, el análisis de los argumentos de la impugnante se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculada con la infracción muy grave, e identificando si sobre ésta se ha producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del reglamento citado en el numeral precedente, por lo que no corresponde que esta Sala se pronuncie por lo alegado por la impugnante en relación a la infracción grave, por no cumplir con la materia de identificación de peligros y evaluación de riesgos, al no haber cumplido con acreditar la participación de los representantes de los trabajadores en la identificación de peligros y evaluación de riesgos, tipificada en el numeral 27.3 del artículo 27 del RLGIT.

En el ejercicio de la labor inspectiva, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, por lo que pueden adoptar acciones orientadas a ello, entre las que se encuentra la emisión de medidas inspectivas de requerimiento.

En ese orden de ideas, el artículo 14 de la LGIT, establece:

En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2, que:

Por otro lado, es necesario precisar que, conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para “requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento.” Sobre ello, el inciso 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, “dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refiere los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.”

El numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT, ha establecido que las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas, por la inspección del trabajo, para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Así como que éstas pueden consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normativa legal vigente, que en relación con un trabajador se le registre en planillas, se abonen las remuneraciones y beneficios laborales pendientes de pago, así como se establezca que el contrato de trabajo sujeto a modalidad es a plazo indeterminado y la continuidad del trabajador cuando corresponda, la paralización o prohibición inmediata de trabajo o tareas por inobservancia de la normativa sobre prevención de riesgos laborales, entre otras. 6.10. Así las cosas, corresponde indicar que la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una disposición ordenada por el servidor – inspector de trabajo- que puede tener como objeto el revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador (medida de requerimiento en modalidad de subsanación de una infracción determinada por la inspección del trabajo)9, existiendo otra variante por la que los inspectores conminan al sujeto inspeccionado a adecuar su comportamiento a lo prescrito en las normas de trabajo (medida de requerimiento en modalidad de rectificación de una infracción determinada por la inspección del trabajo). Por ello, la inspeccionada tiene la carga de dar cumplimiento a lo ordenado por la autoridad

En esa línea argumentativa, de conformidad con el precedente administrativo de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022- SUNAFIL/TFL, publicado el 06 de mayo de 2022, en el diario oficial El Peruano, la evaluación de los alegatos relativos a las medidas inspectivas de requerimiento deben de encontrarse vinculadas bajo los siguientes aspectos:

En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución—el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal.

De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia” (énfasis añadido).

En el presente caso, en virtud de las constataciones realizadas a lo largo del procedimiento inspectivo, la autoridad de trabajo emitió la medida inspectiva de requerimiento de fecha 10 de junio de 2020, otorgando un plazo de seis (06) días hábiles a la impugnante para que cumpla con ésta, advirtiéndose que el incumplimiento de dicha medida constituiría infracción a la labor inspectiva, sancionable con una multa.

De lo actuados, se aprecia que la medida inspectiva de requerimiento ha sido emitida al amparo del artículo 14 de la LGIT, y conforme con lo dispuesto en el numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT, al advertirse, que la impugnante no había cumplido con la normativa vigente en materia de seguridad y salud en el trabajo, tras analizar la documentación presentada a lo largo del procedimiento inspectivo. Emisión que resulta razonable, pues la materia de inspección está orientada al cumplimiento de la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo, dentro de las actuaciones inspectivas derivadas de la Orden de Inspección N° 103-2020-SUNAFIL/INSSI; por ende, se observa la razonabilidad, proporcionalidad y legalidad de la medida inspectiva de requerimiento. No obstante, se aprecia de los hechos constatados en el Acta de Infracción y determinados por la autoridad sancionadora, que la impugnante no cumplió con la totalidad de lo requerido y en los términos ordenados por la autoridad administrativa.

En este punto, cabe señalar que, en la medida inspectiva de requerimiento, se ordenó, entre otros, que la impugnante “acredite contar con la identificación de peligros y evaluación de riesgos-IPERC- conforme a ley, levantando las observaciones señaladas en el hecho verificado segundo”, el cual dejó constancia que “(…) no se acredita, la participación de los trabajadores en la identificación de peligros y evaluación de riesgos”10. Con ello, se evidencia que se solicitó se acredite la participación de los trabajadores en este, por lo que, no es correcto la afirmación de la recurrente cuando señala que solo fue materia de requerimiento la matriz IPERC11, por lo que, este argumento debe ser desestimado.

Asimismo, se debe señalar que, tanto la autoridad inspectiva como sancionadora han analizado y valorado toda la documentación alcanzada para constatar la configuración o no, de una infracción. En efecto, conforme se aprecia en el numeral 4.7 del Acta de Infracción, la autoridad inspectiva valoró la documentación presentada; así como lo ha valorado la autoridad sancionadora, concluyendo, luego de su apreciación y valoración, que la impugnante no cumplió con los términos ordenados en la medida inspectiva de requerimiento, siendo que la medida inspectiva de requerimiento no se agota en la sola presentación de documentos por parte del sujeto inspeccionado, sino que éstos se encuentren, debidamente, sustentados en lo ordenado expresamente por la autoridad inspectiva y exhibidos dentro del plazo otorgado.

En efecto, el sujeto inspeccionado tiene el deber de colaboración con la labor inspectiva, ello en concordancia no solo con lo dispuesto en el RLGIT y LGIT, sino también en lo prescrito en el ordenamiento jurídico en materia de seguridad y salud en el trabajo, que no se agota en el principio de consulta y participación12 ni en la de participación de los trabajadores en materia de seguridad y salud en el trabajo13, ni en los principios del

Por tanto, estando a que la autoridad administrativa cumplió con el estándar de prueba fijado para el procedimiento administrativo sancionador, desvirtuando el principio de licitud del administrado, al determinar las infracciones incurridas por parte de la impugnante, luego de la valoración presentada en la fase inspectiva y sancionadora; por lo que, le correspondía, en ejercicio de su derecho de contradicción y defensa, presentar los medios documentales que sustenten su alegato; sin embargo, no se aprecia el cumplimiento total de lo dispuesto en la medida inspectiva de requerimiento, conforme los términos indicados en esta. Siendo que, de los actuados, se advierte el incumplimiento de la medida de requerimiento, tal como consta en el numeral 4.7 del Acta de Infracción Nº 47-2020-SUNAFIL/INSSI, la cual constituye una infracción a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

Por todo lo expuesto, se puede concluir que se deben desestimar todos los argumentos dirigidos a cuestionar este extremo, por cuanto se encuentra acreditado que la impugnante ha incurrido en una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, conforme lo determinado por la autoridad sancionadora.

Respecto al argumento referido a una afectación del principio de veracidad, contenido en el numeral 1.7 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG15, se debe

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponde a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.