| Resolución N° | 0178-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 081-2020-SUNAFIL/IRE-HUA |
| Procedencia | INTENDENCIA REGIONAL DE HUÁNUCO |
| Impugnante | CIA Minera Raura S.A |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 023-2021- |
| Materia | RELACIONES LABORALES |
| Fecha | 09 de agosto de 2021 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por CIA MINERA RAURA S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 023-2021-SUNAFIL/IRE-HUA, de fecha 24 de mayo de 2021, emitida por la Intendencia Regional de Huánuco dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente N° 081-2020-SUNAFIL/IRE-HUA, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO.- CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 023-2021-SUNAFIL/IRE-HUA en todos sus extremos. TERCERO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa. CUARTO.- Notificar la presente resolución a CIA MINERA RAURA S.A. y a la Intendencia Regional de Huánuco para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO.- Remitir los actuados a la Intendencia Regional de Huánuco.
SEXTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Documento firmado digitalmente
Documento firmado digitalmente Luis Erwin Mendoza Legoas
Desirée Bianca Orsini Wisotzki Presidente
Documento firmado digitalmente
Luz Imelda Pacheco Zerga
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 328-2020-SUNAFIL/IRE-HUA, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto de la impugnante, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 053-2020-SUNAFIL/IRE-HUA (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de tres (03) infracciones muy graves a la normativa sociolaboral.
Mediante Imputación de cargos N° 129-2020-SUNAFIL/IRE-HUA/AI-IC del 07 de diciembre de 2020, notificada el 14 de diciembre de 2020, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal a) del inciso 2 del artículo 52 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el numeral 53.2 del artículo 53° del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT), la autoridad
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Pago de Remuneración, Discriminación en el Trabajo, Libertad Sindical (Licencia Sindical, cuota sindical, entre otros), Hostigamientos y Actos de Hostilidad. PACHECO ZERGA Luz Imelda FAU 20555195444 soft 20555195444 soft
instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 046-2021-SUNAFIL/IRE-HUA/AI-IFI, a través del cual llega a la conclusión que se ha determinado la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador en su fase sancionadora y procediendo a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 046-2021- SUNAFIL/IRE-HUA/SIRE, de fecha 12 de marzo de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/. 210,076.50 por haber incurrido en:
- Una infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por incurrir en actos que obstaculizaron la representación sindical, interfiriendo en la defensa de los intereses de sus agremiados, a raíz de la cláusula cuarta del Acuerdo de Licencia con Goce de Haberes y Reducción de Remuneración, denominada: “compromiso de reserva”, tipificada en el numeral 25.10 del artículo 25 del RLGIT, ascendente a S/. 91,461.00.
- Una infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por incurrir en actos de discriminación por razón sindical, toda vez que incluyó a todos los miembros (16 trabajadores) de la junta directiva del Sindicato, en la lista de trabajadores con suspensión perfecta de labores, para su procedimiento de terminación colectiva de contratos de trabajo, sin contar con una situación objetiva que justificara dicho trato diferenciado, tipificada en el numeral 25.17 del artículo 25 del RLGIT, ascendente a S/. 118,615.50.
Con fecha 09 de abril de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 046-2021-SUNAFIL/IRE-HUA/SIRE, argumentando lo siguiente:
i. No se ha verificado la existencia de algún hecho que permita concluir que efectivamente se afectó el derecho a la libertad sindical de los trabajadores, vulnerándose el principio de verdad material, por tanto, no puede afirmarse que se habría limitado el derecho de los trabajadores sindicalizados.
ii. Que, a pesar que los trabajadores sindicalizados tengan un fuero especial de protección, ello no obsta que, de existir causas objetivas que determinen la necesidad de incluirlos en una suspensión perfecta de labores dentro del marco de un procedimiento de cese colectivo, ello no pueda realizarse, ya que en dicho escenario se toman en cuenta razones objetivas, como son; años de experiencia, especialidad, multifuncionalidad de su perfil, desempeño, entre otros, los cuales han sido debidamente acreditados.
iii. Que, es preciso señalar que se ha cuestionado la decisión administrativa mediante la demanda contencioso administrativa presentada con fecha 24/02/2021 (expediente N° 2588-2021-0-1801-JR-LA-57) a través de la cual solicitó se declare la nulidad total de las resoluciones emitidas por el Ministerio de Trabajo o se declare aprobada su solicitud de cese colectivo y en consecuencia válida su lista de trabajadores con suspensión perfecta de labores. La SUNAFIL ha determinado que si, en el marco de un procedimiento inspectivo, se toma conocimiento que en sede judicial existe una controversia por la misma materia objeto de la inspección, el inspector de trabajo deberá disponer el término de las actuaciones inspectivas y cerrar la orden de inspección.
iv. La aprobación del procedimiento de terminación colectiva de contratos de trabajo y, en consecuencia, de la procedencia de la inclusión de trabajadores en la suspensión perfecta de labores solicitadas en este procedimiento, es de competencia exclusiva del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, conforme puede observarse de lo previsto por el literal d) del artículo 48 de la LPCL.
v. La Resolución de Sub Intendencia debe ser declarada nula por vulnerar los principios rectores del debido procedimiento, habiéndose vulnerado el derecho de la motivación, garantía del derecho a la tutela jurisdiccional efectiva y del debido procedimiento administrativo.
Mediante Resolución de Intendencia N° 023-2021-SUNAFIL/IRE-HUA, de fecha 24 de mayo de 20212, la Intendencia Regional de Huánuco declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la Resolución de Sub Intendencia N° 046-2021- SUNAFIL/IRE-HUA/SIRE, por considerar que:
i. La resolución impugnada se encuentra debidamente fundamentada, toda vez que precisa el motivo de la sanción (incumplimiento a las disposiciones relacionadas en materia de relaciones laborales), por incurrir en actos que obstaculizaron la representación sindical, interfiriendo en la defensa de los intereses de sus agremiados, a raíz de la cláusula cuarta la restricción de derechos denominado: “compromiso de reserva” señalando la tipificación legal de la infracción: numeral 25.10 del artículo 25 del RLGIT. Asimismo, por incurrir en actos discriminación por razón sindical, toda vez que incluyó a todos los miembros (16 trabajadores) de la junta directiva del Sindicato, en la lista de trabajadores con suspensión perfecta de labores, para su procedimiento de terminación colectiva de contratos de trabajo, sin contar con una situación objetiva que justificara dicho trato diferenciado señalando la tipificación legal de la infracción: numeral 25.17 del artículo 25° del RLGIT y las personas afectadas, así como en la parte considerativa y resolutiva expresa el mandato dirigido a la inspeccionada, conforme lo establece el artículo 48° de la LGIT.
ii. El sujeto inspeccionado se encontraba inmerso dentro de un procedimiento de cese colectivo ante la Autoridad Administrativa de Trabajo, ello no puede limitar ni restringir la actuación inspectiva laboral iniciada en su contra, ni mucho menos impedir el trámite del presente procedimiento administrativo sancionador. Tanto más si ambos procedimientos tienen, finalidades y fundamentos diferentes.
iii. La normativa vigente de la inspección en el trabajo, solo condiciona y limita su actuación, cuando la materia inspeccionada se estuviera tramitando en una misma cuestión litigiosa en sede jurisdiccional, lo que conlleva a que el órgano administrativo tenga que inhibirse, por encontrase incurso dentro del principio que ninguna autoridad puede avocarse al conocimiento de causas pendientes ante el órgano jurisdiccional. Pero en el presente caso, el sujeto inspeccionado presentó su demanda el 24/02/2021 y la misma no versa sobre las infracciones determinadas en el presente proceso, por ello no corresponde declararse nula la resolución de sub intendencia, así como no pueden impedir el trámite del presente procedimiento administrativo sancionador. Por tanto, no existe la concurrencia de la triple identidad exigida por el artículo 75 numeral 75.2 del TUO de la LPAG para que la autoridad administrativa pueda inhibirse de conocer los asuntos materia del presente procedimiento.
2 Notificada a la inspeccionada el 28 de mayo de 2021.
iv. Debe tenerse en cuenta que a la fecha, la Dirección General de Trabajo ha desaprobado la solicitud de cese colectivo presentada por parte del sujeto inspeccionado. Asimismo, el proceso que llevaron dentro del Ministerio de Trabajo es de acuerdo a la competencia de esa entidad y son temas diferentes, que no tienen que ver con el presente caso.
Con fecha 17 de junio de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Huánuco el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 023-2021- SUNAFIL/IRE-HUA.
La Intendencia Regional de Huánuco admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N°000367-2021- SUNAFIL/IRE-HUA, recibido el 23 de junio de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de
3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 15.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal
Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
En esa línea argumentativa, el Reglamento del Tribunal define al recurso de revisión como el recurso administrativo destinado a contradecir las resoluciones emitidas en segunda instancia por la Intendencia de Lima Metropolitana y las Intendencias Regionales de SUNAFIL, así como por las Direcciones de Inspección del Trabajo u órganos que cumplan esta función en las Direcciones y/o Gerencias Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo, señalando de manera expresa que el recurso de revisión sólo procede por las causales taxativamente establecidas como materias impugnables en el artículo 14 de dicha norma, esto es: i) la inaplicación así como la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral; y, ii) El apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal de Fiscalización Laboral.
El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
Así, el recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones calificadas como muy graves en el RGLIT y sus modificatorias; estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que éste se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE CIA MINERA RAURA S.A.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que CIA MINERA RAURA S.A. presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 023-2021-SUNAFIL/IRE-HUA, emitida por la Intendencia Regional de Huánuco, en la cual se confirmó la sanción impuesta de S/ 210,076.50 por la comisión de las infracciones tipificadas como MUY GRAVES, previstas en los numerales 25.10 y 25.17 del artículo 25 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día siguiente de la notificación de la citada resolución8.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por CIA MINERA RAURA S.A.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 17 de junio de 2021, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 023-2021-SUNAFIL/IRE-HUA, solicitando que se excluyan las multas impuestas, por adolecer de vicios, en consideración a la aplicación errónea e inaplicación de diversas normas, bajo los siguientes argumentos:
Inaplicación de los artículos 91, numeral 92.1 del artículo 92 y numeral 97.2 del artículo 97 del TUO de la LPAG
- La SUNAFIL debió archivar el presente procedimiento sancionador: la autoridad competente para determinar la validez de la inclusión de los 16 dirigentes sindicales en la lista de trabajadores del cese colectivo y la suspensión perfecta de labores era el MTPE y, hoy, el Poder Judicial.
- Pese al evidente conflicto de competencia, la Intendencia Regional de Huánuco no dispuso que ésta sea esclarecida, en caso tuviera duda (que, en realidad, no existe). En efecto, el numeral 97.2 del artículo 97 de la LPAG señala que, ante la existencia de un conflicto de competencia, corresponde queéeste se resuelva por el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo.
Inaplicación del numeral 2 del artículo 139 de la Constitución Política del Perú, del artículo 4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y del numeral 75.1 del artículo 75 del TUO de la LPAG
- La Intendencia no ha tomado en cuenta que el análisis acerca de la inclusión de los integrantes de la junta directiva dentro de la suspensión perfecta de labores, solicitada en el marco del cese colectivo, se encuentra judicializada.
- Si bien nuestra solicitud de cese colectivo por motivos estructurales ha sido desaprobada por la Autoridad Administrativa de Trabajo, en ningún extremo de la resolución directoral emitida por la Dirección General de Trabajo se hace referencia a algún acto discriminatorio cometido por parte de la empresa en la lista de trabajadores incluidos, con lo cual, incluso, con esta decisión, la imputación de esta infracción contradice lo resuelto en el procedimiento de cese colectivo en sede administrativa.
8 Iniciándose el plazo el 31 de mayo de 2021.
- La empresa ha cuestionado la decisión Administrativa mediante la demanda contencioso administrativa presentada con fecha 24 de febrero de 2021 (Expediente N° 2588-2021-0-1801- JR-LA-57), a través de la cual se solicitó se declare la nulidad total de las resoluciones emitidas por el Ministerio de Trabajo y se declare aprobada nuestra solicitud de cese colectivo, y, en consecuencia, válida nuestra lista de trabajadores con suspensión perfecta de labores.
- Los hechos materia de inspección están estrechamente vinculados a los que están siendo discutidos en el proceso judicial que se encuentra en trámite, toda vez que, si se declara fundada la demanda, la lista de trabajadores incluidos en la suspensión perfecta de labores será validada íntegramente. Dicha situación generaría pronunciamientos contradictorios, pues en este procedimiento se está sancionando a la Empresa por considerar que la inclusión de 16 trabajadores en la lista de SPL constituye un acto de discriminación y, por tanto, es inválida (a pesar de que no existe competencia para que SUNAFIL se pronuncie sobre ello).
- Debe tenerse en cuenta que la coexistencia de un proceso judicial y un procedimiento inspectivo sancionador por la misma materia constituye una clara contravención a lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 139 de la Constitución. De esta manera, resulta exigible que se archive el presente procedimiento, en la medida que los actos denunciados en esta inspección respecto de la segunda infracción están siendo discutidos en sede judicial (validez de la solicitud de cese colectivo y suspensión perfecta de labores que implica, a su vez, la validez de la inclusión de determinado personal sindicalizado).
Inaplicación de los numerales 1.2 y 1.11 del artículo IV y del numeral 9 del artículo 248 del T.U.O. de la LPAG
- Se vulneraron los principios de presunción de licitud, verdad material y del debido procedimiento, toda vez que no existe evidencia que respalde la comisión de las infracciones imputadas.
- Autoridad Inspectiva no ha verificado la existencia de algún hecho que permita concluir que, efectivamente, la cláusula de Compromiso de Reserva, obstaculizó la representación del Sindicato respecto de sus trabajadores afiliados. Lo cierto es que no se puede imputar a la Empresa la responsabilidad de la interpretación (errónea) que pudieran tener los trabajadores sobre la cláusula de Compromiso de Reserva. En ningún extremo de la cláusula de Compromiso de Reserva se prohíbe a los trabajadores pedir asesoría a sus representantes sindicales, o incluso acceder a una asesoría legal, de ser el caso, sobre los alcances de dicho Acuerdo. El pacto entre las partes es para guardar reserva sobre los aspectos vinculados al Acuerdo que no estén previstos en dicho documento y de las labores desarrolladas para Raura.
- La Empresa en ningún momento ha priorizado la condición de sindicalizado de un trabajador para determinar si formaría parte o no del procedimiento de terminación colectiva de contratos de trabajo por motivos estructurales o de la suspensión perfecta de labores. Se presumen actitudes
o actos ilegales, pese a que no existe sustento legal o fáctico que corrobore la infracción imputada. En este caso, correspondía que se acredite la falta de un criterio objetivo de Raura para que se configure el acto discriminatorio, es decir que el motivo prohibido haya sido el móvil de la diferencia de trato; lo que no ha ocurrido. Lo que resulta aún más preocupante, es que los Inspectores no consideraran, menos analizaran que la suspensión de operaciones en la unidad minera generó que muchos de los puestos quedaran inactivos de manera indefinida. Por ello, un gran grupo de trabajadores ingresó a la suspensión perfecta de labores, independientemente de su condición de afiliado o no, pues para la fecha de la solicitud se encontraban ostentando alguno de dichos puestos (Reactivista, Filtrero, Operador de Jumbo, entre otros). Este fue el caso de 11 dirigentes sindicales.
- Se ha demostrado los criterios que objetivamente fueron tomados en cuenta para determinar la inclusión de los 16 dirigentes sindicales en la SPL y, asimismo, la exclusión del grupo de trabajadores que desempeñaba el mismo puesto. Por tanto, aun cuando efectivamente dentro de los trabajadores involucrados en la suspensión perfecta de labores se incluyeron dirigentes sindicales, ello en modo alguno supone que la Empresa los haya incluido específicamente por su calidad de sindicalizados, ni que haya buscado afectar la libertad sindical de la organización sindical. Lo anterior se hace más evidente tomando en cuenta que dentro del personal que fue excluido del cese colectivo, también se encontraba personal sindicalizado, por lo que la organización sindical continúa y seguirá desarrollando sus funciones sin mayores inconvenientes.
- No se evidencia medios de prueba que permitan respaldar la decisión contenida en la resolución impugnada. Incluso, se puede verificar que la única base probatoria considerada en el presente caso son las declaraciones expuestas por el Sindicato y las inferencias que de las mismas se han obtenido; supuesto que vulnera la obligación de carga probatoria que tiene la Administración en este caso.
Inaplicación de las normas referentes al debido procedimiento en el procedimiento inspectivo
- La resolución de intendencia adolece de graves vicios en su motivación, a saber:
- La Intendencia señala que la Empresa habría incurrido en actos de discriminación contra la Junta Directiva del Sindicato por el solo hecho de incluirlos en la lista de trabajadores para la suspensión perfecta de labores, sin establecer las razones por las que estos actos se habrían materializado. Incluso, no ha analizado los hechos expuestos en nuestro recurso de apelación.
- La Intendencia concluye que la cláusula sobre compromiso de reserva obstaculizaría la representación sindical de los trabajadores, pese a que no existe ni se ha desarrollado ningún hecho objetivo que demuestre tal afirmación.
- Se sanciona a la Empresa por la comisión de supuestos actos de discriminación sindical sobre la totalidad de los trabajadores de la Unidad Minera (299), pese a que este hecho ha sido cuestionado solo para los miembros de la Junta Directiva del Sindicato (16). En ese sentido, es ilegal que se calcule la sanción sobre todos los trabajadores de la empresa y no únicamente sobre los 16 trabajadores afectados (bajo la lógica de la SUNAFIL, ya que -como indicamos- rechazamos que hayamos cometido alguna infracción).
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre la competencia de la SUNAFIL y la Autoridad Administrativa de Trabajo
La impugnante señala que la SUNAFIL debió archivar el procedimiento sancionador, debido a que la autoridad competente para determinar la validez de la inclusión de los dirigentes
sindicales en la lista de trabajadores del cese colectivo y la suspensión perfecta de labores era el MTPE.
Sobre el particular, es oportuno señalar que, el fundamento invocado por la impugnante también fue materia de sustento en el escrito de descargo presentados durante el desarrollo del procedimiento sancionador, habiendo sido motivo de fundamentación en las resoluciones emitidas por las otras instancias.
Sin perjuicio de ello, debemos señalar que el numeral 7.2 del artículo 7 del RLGIT establece que: “Las actuaciones inspectivas de investigación o comprobatoria son diligencias previas al procedimiento sancionador, que se efectúan de oficio por la Inspección del Trabajo para comprobar si se cumplen las disposiciones vigentes en materia sociolaboral y, en caso de contravención, adoptar las medidas que procedan en orden a garantizar o promover su cumplimiento”.
En consecuencia, el hecho que el sujeto inspeccionado se encuentre inmerso en un procedimiento de cese colectivo ante la Autoridad Administrativa de Trabajo no puede limitar ni restringir la actuación inspectiva laboral iniciada en su contra, ni mucho menos impedir el trámite del procedimiento administrativo sancionador, más aún, teniendo en cuenta que la naturaleza de ambos procedimientos tiene fundamentos diferente.
Por dichas consideraciones, no resulta amparable dicho extremo del recurso de revisión presentado por la impugnante.
Sobre la competencia de la SUNAFIL ante causas judicializadas
La impugnante señala que ha cuestionado la decisión Administrativa mediante demanda contencioso administrativa presentada con fecha 24 de febrero de 2021, caso seguido en el expediente N° 2588-2021-0-1801-JR-LA-57, a través de la cual se solicitó se declare la nulidad total de las resoluciones emitidas por el Ministerio de Trabajo.
Sobre el particular, el artículo 75 TUO de la LPAG prescribe lo siguiente:
“Artículo 75.- Conflicto con la función jurisdiccional 75.1 Cuando, durante la tramitación de un procedimiento, la autoridad administrativa adquiere conocimiento que se está tramitando en sede jurisdiccional una cuestión litigiosa entre dos administrados sobre determinadas relaciones de derecho privado que precisen ser esclarecidas previamente al pronunciamiento administrativo, solicitará al órgano jurisdiccional comunicación sobre las actuaciones realizadas.
Recibida la comunicación, y sólo si estima que existe estricta identidad de sujetos, hechos y fundamentos, la autoridad competente para la resolución del procedimiento podrá determinar su inhibición hasta que el órgano jurisdiccional resuelva el litigio. La
resolución inhibitoria es elevada en consulta al superior jerárquico, si lo hubiere, aun cuando no medie apelación. Si es confirmada la resolución inhibitoria es comunicada al Procurador Público correspondiente para que, de ser el caso y convenir a los intereses del Estado, se apersone al proceso”.
Así, para que proceda la inhibición en sede administrativa, se requiere necesariamente de los siguientes presupuestos: i) una cuestión contenciosa suscitada entre dos particulares dentro de un procedimiento administrativo, ii) que la cuestión contenciosa verse sobre relaciones de derecho privado, iii) la necesidad objetiva de obtener el pronunciamiento judicial previo para para poder resolver el asunto planteado ante la Administración, y iv) identidad de sujetos, hechos y fundamentos9.
Por su parte, en consideración a lo previsto en la LGIT, se considera al Sistema de Inspección del Trabajo, como un sistema único, polivalente e integrado, constituido por el conjunto de normas, órganos, servidores públicos y medios que contribuyen al adecuado cumplimiento de la normativa sociolaboral, de seguridad y salud en el trabajo y cuantas otras materias le sean atribuidas. Asimismo, la Inspección del Trabajo, es el servicio público que se encarga permanentemente de vigilar el cumplimiento de las normas de orden sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, de exigir las responsabilidades administrativas que procedan, orientar y asesorar técnicamente en dichas materias; así como, de conciliar administrativamente en las materias que correspondan, y teniendo en cuenta el Convenio N° 81 de la Organización Internacional del Trabajo”.
En el caso en particular, luego de la consulta efectuada a la página web del Poder Judicial10, se advierte que la impugnante interpuso Demanda Contencioso Administrativa contra el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo sobre Nulidad de Resolución o Acto Administrativo. Dicho proceso judicial viene siendo seguido en el expediente N° 2588-2021-0- 1801-JR-LA-57, cuya fecha de presentación es el 24 de febrero de 2021, admitida a trámite mediante Resolución N° 1 de fecha 17 de junio de 2021, notificada el 22 de junio de 2021.
Asimismo, debemos precisar que la orden de inspección que motivó el presente procedimiento, fue aperturada el 06 de agosto de 2020, siendo las materias objeto de inspección: Pago de Remuneraciones, Discriminación en el Trabajo, Libertad Sindical y Hostigamientos. Concluyendo las actuaciones inspectivas con la emisión del acta de infracción N° 053-2020- SUNAFIL/IRE-HUA de fecha 14 de octubre de 2020. Asimismo, mediante Imputación de Cargos N° 129-2020-SUNAFIL/IRE-HUA/AI-IC de fecha 07 de diciembre de 2020, notificada el 14 de diciembre de 2020, se dio inicio al procedimiento sancionador, determinándose la responsabilidad de la impugnante, mediante Resolución de Sub Intendencia N° 046-2021- SUNAFIL/IRE-HUA/SIRE de fecha 12 de marzo de 2021, notificada el 18 de marzo de 2021. Cabe señalar que, la autoridad de primera instancia resolvió multar a la inspeccionada por incurrir en actos que obstaculizaron de la representación sindical, así como en actos de discriminación por razón sindical, infracciones que fueron determinadas en el acta de infracción.
Como se aprecia, las infracciones imputadas no son las mismas materia de cuestionamiento en el proceso judicial, asimismo tampoco existe coincidencia entre las partes intervinientes en los mismos. Por lo que, en consideración a los actuados, los hechos investigados y corroborados no precisan ser esclarecidos previamente por la instancia judicial. Cabe señalar que no existe mandato judicial que ordene a esta Instancia no seguir desarrollando su competencia11. Por
9 Morón Urbina, J. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 (12va edición). Lima: Gaceta Jurídica, 2017, Tomo I, pp. 510-512. 10 https://cej.pj.gob.pe/cej/forms/busquedaform.html 11 TUO de la LPAG, “Artículo 74.- Carácter inalienable de la competencia administrativa (…)
último, cabe recordar que las decisiones de la Autoridad Administrativa de Trabajo expedidas en última instancia, de acuerdo a Ley, son recurribles ante el Poder Judicial vía el proceso contencioso administrativo.
Asimismo, cabe indicar que el supuesto establecido en el artículo 75 del TUO de la LPAG es distinto al del avocamiento de causa pendiente en el Poder Judicial, que está reconocido en el inciso 2 del artículo 139 de la Constitución Política del Perú. El primero se refiere a aquellos casos en los cuales la autoridad administrativa se convenza que una situación contenciosa surgida en el procedimiento que instruye no permita su resolución y, por ello, suspenda hasta que la autoridad judicial declare el derecho; mientas que el segundo implica la acción de desplazar la competencia de otra autoridad para conocer de un caso que originalmente estaba siendo conocido por aquel.
En el presente caso, no se ha originado un avocamiento de la autoridad inspectiva a un caso judicializado, toda vez que la organización sindical afectada acudió, en primer lugar, a esta entidad, a fin de que se compruebe el cumplimiento del ordenamiento sociolaboral, conforme a sus fines previstos en el numeral 1 del artículo 3 de la LGIT y, en caso de comprobarse infracción al ordenamiento sociolaboral, imponer las sanciones correspondientes al administrado. Por ende, no ha existido interferencia de esta entidad respecto de lo que puede resolver la autoridad judicial en el proceso laboral.
Por dichas consideraciones, no resulta amparable dicho extremo del recurso de revisión presentado por la impugnante.
Sobre la aplicación de los Principios de Presunción de Licitud, Verdad Material y del Debido Procedimiento 6.16 La impugnante señala que no se ha verificado la existencia de algún hecho que permita concluir que, efectivamente, la cláusula de Compromiso de Reserva, obstaculizó la representación del Sindicato respecto de sus trabajadores afiliados, vulnerándose los Principios de Presunción de Licitud12, Verdad Material13 y del Debido Procedimiento14. Al respecto, en la cláusula cuarta del
Solo por ley o mediante mandato judicial expreso, en un caso concreto, puede ser exigible a una autoridad no ejercer alguna atribución administrativa de su competencia.” 12 TUO de la LPAG, “Artículo 248.- La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: (…) 9. Presunción de licitud.- Las entidades deben presumir que los administrados han actuado apegados a sus deberes mientras no cuenten con evidencia en contrario.” 13 TUO de la LPAG, “Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo (…) 1.11. Principio de verdad material.- En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas. (…)” 14 TUO de la LPAG, “Artículo 248.- La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales:
“Acuerdo de Licencia con Goce de Haberes y Reducción de Remuneración” se establece que “Las partes se comprometen a mantener en reserva cualquier aspecto vinculado al presente acuerdo, que no figure en este documento (…)”.
Sobre el particular, el artículo 8 Decreto Supremo Nro. 010-2003-TR, establece que:
“Son fines de las organizaciones sindicales: a) Representar el conjunto de trabajadores comprendidos dentro de su ámbito, en los conflictos, controversias o reclamaciones de naturaleza colectiva. (...) c) Representar o defender a sus miembros en las controversias o reclamaciones de carácter individual, salvo que el trabajador accione directamente en forma voluntaria o por mandato de la ley, caso en el cual el sindicato podrá actuar en calidad de asesor”.
En ese entendido, la libertad sindical se establece como el bien jurídico objeto de las medidas de protección, siendo un derecho fundamentalmente de actividad, que si bien su tutela se aplica tanto a las facultades de organización (elemento estático del derecho) como a las de actividad (elemento dinámico del derecho), el eje central de aquellas medidas gira fundamentalmente alrededor de estas últimas facultades. Y ello no puede ser de otra manera porque el elenco mayoritario de lesiones de la libertad sindical se produce cuando se exteriorizan los actos o conductas dirigidos a materializar el derecho.
En el caso en particular, de las actuaciones se evidencia que la impugnante ha generado, como parte de la relación laboral, mecanismos orientados a obstaculizar la representación sindical de los trabajadores afiliados al sindicato, esto como consecuencia del establecimiento de la cláusula cuarta en comentario; pues si bien es cierto, de los actuados no se evidencia una situación concreta generada a consecuencia de la solicitud de un trabajador afectado, se debe tener en cuenta que “la tutela de la libertad sindical se materializa frente a cualquier transgresión de la libertad sindical; entendiendo por ella toda práctica, conducta, actividad, injerencia o inclusión omisión dirigida a impedir, restringir, sancionar o enervar el ejercicio de libertad sindical. En este último campo se incluye también a todas las actitudes dirigidas a negar injustificadamente las facilidades o prerrogativas necesarias para el normal desarrollo de acción colectiva” (Alfredo Villavicencio). Supuesto que como se evidencia de la cláusula referida, se ha producido. Por tanto, si bien el principio de presunción de licitud, permite generar una presunción a favor del comportamiento de los administrados, en el caso en particular la misma ha sido contradicha por el propio contenido expreso de la cláusula cuarta del “Acuerdo de Licencia con Goce de Haberes y Reducción de Remuneración”. Evidenciándose del mismo modo, que la primera instancia y la instancia de apelaciones han desplegado su actuar en respeto al principio del Debido Procedimiento.
Asimismo, sobre lo señalado por la impugnante, referente a que en ningún momento ha priorizado la condición de sindicalizado de un trabajador para determinar si formaría parte o no del procedimiento de terminación colectiva de contratos de trabajo, de los actuados se evidencia que, tanto la primera instancia como la instancia de apelaciones han determinado la inexistencia de causa objetiva que permita convalidar la decisión adoptada por la impugnante de incluir a los 16 dirigentes sindicales en la relación de trabajadores en suspensión perfecta de labores, tesis que recogemos. Cabe señalar que, de la revisión de las resoluciones emitidas, se evidencia que se ha permitido el ejercicio del derecho de defensa de la impugnante, valorando los escritos de descargos presentados, así como la documentación aportada por la misma. Por
(…) 2. Debido procedimiento.- No se pueden imponer sanciones sin que se haya tramitado el procedimiento respectivo, respetando las garantías del debido procedimiento. Los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deben establecer la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a autoridades distintas.”
tanto, no se evidencia vulneración alguna al debido procedimiento, ni al principio de verdad material.
Respecto a lo señalado por la impugnante, referente a que para la imposición de la infracción se ha considerado a 299 trabajadores y no solo a los 16 trabajadores afectados, debemos precisar que el 48.1-B del RLGIT establece que “Tratándose de actos que impliquen la afectación de derechos colectivos, únicamente para el cálculo de la multa a imponerse se consideran como trabajadores afectados: (…) (ii) Al total de trabajadores del sujeto infractor afiliados al sindicato afectado o al total de trabajadores del sujeto infractor pertenecientes al ámbito de las organizaciones sindicales afectadas de segundo o tercer grado, según corresponda. Para las infracciones contempladas en los numerales 24.10 y 24.11 del artículo 24 del presente reglamento; para las infracciones contempladas en el numeral 25.10 del artículo 25 del presente reglamento, (…) Para el caso de estas infracciones, aun cuando se trate de una microempresa o pequeña empresa, la multa se calcula en función de la tabla No MYPE del cuadro del artículo 48, aplicándose una sobretasa del 50%”. En consideración a lo señalado, la multa impuesta se encuentra plenamente amparada en la norma referida.
Por tanto, no corresponde acoger el recurso de revisión interpuesto por la impugnante.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley N° 29981 – Ley que crea la SUNAFIL, el artículo 41 de la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, los artículos 15 y 17 del Decreto Supremo N° 007-2013-TR – Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL y sus modificatorias, y los artículos 2, 3 y 17 del Decreto Supremo N° 004-2017-TR – Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral,
SE RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por CIA MINERA RAURA S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 023-2021-SUNAFIL/IRE-HUA, de fecha 24 de mayo de 2021, emitida por la Intendencia Regional de Huánuco dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente N° 081-2020-SUNAFIL/IRE-HUA, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO.- CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 023-2021-SUNAFIL/IRE-HUA en todos sus extremos. TERCERO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa. CUARTO.- Notificar la presente resolución a CIA MINERA RAURA S.A. y a la Intendencia Regional de Huánuco para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO.- Remitir los actuados a la Intendencia Regional de Huánuco.
SEXTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Documento firmado digitalmente
Documento firmado digitalmente Luis Erwin Mendoza Legoas
Desirée Bianca Orsini Wisotzki Presidente
Documento firmado digitalmente
Luz Imelda Pacheco Zerga
¿Tu empresa enfrenta un caso parecido ante SUNAFIL?
Analizamos tu expediente y construimos la defensa hasta el Tribunal. Diagnóstico inicial sin costo.
Defensa SUNAFIL para empresas →Documento de carácter público reproducido con fines informativos y de análisis jurídico. Los datos de los trabajadores aparecen anonimizados por la propia autoridad. La fuente oficial y vinculante es la publicada por SUNAFIL.