CIA Minera Coimolache S.A — Res. 531-2025

Antecedentes

Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Sistema de Gestión SST en las empresas (Subgrupo: todas) e Identificación de peligros y evaluación de riesgos (IPER) (Sub materia: Prevención de riesgos). 20555195444 soft DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft

- Una (01) infracción GRAVE en materia de SST, por no acreditar haber realizado una Identificación de Peligros, evaluación de riesgos y medidas de control conforme a Ley, tipificada en el numeral 27.3 del artículo 27 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/. 44,935.00.

- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de SST, por no acreditar la adopción de medidas preventivas aplicables a las condiciones de trabajo, frente a la exposición del riesgo del COVID-19, tipificada en el numeral 28.7 del artículo 28 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/. 225,879.00.

- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento del 13 de julio de 2020, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/. 225,879.00.

i. Sostiene que la resolución impugnada vulnera el derecho a la debida motivación, ya que no ha considerado la totalidad de sus argumentos en tanto subsanó todas las observaciones sobre el IPERC vinculadas al riesgo de exposición al SARS-CoV-2. Asimismo, señala que dichas observaciones están correctamente descritas en los formatos de IPERC de las áreas de administración y construcción, incluyendo riesgos ergonómicos y efectos derivados del uso prolongado de mascarillas. ii. Afirma haber presentado los IPERC diferenciados por áreas de trabajo, detallando actividades rutinarias y no rutinarias, como la impresión de planos (rutinaria) y el uso de comedores (no rutinaria), también señala que el IPERC aprobado en 2019 por la Compañía de Minas Buenaventura S.A.A., su accionista mayoritaria, sigue siendo válido, y que el formato utilizado no permite listar todos los riesgos como lo exige la autoridad inspectiva, pero estos están descritos en los documentos presentados. iii. Alega que, en cuanto a la prevención frente al COVID-19, los IPERC cubren todos los peligros asociados a los comedores, servicios higiénicos, habitaciones, áreas recreativas y transporte de personal. Por ello, considera que ha cumplido con las

exigencias de la inspección y no debería ser sancionada; también reconoce haber clasificado por error al personal de limpieza como de riesgo medio, pero esta observación ya fue corregida y acreditada oportunamente. iv. En la misma línea, respecto a la infracción sobre la falta de medidas preventivas frente al COVID-19, argumenta que las capacitaciones a cargo de empresas contratistas incluyeron el listado de productos usados para limpieza. Presentaron además fotografías que evidencian la entrega de EPP al personal de limpieza, por lo que se debe aplicar el principio de presunción de veracidad y descartar la supuesta infracción. v. Aduce que, igualmente, presentaron imágenes que demuestran la toma de temperatura mediante cámara térmica al personal, tres veces al día, cumpliendo con los protocolos para trabajadores de alto y muy alto riesgo. Siendo que, se acreditó la existencia de un punto de desinfección al ingreso y se identificaron múltiples puntos de acopio de EPPs y residuos contaminados, se detalló también el plan de limpieza de comedores y zonas comunes implementado por Sodexo, cuya validez, según la empresa, fue injustamente desestimada por la autoridad resolutora. vi. Finalmente, indica que contrataron al Instituto de Seguridad Minera para impartir capacitaciones previas al embarque, y adjuntaron las listas de asistencia. Asegura haber cumplido con la normativa de SST, respaldados por fotografías, por lo que solicitan el archivo del procedimiento o la realización de una nueva inspección in situ. Además, invocan el principio de non bis in ídem, ya que por los mismos hechos se les ha imputado dos infracciones diferentes: una por infracción a las normas de SST y otra por incumplimiento de un requerimiento de la inspección.

i. Señala que se verificó que la documentación presentada por la inspeccionada, entre ellos los registros versión 2, código P-COR-S1B-03.01-FO2 con el título “IDENTIFICACIÓN DE PELIGROS, EVALUACIÓN DE RIESGOS Y MEDIDAS DE CONTRO—L LINEA BASE” DE LA UNIDAD MINERA TATANHUATAY, en la cual se evidencia que en el formato IPERC del Área de Administración, sección almacén, tarea: “disposición de residuos sólidos” y del área de construcción “levantamiento, replanteo y control topográfico en pad (tarea rutinaria)” se aprecia el ítem de peligros “ergonómicos”, no corresponden a la exposición de riesgos al “Agente biológico virus SARC COV2”.

ii. Asimismo, no se desarrolla los riesgos por jornadas de trabajo, posturas prolongadas movimientos repetitivos, uso de mascarillas por tiempo prolongado. En igual sentido, respecto del IPERC del área de medio ambiente, tarea “Elaboración de Plan de Gestión de Recursos Humanos, se evidencia que tampoco hace referencia a la exposición de riesgos al “Agente biológico virus SARC COV2”. iii. Respecto al Plan COVID-19, precisa que, conforme consta en el Acta de Infracción, las observaciones realizadas al referido plan no fueron levantadas. En la misma línea, del análisis de la documentación presentada durante el trámite del procedimiento administrativo sancionador materia de litis, se evidencia que, tampoco subsano las observaciones advertidas. iv. Finalmente, respecto a la medida inspectiva de requerimiento, se señala que la inspeccionada se encontraba en la obligación de adoptar las medidas requeridas, advirtiéndose que no cumplió con lo solicitado. Asimismo, debido a la naturaleza independiente de las infracciones a la labor inspectiva, se desvirtúa la vulneración al principio non bis in ídem.

De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral

“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.”

Decreto Supremo N° 010-2022-TR5, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR6 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

Del Recurso De Revisión

“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE CIA MINERA COIMOLACHE S.A.

Fundamentos Del Recurso De Revisión

Mediante escrito de fecha 2 de setiembre de 2022, la impugnante presentó su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1324-2022-SUNAFIL/ILM, sustentándolo en los siguientes argumentos:

i. Sostiene que, la resolución impugnada adolece de una debida motivación, en tanto sí se identificó las áreas en las que existió alto riesgo de exposición; siendo estas todas las labores de limpieza y desinfección. Asimismo, sí tiene un listado de productos químicos

Artículo 14 del Reglamento del Tribunal.

de limpieza a usarse en cada área, no pudiendo desconocerse el cumplimiento de esta obligación. ii. Respecto a la identificación sintomatológica del COVID-19 previo al ingreso al trabajo, sostiene que, sí cumplió con la toma de temperatura llevada a cabo tres veces al día, existiendo el registro correspondiente. En la misma línea, cumplió con implementar una serie de lavabos y puntos de alcohol en gel, así como mantener un registro de los puntos de acopio de residuos biocontaminados. iii. Asimismo, aduce que implementó un área de aislamiento temporal en el campamento minero que cuenta con las condiciones adecuadas de higiene, conforme evidenció de las imágenes adjuntas a su recurso. iv. Reitera que se vulneró el principio de non bis in ídem, encontrándonos frente a una imputación de multa doble, dado que se sancionó dos veces por supuestos incumplimientos en materia de normas sociolaborales.

Análisis Del Recurso De Revisión

Sobre las infracciones competencia de este Tribunal

"Artículo 49.- Recursos administrativos Los recursos administrativos del procedimiento administrativo sancionador son aquellos previstos en el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 004- 2019-JUS. El Recurso de revisión es de carácter excepcional y se interpone ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral. El Reglamento determina las demás condiciones para el ejercicio de los recursos administrativos.”

“…la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias” (énfasis añadido).

“6.17. Sobre la base de lo previsto en el literal a) del artículo 16 y el inciso 18.1 del artículo 18 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral (Decreto Supremo N° 004-2017-TR), tras el control de admisibilidad del recurso de revisión interpuesto, a cargo de la autoridad emisora de la decisión impugnada, este órgano de revisión tiene el deber de efectuar el control de procedencia del recurso. Así, se declarará la improcedencia del recurso de revisión en los siguientes supuestos: i) Cuando el acto impugnado no corresponda a resoluciones de segunda instancia que se pronuncian sobre la imposición de sanciones; ii) Cuando la infracción materia de sanción que se impugna, no esté tipificada como muy grave en el RLGIT; o iii) Cuando el recurso de revisión no se sustente en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria emitidos por este Tribunal.

Sobre el derecho al debido procedimiento administrativo

“Principio del debido procedimiento. - Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo” (énfasis añadido).

Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa

La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales: (…) 2. Debido procedimiento. - No se pueden imponer sanciones sin que se haya tramitado el procedimiento respectivo, respetando las garantías del debido procedimiento. Los procedimientos que regulen el ejercicio de la potestad sancionadora deben establecer la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora, encomendándolas a autoridades distintas.

“2. El Tribunal Constitucional estima oportuno recordar, conforme lo ha manifestado en reiterada y uniforme jurisprudencia, que el debido proceso, como principio constitucional, está concebido como el cumplimiento de todas las garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los casos y procedimientos, incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea este administrativo -como en el caso de autos- o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal” (énfasis añadido).

“Tal como ya lo tiene expresado este Tribunal en uniforme y reiterada jurisprudencia, el derecho al debido proceso tiene un ámbito de proyección sobre cualquier tipo de proceso o procedimiento, sea éste judicial, administrativo o entre particulares. Así, se ha establecido que el derecho reconocido en el inciso 3) del artículo 139.° de la Constitución no sólo tiene un espacio de aplicación en el ámbito "judicial", sino también en el ámbito administrativo" y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha sostenido, puede también extenderse a "cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, (el que) tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal, en los términos del artículo 8° de la Convención Americana". (Caso Tribunal Constitucional del Perú, párrafo 71). De igual modo la Corte Interamericana sostiene –en doctrina que ha hecho suya este Colegiado en la sentencia correspondiente al Exp. N.º 2050-2002-AA/TC– que "si bien el artículo 8° de la Convención Americana se titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a efectos de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos"(párrafo 69). (…)” (énfasis agregado)

al debido procedimiento, debe analizarse el caso concreto en relación con la vulneración alegada.

Sobre la presunta vulneración a la motivación de las resoluciones

“4. Este Tribunal ha tenido oportunidad de expresar su posición respecto a la motivación de los actos administrativos, expresando que:

“[…][E]l derecho a la motivación de las resoluciones administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los hechos y las leyes que se aplican. […]

La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los razonamientos en que se apoya es una exigencia ineludible para todo tipo de actos administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto respecto de actos emanados de una potestad reglada como discrecional.

El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control integral por el juez constitucional de la actividad administrativa y la consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional.

Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de derecho. A ello, se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es indiscutible que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa.

En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es una condición impuesta por la Ley N.° 27444. Así, la falta de fundamento racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria a las garantías del debido procedimiento administrativo.” (STC 00091-2005-PA, fundamento 9, párrafos 3, 5 a 8, criterio reiterado en STC 294-2005-PA, STC 5514-2005-PA, entre otras).

Adicionalmente se ha determinado en la STC 8495-2006-PA/TC que: “un acto administrativo dictado al amparo de una potestad discrecional legalmente establecida resulta arbitrario cuando sólo expresa la apreciación individual de quien ejerce la competencia administrativa, o cuando el órgano administrativo, al adoptar la decisión, no motiva o expresa las razones que lo han conducido a adoptar tal decisión. De modo que, motivar una decisión no sólo significa expresar únicamente bajo qué norma legal se expide el acto administrativo, sino, fundamentalmente, exponer en forma sucinta –pero suficiente– las razones de hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada” (énfasis añadido)

Sobre los presuntos vicios de motivación incurrido en el caso concreto

Artículo 1. Objeto de la Ley: La Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo tiene como objetivo promover una cultura de prevención de riesgos laborales en el país. Para ello, cuenta con el deber de prevención de los empleadores, el rol de fiscalización y control del Estado y la participación de los trabajadores y sus organizaciones sindicales, quienes, a través del diálogo social, velan por la promoción, difusión y cumplimiento de la normativa sobre la materia.

bienestar tanto de los trabajadores, así como de aquellos que, no teniendo vínculo laboral, prestan servicios o se encuentran dentro del ámbito del centro de trabajo9.

I. Principio de Prevención: El empleador garantiza, en el centro de trabajo, el establecimiento de los medios y condiciones que protejan la vida, la salud y el bienestar de los trabajadores, y de aquellos que, no teniendo vínculo laboral, prestan servicios o se encuentran dentro del ámbito del centro de labores. Debe considerar factores sociales, laborales y biológicos, diferenciados en función del sexo, incorporando la dimensión de género en la evaluación y prevención de los riesgos en la salud laboral. Fundamento 6.18 de la Resolución N° 025-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala. Constitución Política del Perú, artículo 2.- Toda persona tiene derecho: (…) 24. A la libertad y a la seguridad personal. En consecuencia: (…) e. Toda persona es considerada inocente mientras no se haya declarado judicialmente su responsabilidad. TUO de la LPAG, Título Preliminar, artículo IV. Principios del procedimiento administrativo: (…) 9. Presunción de licitud. - Las entidades deben presumir que los administrados han actuado apegados a sus deberes mientras no cuenten con evidencia en contrario.

tanto su responsabilidad sobre el hecho imputado no haya sido debidamente acreditada, más allá de toda duda razonable13.

“Artículo 28.- Infracciones muy graves de seguridad y salud en el trabajo Son infracciones muy graves, los siguientes incumplimientos: (…) 28.7 No adoptar las medidas preventivas aplicables a las condiciones de trabajo de las que se derive un riesgo grave e inminente para la seguridad y salud de los trabajadores y personas que prestan servicios dentro del ámbito del centro de labores.”

“(..) el peligro debe ser concreto e inminente para la vida misma o para la salud del sujeto pasivo. Todo riesgo que no tenga estas connotaciones carece de relevancia para la presente figura delictiva, como sucedería si se verifica que el riesgo es leve o remoto”15.

“Cuando los niveles son tan deficientes que existe un riesgo inminente para la plantilla, un inspector puede ser autorizado a expedir en el acto un documento legal por el que se prohíbe la utilización de la maquinaria o la instalación en cuestión, o se detiene el proceso hasta que el riesgo haya sido plenamente controlado. Si el riesgo es de menor orden, los inspectores pueden expedir una notificación oficial exigiendo formalmente la adopción de medidas de mejora de la situación en un plazo determinado. Son acciones que constituyen un medio eficaz de optimizar con rapidez las condiciones de trabajo y, a

En el fundamento 3 de la STC recaída en el Expediente 08811-2005-PHC/TC, el Tribunal Constitucional señalo que el derecho a la presunción de inocencia “obliga al órgano jurisdiccional a realizar una actividad probatoria suficiente que permita desvirtuar el estado de inocente del que goza todo imputado, pues este no puede ser condenado solo sobre la base de simples presunciones” Fundamento 2 de la STC recaída en el Expediente 1172-2003-HC/TC Salinas Siccha, Ramiro. Derecho Penal. Parte Especial. Quinta edición. Lima: Grijley, 2013, p. 268.

menudo, una forma de ejecución preferible a los procedimientos judiciales, que pueden resultar incómodos y lentos para garantizar la aplicación de soluciones”16.

“(…) Si se tiene en cuenta que la actividad laboral es generalmente peligrosa2, pero necesaria desde el punto de vista socio-económico, y por ende, el ordenamiento jurídico (laboral/administrativo) permite su desarrollo con cierto nivel de riesgo (riesgo permitido), claramente no será el riesgo propio (estructural) del proceso productivo el penalmente relevante, porque implicaría una contradicción con lo previsto en otro sector jurídico, sino un riesgo excedente. (…) Entonces el riesgo está enmarcado en la estructura típica por una cláusula (de mínima) que marca el piso o nivel inferior y por otra cláusula (de máxima) que determina las circunstancias definitorias de ese “exceso”, que representa el riesgo penalmente relevante, que alude a un determinado estadio de evolución del riesgo y que se concreta en la expresión “peligro grave”.17

“(…) hacer frente a algún entorno de inminente riesgo para las personas en su vida, salud o seguridad. Con ella, las entidades autorizadas a adoptarlas buscan mantener ese estado de protección que brinda el Estado y en cuya consolidación colabora la sociedad, a fin que determinados derechos como la integridad, la tranquilidad, la propiedad o la libertad personal puedan ser preservados frente a situaciones de peligro, amenaza, vulneración o desconocimiento. (…)”.

“Se entenderá como “riesgo laboral grave e inminente” aquel que resulte probable racionalmente que se materialice en un futuro inmediato y pueda suponer un daño grave para la salud de los trabajadores. En el caso de exposición a agentes susceptibles de causar daños graves a la salud de los trabajadores, se considerará que existe un riesgo grave e inminente cuando sea probable racionalmente que se materialice en un futuro inmediato una exposición a dichos agentes de la que puedan derivarse daños graves para la salud, aun cuando éstos no se manifiesten de forma inmediata. (Cortes Generales, 1995b, p. 10)19”.

Enciclopedia de Seguridad y Salud en el Trabajo (2022). Organización Internacional de Trabajo. Tomo II, capítulo 57. https://www.insst.es/tomo-ii - Énfasis agregado. Purcalla Bonilla, Miguel Angel. El derecho del trabajador a interrumpir su prestación y el abandono del lugar de trabajo. Revista de relaciones laborales, ISSN 1133-3189, Nº 6, 1998, págs. 209-222. Morón Urbina, J. C. (2010). Los actos-medidas (medidas correctivas, provisionales y de seguridad) y la potestad sancionadora de la Administración. Revista De Derecho Administrativo, (9), 135-157. Recuperado a partir de https://revistas.pucp.edu.pe/index.php/derechoadministrativo/article/view/13710 Cortes Generales 1995, p. 10, como se citó en Sánchez Carretero, R. M. (2023). Delitos contra la seguridad y salud de los trabajadores. Revista De Derecho Procesal Del Trabajo, Vol. 6 N°8, 89-123. https://doi.org/10.47308/rdpt.v6i8.808

“La gravedad o magnitud de un riesgo se mide por la probabilidad de la producción del daño y por la severidad del mismo”20.

“(…) 6.6 Resulta de vital importancia que la administración satisfaga un estándar probatorio razonable sobre la comisión de la infracción por la que se imputa a una inspeccionada, teniendo en cuenta que el nivel de probanza de la acusación es que ésta se encuentre acreditada más allá de toda duda razonable. La Administración Pública no solo debe encargarse de mostrar pruebas de la acusación, sino que tiene que encargarse de valorar y argumentar que tales piezas sustentan el análisis sobre los hechos probados del caso y en debida consideración del principio de tipicidad. (…) 6.13. Por tanto, atendiendo a la conjunción copulativa “riesgo grave e inminente” del tipo infractor del numeral 28.7 del artículo 28 del RLGIT, para el juicio de subsunción del comportamiento reprochado no será suficiente que los inspectores de trabajo acrediten la gravedad por acción u omisión del incumplimiento en materia de seguridad y salud en el trabajo por parte del sujeto inspeccionado. De conformidad con el principio de tipicidad, también se deberán desarrollar las razones que sustentan la inminencia en la configuración de dicho riesgo grave en materia de seguridad y salud de los trabajadores que la administración considere como afectados (y, eventualmente, de las personas que prestan servicios dentro del ámbito del centro de labores).

Cfr. Gonzales Ortega y Aparicio Tovar. Comentarios a Ley 31/1995, de prevención de riesgos laborales. Trotta, Madrid, 1996. Pp. 139. En virtud del artículo 22 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado mediante Decreto Supremo N° 004- 2017-TR, establece la obligatoriedad de los pronunciamientos interpretativos del TFL, por ser precedentes vinculantes de observancia obligatoria. Énfasis añadido.

administrativa, atendiendo al deber de prevención que incumbe al administrado con relación a los trabajadores y personas que prestan servicios dentro del ámbito del centro de labores, el RLGIT ha dispuesto como una sanción muy grave en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificado en el numeral 28.7 del artículo 28 del RLGIT, la afectación al deber de prevención “No adoptar las medidas preventivas aplicables a las condiciones de trabajo”, pero exige como consecuencia de ello se “derive un riesgo grave e inminente para la seguridad y salud de los trabajadores y personas que prestan servicios dentro del ámbito del centro de labores”.

En lo referido al numeral 28.7 del artículo 28 del RLGIT que describe como conducta infractora: No adoptar las medidas preventivas aplicables a las condiciones de trabajo de

Organización Mundial de la Salud: “La enfermedad está provocada por el virus SARS-CoV-2, que se propaga de una persona a otra de varias formas diferentes. El virus puede propagarse a través de pequeñas partículas líquidas expulsadas por una persona infectada por la boca o la nariz al toser, estornudar, hablar, cantar o respirar. Las partículas tienen diferentes tamaños, desde las más grandes, llamadas «gotículas respiratorias», hasta las más pequeñas, o «aerosoles». - Los datos disponibles actualmente apuntan a que el virus se propaga principalmente entre personas que están en estrecho contacto, por lo general a menos de un metro (distancia corta). Una persona puede infectarse al inhalar aerosoles o gotículas que contienen virus o que entran en contacto directo con los ojos, la nariz o la boca. - El virus también puede propagarse en espacios interiores mal ventilados y/o concurridos, donde se suelen pasar largos periodos de tiempo. Ello se debe a que los aerosoles permanecen suspendidos en el aire o viajan a distancias superiores a un metro (distancia larga). - También es posible infectarse al tocar superficies contaminadas por el virus y posteriormente tocarse los ojos, la nariz o la boca sin haberse lavado las manos.” (https://www.who.int/es/news-room/questions-and answers/item/coronavirus- disease-covid-19-how-is-it-transmitted)

las que se derive un riesgo grave e inminente para la seguridad y salud de los trabajadores y personas que prestan servicios dentro del ámbito del centro de laborales.

“(…) para tipificar la conducta de no cumplir los lineamientos del Plan Covid debe advertirse que concurra el riesgo grave e inminente, en tanto se advierta de manera certera la existencia del riesgo grave e inminente para los trabajadores a consecuencia de incumplir las disposiciones del Plan”.

Figura N° 01

vería afectado de la misma manera que los colaboradores que realizan funciones administrativas o gerenciales, debido a la diferencia en la naturaleza de sus labores.

“6.20. En efecto, en el marco del procedimiento de fiscalización y sancionador se deben obtener los indicios suficientes o elementos de convicción que permitan la comprobación de alguna infracción a las normas de trabajo que sean pasibles de sanción. Esto resulta necesario para poder sostener una imputación de responsabilidad administrativa al sujeto inspeccionado, para lo cual se deben agotar los medios conferidos por el TUO de la LPAG, la LGIT y el RLGIT, citados precedentemente”

cometida por el inspeccionado, esta debe cumplir con expresar su ámbito subjetivo y objetivo, así como debe haber sido emitida en el marco de los principios de legalidad, razonabilidad y proporcionalidad. Ello, en atención a lo dispuesto en los precedentes administrativos contenidos en Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, N° 002-2022-SUNAFIL/TFL, N° 008-2023-SUNAFIL/TFL y N° 009-2023-SUNAFIL/TFL.

Figura N° 02

“25. Debemos señalar que, la legalidad, razonabilidad y proporcionalidad, deben ser analizadas en atención a los siguientes criterios, siguiendo dicho orden de prelación: 25.1. Legalidad. - Debe ser evaluada, partiendo del cumplimiento de lo dispuesto en el bloque de legalidad invocable, el cual está comprendido por los artículos 141 de la LGIT y 172 del RLGIT, sobre la medida inspectiva de requerimiento, estos deben haberse comprobado la existencia de una infracción y que la misma pueda ser objeto de subsanación. Siendo que, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador, tal y como se señaló en el considerando 6.7 de la Resolución N° 018-2021-SUNAFIL/ TFL-Primera Sala, del 08 de junio de 2021, recaída en el Expediente N° 1098-2016-SUNAFIL/ILM/SIRE4. 25.2. Razonabilidad. - El artículo IV3 Texto Único de la Ley del Procedimiento Administrativo General reconoce a la misma como un principio del procedimiento administrativo. Siendo que para satisfacer el principio de razonabilidad debe esta medida inspectiva mantener proporción entre los medios y fines, esto es, que dentro de los márgenes de discrecionalidad que tiene la autoridad inspectiva se debe elegir/optar por una que sea proporcional al fin perseguido por la administración. Por tanto, este aspecto debe ser evaluado desde el punto de vista de la mesura que se debe tener entre los medios utilizados y los fines perseguidos con la medida inspectiva de requerimiento. 25.3. Proporcionalidad. – Sobre el particular, el Tribunal Constitucional en la sentencia emitida en el expediente Nº 10-2002-AI/TC, fundamento jurídico 195, señaló: “El principio de proporcionalidad es un principio general del derecho expresamente positivizado, cuya satisfacción ha de analizarse en cualquier ámbito del derecho (…)”. En ese sentido, Baca Oneto precisa que: “Este principio opera en dos planos: en el normativo, por el que exige al legislador (o a la Administración, cuando dicta sus reglamentos) que las sanciones sean proporcionales a la gravedad de las infracciones tipificadas; y en el de aplicación, que exige que en el caso concreto la sanción aplicada, dentro de los márgenes establecidos en la norma, sea proporcional a la infracción realmente cometida. Mientras en el primer caso opera como un límite al legislador, en el segundo lo hace frente a la Administración titular de la potestad sancionadora, y exige, una vez establecida la necesidad de la sanción,

“que la medida adoptada sea la más idónea y de menos afectación posible a los derechos implicados en el caso” (SIC)4”. Por lo que, este aspecto debe ser evaluado en consideración al Test de proporcionalidad establecido por el Tribunal Constitucional- en las sentencias emitidas en los expedientes Nros 045-2004-PI/TC, 003-2005-AI/TC, 0045- 2005 PI/TC, 579-2008-PA/TC-, es decir, el examen de: a) idoneidad; b) necesidad; c) ponderación o proporcionalidad en sentido estricto; determinando la legitimidad de los fines perseguidos por parte de la medida inspectiva de requerimiento, en atención a lo dispuesto en la LGIT y el RLGIT. 26. Por ello, conforme a la casuística emitida por este Tribunal (Resoluciones Nros 1070- 2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, 064-2023-SUNAFIL/TFL-Primera Sala) bajo un análisis de legalidad, por ejemplo, no se debería de analizar si correspondía o no la exigencia de una obligación legal cuyo incumplimiento se encuentra fuera de la competencia material del Tribunal (por ejemplo, dilucidar si le correspondía o no recibir el certificado de trabajo, el pago de gratificaciones, o cualquier otra conducta que derive en una infracción grave o leve).” (Énfasis agregado)

incurrió en la misma, confundiéndose la naturaleza de la medida de requerimiento con la de un requerimiento de información, ocasionando la desnaturalización del primero.

“7. El derecho a la debida motivación de las resoluciones judiciales es una garantía del justiciable frente a la arbitrariedad judicial y garantiza que las resoluciones no se encuentren justificadas en el mero capricho de los magistrados, sino en datos objetivos que proporciona el ordenamiento jurídico o los que se derivan del caso. Sin embargo, no todo ni cualquier error en el que eventualmente incurra una resolución judicial constituye automáticamente la violación del contenido constitucionalmente protegido del derecho a la motivación de las resoluciones judiciales.

Así, en el Exp. N.º 3943-2006-PA/TC y antes en el voto singular de los magistrados Gonzales Ojeda y Alva Orlandini (Exp. N.º 1744-2005-PA/TC), este Colegiado Constitucional ha precisado que el contenido constitucionalmente garantizado de este derecho queda delimitado, entre otros, en los siguientes supuestos:

a) Inexistencia de motivación o motivación aparente. Está fuera de toda duda que se viola el derecho a una decisión debidamente motivada cuando la motivación es inexistente o cuando la misma es solo aparente, en el sentido de que no da cuenta de las razones mínimas que sustentan la decisión o de que no responde a las alegaciones de las partes del proceso, o porque solo intenta dar un cumplimiento formal al mandato, amparándose en frases sin ningún sustento fáctico o jurídico.

b) Falta de motivación interna del razonamiento. La falta de motivación interna del razonamiento [defectos internos de la motivación] se presenta en una doble dimensión; por un lado, cuando existe invalidez de una inferencia a partir de las premisas que establece previamente el Juez en su decisión (…).

c) Deficiencias en la motivación externa; justificación de las premisas. El control de la motivación también puede autorizar la actuación del juez constitucional cuando las premisas de las que parte el Juez no han sido confrontadas o analizadas respecto de su validez fáctica o jurídica (…)

d) La motivación insuficiente. Se refiere, básicamente, al mínimo de motivación exigible atendiendo a las razones de hecho o de derecho indispensables para asumir que la decisión está debidamente motivada. Si bien, como ha establecido este Tribunal en reiterada jurisprudencia, no se trata de dar respuestas a cada una de las pretensiones planteadas, la insuficiencia, vista aquí en términos generales, sólo resultará relevante desde una perspectiva constitucional si es que la ausencia de argumentos o la “insuficiencia” de fundamentos resulta manifiesta a la luz de lo que en sustancia se está decidiendo.

e) La motivación sustancialmente incongruente. El derecho a la debida motivación de las resoluciones obliga a los órganos judiciales a resolver las pretensiones de las partes de manera congruente con los términos en que vengan planteadas, sin cometer, por lo tanto, desviaciones que supongan modificación o alteración del debate procesal (incongruencia activa). Desde luego, no cualquier nivel en que se produzca tal incumplimiento genera de inmediato la posibilidad de su control. (…).

f) Motivaciones cualificadas. - Conforme lo ha destacado este Tribunal, resulta indispensable una especial justificación para el caso de decisiones de rechazo de la demanda, o cuando, como producto de la decisión jurisdiccional, se afectan derechos fundamentales como el de la libertad. En estos casos, la motivación de la sentencia opera como un doble mandato, referido tanto al propio derecho a la justificación de la decisión como también al derecho que está siendo objeto de restricción por parte del Juez o Tribunal.” (énfasis agregado).

Sub Intendencia si bien da la apariencia de motivación al existir citas normativas, no se identificó ni justificó correctamente la gravedad e inminencia del riesgo que exige el tipo infractor contenido en el numeral 28.7 del artículo 28 del RLGIT, así como tampoco se analiza si la medida inspectiva de requerimiento fue emitida en cumplimiento de los principios de legalidad, razonabilidad y proporcionalidad, deviniendo en que su decisión carece de sustento jurídico alguno.

Fundamento jurídico 14, Exp. N° 02098-2010-PA/TC. CABANELLAS, Guillermo. Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual. Tomo V, Buenos Aires: Editorial Heliasta, p. 549. Artículo 13.- Alcances de la nulidad (…) 13.2 La nulidad parcial del acto administrativo no alcanza a las otras partes del acto que resulten independientes de la parte nula, salvo que sea su consecuencia, ni impide la producción de efectos para los cuales, no obstante, el acto pueda ser idóneo, salvo disposición legal en contrario. Morón Urbina, J (2019). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444. Lima: Gaceta Jurídica S.A., Décimo Cuarta Edición, Tomo I, p. 269.

Sobre la potestad del Tribunal para declarar la nulidad de los actos emitidos por las autoridades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo

Información Adicional

N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación Seguridad y Salud en el Trabajo No acreditar haber realizado una Identificación de Peligros, evaluación de riesgos y medidas de control conforme a Ley Numeral 27.3 del artículo 27 del RLGIT GRAVE

SE RESUELVE: PRIMERO. – Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por CIA MINERA COIMOLACHE S.A. contra la Resolución de Intendencia N° 1324-2022-SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente N° 5698-2020-SUNAFIL/ILM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución. SEGUNDO. – Declarar la NULIDAD PARCIAL de la Resolución de Sub Intendencia N° 937-2021- SUNAFIL/ILM/SIRE5, de fecha 1 de octubre de 2021, y la de los sucesivos actos y actuaciones en

el procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 5698- 2020-SUNAFIL/ILM, en los extremos referidos a las infracciones muy graves tipificadas en el numeral 28.7 del artículo 28 y el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

TERCERO. – RETROTRAER el procedimiento administrativo sancionador al momento en que se produjo el vicio, esto es, a la emisión de la Resolución de Sub Intendencia N° 937-2021- SUNAFIL/ILM/SIRE5, de fecha 1 de octubre de 2021, a fin de que la instancia competente emita un nuevo pronunciamiento en los extremos referidos a las infracciones muy graves tipificadas en el numeral 28.7 del artículo 28 y el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, considerando los alcances señalados en la presente resolución.

CUARTO. - Notificar la presente resolución a CIA MINERA COIMOLACHE S.A. y a la Intendencia de Lima Metropolitana, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO. - Remitir los actuados a la Intendencia de Lima Metropolitana, y a la Gerencia General de la SUNAFIL, a fin que, de considerarlo conveniente, procedan conforme a sus atribuciones y de acuerdo con lo señalado en el considerando 6.70 de la presente resolución.

SEXTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).

MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA Presidente

20250521VLFR - HR 148048-2022