CIA de Seguridad Prosegur S.A — Res. 887-2023

Mediante Orden de Inspección N° 080-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 93-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de dos (02) infracciones muy graves a la labor inspectiva, a raíz de la denuncia presentada por un ex trabajador, por presuntas irregularidades con el pago de su liquidación de beneficios sociales.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 113-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIAI, de fecha 16 de marzo de 2022, y notificada el 18 de marzo de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 139-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIAI, de fecha 08 de abril de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Cajamarca, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 234-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIRE, de fecha 19 de mayo de 2022, notificada el 10 de junio de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 24,196.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 04 de julio de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 234-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ/SIRE, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 118-2022-SUNAFIL/IRE-CAJ, de fecha 07 de julio de 20222, la Intendencia Regional de Cajamarca declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 01 de agosto de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Cajamarca el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 118-2022- SUNAFIL/IRE-CAJ.

La Intendencia Regional de Cajamarca admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM N° 597-2022- SUNAFIL/IRE-CAJ, recibido el 03 de agosto de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que CIA DE SEGURIDAD PROSEGUR S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 118-2022- SUNAFIL/IRE-CAJ, emitida por la Intendencia Regional de Cajamarca, que confirmó la sanción impuesta de S/ 24,196.00 por la comisión de dos (2) infracciones MUY GRAVES a la labor inspectiva, tipificadas en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 12 de julio de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por CIA DE SEGURIDAD PROSEGUR S.A.

Del mismo modo, el numeral 15.1 del artículo 15 del RLGIT establece que, “durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas, los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, prestarán la colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el adecuado ejercicio de las funciones encomendadas, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 9 de la Ley”.

En ese sentido, de acuerdo con lo señalado en el artículo 9 de la LGIT: “los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y, en cumplimiento de dicha obligación de colaboración, deberán: (...) e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones”.

Cabe señalar que, “las actuaciones inspectivas son las diligencias que la Inspección del Trabajo sigue de oficio, con carácter previo al inicio del procedimiento administrativo sancionador, para comprobar si se cumplen las disposiciones vigentes en materia sociolaboral y poder adoptar las medidas inspectivas que en su caso procedan, para garantizar el cumplimiento de las normas sociolaborales”. Asimismo, “la función inspectiva es entendida como la actividad

Por su parte, en el numeral 3.1 del artículo 5 de la LGIT se establece que, “en el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados, están investidos de autoridad y facultados para proceder a practicar cualquier diligencia de investigación, examen o prueba que considere necesario para comprobar que las disposiciones legales se observan correctamente y, en particular, para requerir información, solo o ante testigos, al sujeto inspeccionado o al personal de la empresa sobre cualquier asunto relativo a la aplicación de las disposiciones legales, así como a exigir la identificación, o razón de su presencia, de las personas que se encuentren en el centro de trabajo inspeccionado”. En similar sentido, el artículo 11 del mismo dispositivo legal establece que “las actuaciones inspectivas de investigación se desarrollan mediante requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, visita de inspección a los centros y lugares de trabajo, mediante requerimiento de comparecencia del sujeto inspeccionado ante el inspector actuante para aportar documentación y/o efectuar las aclaraciones pertinentes o mediante comprobación de datos o antecedentes que obren en el Sector Público” (énfasis añadido).

Por lo que, de acuerdo a lo dispuesto en el numeral 7.12.4 del ítem 7.12 “REQUERIMIENTO DE INFORMACIÓN POR MEDIO DE SISTEMAS DE COMUNICACIÓN ELECTRÓNICA” de la Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII, denominada “DIRECTIVA SOBRE EL EJERCICIO DE LA FUNCIÓN INSPECTIVA – Versión 02”, aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 216-2021-SUNAFIL, del 10 de agosto de 2021, se dispone que: “La negativa del sujeto inspeccionado a proporcionar al inspector comisionado la información solicitada mediante esta modalidad y bajo apercibimiento, constituye infracción a la labor inspectiva, según lo previsto por el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, siempre que haya sido notificado según lo establecido en el TUO de la LPAG y normas sobre la materia. Para que se configure la negativa, tiene que haberse advertido que la información y documentación exigida exista a la fecha del requerimiento, y que ésta deba ser necesaria para el desarrollo de las funciones del inspector comisionado.”

Asimismo de acuerdo a lo señalado en el numeral 7.8.2 de la versión 03 del Protocolo N° 005- 2020-SUNAFIL/INII “PROTOCOLO SOBRE EL EJERCICIO DE LA INSPECCIÓN DEL TRABAJO, DENTRO DEL MARCO DE LA DECLARATORIA DE EMERGENCIA SANITARIA Y NACIONAL POR LAS GRAVES CIRCUNSTANCIAS QUE AFECTAN LAS ACTIVIDADES LABORALES Y ECONÓMICAS A CONSECUENCIA DEL CORONAVIRUS (COVID 19) EN EL TERRITORIO NACIONAL”, aprobado por Resolución de Superintendencia N° 189-2021- SUNAFIL, de fecha 28 de junio de 2021, se dispone que, “si se verifica que el sujeto inspeccionado se niega a proporcionar al inspector comisionado la información solicitada mediante esta modalidad y bajo apercibimiento, incurre en la infracción a la labor inspectiva”.

En el caso de autos, de la consulta efectuada por esta Sala a través del aplicativo de consultas elaborado por la Oficina de Tecnologías de la Información y Comunicaciones de la SUNAFIL, se aprecia que la impugnante presenta un ingreso en fecha previa (31 de agosto de 2020) al envío de los dos requerimientos de información, remitidos el 15 y 22 de febrero de 2022, en donde la impugnante efectivamente registró sus datos de contacto.

Situación que se condice con las respectivas constancias de depósito de las notificaciones en la casilla electrónica, conforme el siguiente detalle:

En ese entendido, estando a las notificaciones efectuadas sin que hayan sido atendidas dentro del plazo otorgado por el inspector comisionado, se configuraron las dos infracciones previstas en el numeral 46.3 del artículo 46 de la RLGIT, toda vez que estas fueron de conocimiento de la entonces inspeccionada. Este hecho se condice con la comunicación efectuada vía correo electrónico entre la autoridad inspectiva y la impugnante, según el correo de fecha 22 de febrero de 2022, por medio del cual esta última se comprometió a cumplir con la presentación de la información solicitada.

El numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa lo siguiente, respecto del debido procedimiento:

El Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:

Con relación al derecho o garantía de la motivación de las decisiones que afecten los intereses de la impugnante, es importante recalcar que el principio de debido procedimiento se encuentra relacionado con la exigencia de la debida motivación del acto administrativo. Lo anterior se desprende de la necesidad de que sea una garantía a favor de los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y producir pruebas y, a su vez, a obtener una decisión por parte de la autoridad administrativa motivada y fundada en derecho.

En ese contexto, uno de los elementos esenciales que rige el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa11, es el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y de respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

Se debe también traer a colación, el requisito de la motivación de las resoluciones, señalado en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, en concordancia con el artículo 6 del citado instrumento; en virtud del cual, todo acto administrativo debe estar motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico.

Sobre el particular, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en más de una ocasión estableciendo, incluso, criterios jurisprudenciales al respecto. A este entender, el propio Tribunal Constitucional recopiló en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312-2011-AA una serie de elementos vinculados a la motivación de los actos administrativos, resaltando la definición de la naturaleza jurídica de la motivación de actos administrativos: una garantía constitucional que busca evitar la arbitrariedad de la Administración. Señaló el Tribunal Constitucional, además, lo siguiente:

Así las cosas, se advierte que la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción. En consecuencia, no son admisibles, como motivación, las fórmulas que, por su generalidad, no resulten esclarecedoras para la motivación del acto.

En efecto, nuestro ordenamiento jurídico ha establecido algunos alcances sobre la exigencia de la motivación de las resoluciones en el ámbito de la actuación administrativa, siendo que, en los numerales 1.2 y 1.11 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG se establecen dos reglas vinculadas a la motivación: (i) la obligación de la motivación en las decisiones que tome la Administración Pública, conforme al principio del debido procedimiento; y, (ii) la obligación de verificar plenamente los hechos que sustentan la decisión adoptada por la Administración Pública, conforme al principio de verdad material12.

Del marco expuesto se concluye que la motivación exige que, en la justificación de la decisión adoptada por parte de la Autoridad Administrativa, respecto a la determinación de responsabilidad por conductas contra el ordenamiento administrativo, se realice la exposición

Bajo esos alcances, la supuesta falta de motivación detectada por la impugnante ante la invocación de numerales “inexistentes” en el Informe Final de Instrucción carece de asidero, toda vez que se observa que efectivamente el Informe Final de Instrucción N° 139-2022- SUNAFIL/IRE-CAJ/SIAI de fecha 08 de abril de 2022 contiene el análisis de los descargos y la sustentación de la responsabilidad por parte de la impugnante en los numerales 3.2.1 a 3.2.16, detectándose un error material en la invocación de los mismos por parte de las instancias previas (consignándose los numerales “3.3.1 a 3.3.16”).

En similar sentido, sostener que la tipificación de las infracciones a la labor inspectiva únicamente puede encontrarse limitada a la calificación de infracciones graves, conforme a la lectura del artículo 31 de la LGIT, responde a una lectura restringida del mismo dispositivo legal. Así, el artículo 37 denominado “Gravedad de las infracciones” señala que las infracciones, de acuerdo a su gravedad, serán determinadas en el reglamento de la LGIT “…teniendo en consideración su incidencia en el riesgo del trabajador, respecto de su vida, integridad física y salud, en el cumplimiento de las obligaciones esenciales respecto de los trabajadores, en la posibilidad del trabajador de disponer de los beneficios de carácter laboral, de carácter irrenunciable, en el cumplimiento de las obligaciones dentro de los plazos legales y convencionales establecidos, en la conducta dirigida a impedir o desnaturalizar las visitas de inspección y en el grado de formalidad.” (énfasis añadido), por lo que no se presenta una vulneración al principio de legalidad en este extremo.

Respecto de la invocación de las resoluciones emitidas por esta Sala (Resoluciones Nros 129- 2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala y 475-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala), es importante señalar que el contenido de las mismas responde a casos concretos, y no tienen necesariamente la fuerza vinculativa que caracteriza a los precedentes emitidos por la Sala Plena del Tribunal, conforme al artículo 15 del reglamento del Tribunal.

Sin desmedro de lo anteriormente señalado, es importante identificar que en los casos resueltos mediante las resoluciones invocadas por la impugnante, esta Sala determinó que las empresas que interpusieron los recursos excepcionales resueltos mediante la revisión se basaron, entre otros alcances, en el desconocimiento de las notificaciones efectuadas por parte de la autoridad inspectiva; situación que es distinta en el caso de autos, toda vez que la impugnante sí tuvo conocimiento de los requerimientos, conforme obra en los actuados. Por ello, no corresponde sostener la vulneración a la normativa invocada en los términos señalados por la impugnante.

Por ello, esta Sala no identifica que la resolución de Intendencia haya incurrido en un supuesto de falta de motivación al no amparar el alegato de la impugnante; por el contrario, la resolución impugnada precisamente desvirtúa los alegatos del recurso de apelación, citando incluso lo determinado por las instancias previas así como lo declarado por la propia impugnante respecto de la recepción del segundo requerimiento de información y su “atención” mediante correo electrónico de fecha 22 de febrero de 2022. En ese sentido, no se puede sostener de manera temeraria que – por contarse con una postura o lectura distinta del desarrollo normativo y de las presunciones legales de nuestro ordenamiento – las autoridades administrativas incurran en un supuesto de falta de motivación.

Con relación a la vulneración del principio de verdad material, el Título Preliminar del TUO de la LPAG define al principio de verdad material como la obligación de la autoridad administrativa competente de “verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones”, para lo cual puede “adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley” (numeral 1.11 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG).

Bajo esos alcances, la impugnante sostiene que la autoridad inspectiva debió de realizar actuaciones adicionales a fin de generar la información necesaria relacionada con las materias objeto de la presente Orden de Inspección, e identificar si efectivamente se produjo un supuesto de vulneración a la normativa sociolaboral en los términos señalados por el trabajador denunciante, sin agotarse en la remisión de requerimientos por medios electrónicos.

Sin embargo, la impugnante omite reconocer que durante la realización de dichas actividades, precisamente ésta tuvo conocimiento de la información que le fue solicitada de manera oportuna por parte de la autoridad inspectiva, no atendiendo a la misma. Por ello, sin desmedro de lo ya señalado en los numerales 6.1 a 6.7 de la presente resolución, el artículo 68 del TUO de la LPAG señala, respecto del principio de verdad material, a la obligación que también tienen los administrados respecto de la máxima invocada:

Esta situación obliga a invocar al principio de la buena fe, por medio del cual el TUO de la LPAG establece que “la autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. La autoridad administrativa no puede actuar contra sus propios actos, salvo los supuestos de revisión de oficio contemplados en la presente Ley. Ninguna regulación del procedimiento administrativo

Por ello, es contrario al principio de la buena fe procedimental que la impugnante acuda a su falta de atención de los requerimientos respeto de los cuales tenía conocimiento, para incidir en una supuesta irregularidad u omisión por parte de la autoridad inspectiva. Conforme ha quedado constatada en el Acta de Infracción, para el inspector comisionado había quedado acreditada la falta de colaboración por parte de la empresa impugnante al no atenderse dos requerimientos debidamente notificados.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, la multa subsistente como resultado del procedimiento administrativo sancionador sería la que corresponde a la siguiente infracción:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.