China Railway 20 Bureau Group Corporation Sucursal del Perú — Res. 150-2024

Mediante Orden de Inspección N° 548-2020-SUNAFIL/IRE-HUA, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 013-2021-SUNAFIL/IRE-HUA (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se

Que, mediante Imputación de Cargos N° 55-2021-SUNAFIL/IRE-HUA/AI-IC, de fecha 31 de marzo de 2021, y notificado el 08 de abril de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 127-2021-SUNAFIL/IRE-HUA/AI-IFI, de fecha 28 de abril de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de la conducta infractora imputada a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Huánuco, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 197-2021-SUNAFIL/IRE-HUA/SIRE, de fecha 19 de julio de 2021, notificada el 21 de julio de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 231,132.00, por haber incurrido en la siguiente infracción:

Con fecha 12 de agosto de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 197-2021-SUNAFIL/IRE-HUA/SIRE.

Mediante Resolución de Intendencia N° 065-2021-SUNAFIL/IRE-HUA, de fecha 03 de setiembre de 20212, la Intendencia Regional de Huánuco declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la Resolución de Sub Intendencia N° 197-2021-SUNAFIL/IRE-HUA/SIRE.

Con fecha 24 de setiembre de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Huánuco, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 065-2021- SUNAFIL/IRE-HUA.

La Intendencia Regional de Huánuco, admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 0596-2021- SUNAFIL/IRE-HUA, recibido el 04 de octubre de 2021, por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante Resolución N° 658-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, de fecha 13 de diciembre de 20213, la Primera Sala del Tribunal de Fiscalización Laboral, resolvió declarar fundado en parte el recurso de revisión interpuesto por la impugnante, revocando en parte la Resolución de Intendencia N° 065-2021-SUNAFIL/IRE-HUA, en el extremo referente a la

La Intendencia Regional de Huánuco, mediante MEMORANDUN-000015-2024- SUNAFIL/IRE-HUA, recibido el 09 de enero de 2024, solicita al Tribunal de Fiscalización Laboral, cumpla con el requerimiento de ejecución de sentencia respecto del EXP. 285- 2022-0-1201-JR-LA-01, a través del cual CHINA RAILWAY 20 BUREAU GROUP CORPORATION SUCURSAL DEL PERÚ, solicitó la nulidad parcial de la Resolución N° 658-2021-SUNAFIL/TFL- Primera Sala, de fecha 13 de diciembre de 2021, expedida en mérito al procedimiento sancionador N° 52-2021-SUNAFIL/IRE-HUA.

Al respecto, en la Sentencia de Vista, emitida por la Sala Laboral – Sede Central de la Corte Superior de Justicia de Huánuco, contenida en el Resolución Número 20, de fecha 11 de setiembre de 2023, el órgano jurisdiccional declara infundada la demanda, y reformándola la declara fundada, declarando nulo sin efecto legal el artículo segundo de la Resolución N° 658-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, de fecha 13 de diciembre de 2021, sólo en el extremo que adecúa la infracción como grave, y ordena que se emita nueva resolución, por considerar los siguientes puntos:

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299814, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299815, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo6 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR7, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR8 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El TUO de la LPAG, define al acto administrativo como “(…) las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de derecho público, están destinadas a producir

Para tal fin, a través del artículo 3 del TUO de la LPAG, se definen los requisitos de validez a los cuales se encuentra sujetos los actos administrativos, comprendiéndose dentro de éstos a la i) competencia, ii) el objeto u contenido, iii) la finalidad pública, iv) la motivación y; finalmente, la emisión del mismo dentro de un v) procedimiento regular.

A su vez, los numerales 213.1 y 213.3 del artículo 213 del TUO de la LPAG, establecen que en cualquiera de los casos enumerados en el artículo 1012, puede declararse la nulidad de los actos administrativos, aun cuando hayan quedado firmes, siempre que agravien el interés público o lesionen derechos fundamentales.

Habiéndose tomado conocimiento respecto de la Sentencia de Vista N° 135-2023, emitida por la Sala Laboral – Sede Central de la Corte Superior de Justicia de Huánuco, contenida en el Resolución Número 20, de fecha 11 de setiembre de 2023, que declara nulo y sin efecto legal el artículo segundo de la Resolución N° 658-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, de fecha 13 de diciembre de 2021, sólo en el extremo que adecúa la infracción como grave, y ordena se emita una nueva resolución, corresponde analizar el recurso de revisión y resolver respecto de la nulidad ordenada.

La Resolución N° 658-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, de fecha 13 de diciembre de 2021, fue aprobada mediante sesión del 07 de diciembre de 2021, por la Primera Sala del Tribunal de Fiscalización Laboral.

De la revisión de su contenido, se identifica que ésta cumple con los requisitos de validez señalados en el artículo 3 del TUO de la LPAG, al haber sido emitido en conocimiento del procedimiento regular (recurso de revisión) por un órgano competente (el Tribunal de Fiscalización Laboral), con un objeto o contenido determinado (declara infundado el recurso), y con una finalidad pública (la correcta aplicación de la normativa sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo); sin embargo, se evidencia que la motivación de la misma presentaría defectos según se desglosará a continuación.

Así, se observa de la citada resolución que la posición de los señores vocales es la de declarar fundado en parte el recurso de revisión interpuesto por CHINA RAILWAY 20 BUREAU GROUP CORPORATION SUCURSAL DEL PERÚ, revocando en parte la Resolución de Intendencia N° 065-2021-SUNAFIL/IRE-HUA, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, adecuando dicha infracción como grave según lo dispuesto en el numeral 45.2 del artículo 45 del RLGIT.

Sin embargo, del análisis de la Resolución N° 658-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, del 13 de diciembre de 2021, y del expediente sancionador, se observa que, sobre el extremo referido a la infracción muy grave, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, por el incumplimiento de presentar la documentación requerida para el día 04 de febrero de 2021, se tiene que, este solo hecho, no se subsume en el tipo infractor señalado, lo que transgrede el principio de tipicidad y legalidad, en razón de que se imputa una conducta infractora al administrado en base a hechos que no se subsumen en el tipo infractor, y como consecuencia de haberse vulnerado los citados principios, se afecta el derecho a un debido procedimiento.

Que, el propio Tribunal Constitucional a través de los considerandos 10 a 16 de la sentencia recaída en el Expediente N° 0090-2004-AA/TC del 05 de julio de 2004, describe los conceptos de interés público y arbitrariedad, sosteniendo que “el requisito de razonabilidad excluye la arbitrariedad (…)”, añadiendo que “(…) las determinaciones administrativas que se fundamentan en la satisfacción del interés público son también decisiones jurídicas, cuya validez corresponde a su concordancia con el ordenamiento jurídico. En ese orden de ideas, tales decisiones, incluso cuando la ley las configure como “discrecionales”, no pueden ser “arbitrarias”, por cuanto son sucesivamente “jurídicas” y, por lo tanto, sometidas a las denominadas reglas de la “crítica racional” (fundamento 12).

En tal sentido, se evidencia que el contenido de la Resolución N° 658-2021-SUNAFIL/TFL- Primera Sala, vulnera el interés público, incurriéndose en un defecto en la motivación, encontrándose incursa en la causal de nulidad contemplada en el numeral 2 del artículo 10 del Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado mediante Decreto Supremo N° 004-2019-JUS.

Por ello, en virtud del numeral 213.2 del artículo 213 y el numeral 11.2 del artículo 11 del TUO de la LPAG, corresponde declarar la nulidad de la Resolución N° 658-2021- SUNAFIL/TFL-Primera Sala, del 13 de diciembre de 2021, resolviéndose sobre el fondo del asunto al contarse con los elementos suficientes para ello.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que CHINA RAILWAY 20 BUREAU GROUP CORPORATION SUCURSAL DEL PERÚ, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 065-2021-SUNAFIL/IRE-HUA, emitida por la Intendencia Regional de Huánuco, que confirmó la sanción impuesta de S/ 231,132.00 por la comisión de una infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 07 de septiembre de 2021.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por CHINA RAILWAY 20 BUREAU GROUP CORPORATION SUCURSAL DEL PERÚ.

Así, corresponde analizar el cumplimiento del principio de tipicidad.13 Sobre el particular, recuerda la doctrina que “el mandato de tipificación que este principio conlleva, no sólo se impone al legislador cuando redacta el ilícito, sino a la autoridad administrativa cuando

Por su parte, el Tribunal Constitucional ha determinado en la sentencia recaída en el expediente Nº 01873-2009-AA/TC, lo siguiente: “Principio de tipicidad, en mérito al cual, la descripción legal de una conducta específica aparece conectada a una sanción administrativa. Esta exigencia deriva de dos principios jurídicos específicos; el de libertad y el de seguridad jurídica. Conforme al primero, las conductas deben estar exactamente delimitadas, sin indeterminaciones, mientras que, en relación al segundo, los ciudadanos deben estar en condiciones de poder predecir, de manera suficiente y adecuada, las consecuencias de sus actos, por lo que no caben cláusulas generales o indeterminadas de infracción que permitan una actuación librada al “arbitrio” de la administración, sino que ésta sea prudente y razonada”.

De acuerdo con el principio de tipicidad regulado en el numeral 4 del artículo 248° del TUO de la LPAG15, sólo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía.

Cabe señalar que, para Alejandro Nieto, la tipificación exige la satisfacción de dos requisitos: la taxatividad, en tanto que la norma sancionadora describa los elementos esenciales de la infracción sancionable y con precisión suficiente (entre las premisas repasadas, la principal); y la adecuada subsunción de los hechos imputados a lo previsto en la norma (actividad que está dada en la plasmación del comportamiento desplegado por el empleador en este caso, referido a no remitir por correo electrónico la información y documentación requerida hasta el día 04 de febrero de 2021).16 Respecto al segundo nivel, cuya materia es la que nos ocupa, se exige que los hechos imputados por la Administración

Por su parte, el Tribunal Constitucional ha establecido que “El subprincipio de tipicidad o taxatividad constituye una de las manifestaciones o concreciones del principio de legalidad respecto de los límites que se imponen al legislador penal o administrativo, a efectos de que las prohibiciones que definen sanciones, sean éstas penales o administrativas, estén redactadas con un nivel de precisión suficiente que permita a cualquier ciudadano de formación básica, comprender sin dificultad lo que se está proscribiendo bajo amenaza de sanción en una determinada disposición legal”.17

En esa medida, es posible afirmar que la observancia del principio en cuestión constriñe a la Administración Pública a que, desde el inicio de un procedimiento administrativo sancionador, en la construcción de la imputación sea posible comprobar la correcta subsunción de una conducta del administrado con el hecho infractor tipificado como sancionable por el incumplimiento de la normativa sociolaboral.

Es así como, de la lectura del numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, contiene un tipo infractor referido a la negativa del sujeto inspeccionado o sus representantes de facilitar a los supervisores inspectores, los inspectores de trabajo o los inspectores auxiliares, la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones.

Sin embargo, de los hechos establecidos por la autoridad inspectiva, que dieron mérito al Acta de Infracción, se puede apreciar que la conducta infractora que se reprocha al sujeto inspeccionado para la aplicación del numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, se establece a partir de:

En tal sentido, estando al alegato de la impugnante, referido a una afectación a la debida motivación, al analizar el tipo infractor imputado en su contra. Cabe señalar que en el derecho o garantía de la motivación de las decisiones que afecten los intereses de la impugnante, es importante recalcar que el principio de debido procedimiento se encuentra relacionado con la exigencia de la debida motivación del acto administrativo. Lo anterior se desprende de la necesidad de que sea una garantía a favor de los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y producir pruebas y, a su vez, a obtener una decisión por parte de la autoridad administrativa motivada y fundada en derecho.

En ese contexto, en el mencionado principio se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa18, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales al mismo.

Partiendo de ello, resulta relevante traer a colación el requisito de la motivación de las resoluciones, señalado en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, en concordancia con el artículo 6 del citado instrumento; en virtud del cual, todo acto administrativo debe estar motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico.

Sobre el particular, el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en más de una ocasión estableciendo, incluso, criterios jurisprudenciales al respecto. A este entender, el propio Tribunal Constitucional recopiló en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312-2011-AA, una serie de elementos vinculados a la motivación de los actos administrativos, resaltando la definición de la naturaleza jurídica de la motivación de actos administrativos: una garantía constitucional que busca evitar la arbitrariedad de la Administración. 7.14 Conforme a ello, la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción; no siendo admisibles como motivación las fórmulas que, por su contradicción, no resulten esclarecedoras para la motivación del acto.

En efecto, nuestro ordenamiento jurídico ha establecido algunos alcances sobre la exigencia de la motivación de las resoluciones en el ámbito de la actuación administrativa, siendo que, en los numerales 1.2 y 1.11 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG se establecen dos reglas generales vinculadas a la motivación: (i) la obligación de la motivación en las decisiones que tome la Administración Pública, conforme al principio del debido procedimiento; y, (ii) la obligación de verificar plenamente los hechos que sustentan la decisión adoptada por la Administración Pública, conforme al principio de verdad material19.

Del marco expuesto se concluye que la motivación exige que, en la justificación de la decisión adoptada por parte de la Autoridad Administrativa respecto a la determinación de responsabilidad por conductas contra el ordenamiento administrativo, se realice la exposición de la valoración de los medios probatorios y/o argumentos que el administrado formule durante el desarrollo del procedimiento administrativo sancionador, en aras de desvirtuarlos; ello como garantía del debido procedimiento administrativo.

Al respecto, el Tribunal Constitucional Peruano en el fundamento 149 de la Sentencia ya acotada, recaída en el Expediente 010-2002-AI/TC, señaló “el derecho a la prueba goza de

En ese sentido, en el presente caso el inspector comisionado efectúa la subsunción del hecho, referido a que el sujeto inspeccionado no cumplió con presentar la documentación requerida para el día 04 de febrero de 2021, hasta las 17:30 horas, basando su requerimiento, en la falta de información remitida por la inspeccionada, como respuesta al requerimiento de información de fecha 27 de enero de 2021; requerimiento que fue atendido en fecha 19 de febrero de 2021, considerándolo como una infracción muy grave, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT. Sin embargo, este solo hecho, no se subsume prima face en el tipo infractor invocado, en razón a que éste se refiere a la negativa del sujeto inspeccionado o sus representantes de facilitar a los supervisores inspectores, los inspectores de trabajo o los inspectores auxiliares, la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones.

En efecto, si bien, de acuerdo con lo señalado en el artículo 9 de la LGIT, “los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y, en cumplimiento de dicha obligación de colaboración, deberán: (...) e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones”; no obstante, no debe entenderse que la demora constituye necesariamente una negativa al deber de colaboración, sin duda, configura un comportamiento sancionable por los efectos que produce en la labor inspectiva; sin embargo, atendido a los hechos producidos en el presente caso, se evidencia que el comportamiento del sujeto inspeccionado no constituye una negativa, en razón que se advierte de autos que el requerimiento fue atendido en fecha 19 de febrero de 2021; lo cual resultaba, especialmente, relevante en el presente caso para determinar, debidamente, la configuración del tipo administrativo contenido en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT.

En efecto, el citado tipo sancionador establece la obligación de la inspección del trabajo de determinar mínimamente a la realización de actos que sean imputables al empleador, en atención a la aplicación coordinada del principio de tipicidad y de culpabilidad (recogidos en los incisos 4 y 10, respectivamente, del artículo 248 del TUO de la LPAG), lo cual satisface un estándar razonable para la imputación de responsabilidad administrativa en este tipo de casos.

Por tales razones, esta Sala identifica que la Resolución de Sub Intendencia N° 197-2021- SUNAFIL/IRE-HUA/SIRE, de fecha 19 de julio de 2021, que sanciona y tipifica los actos recogidos en el Acta de Infracción y en el procedimiento de fiscalización, dentro del tipo administrativo contenido en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, transgrede el principio de tipicidad y legalidad, en razón de que imputa una conducta infractora al administrado en base a hechos que no se subsumen en el tipo infractor, y como consecuencia de haberse vulnerado los citados principios, se afectó el derecho a un debido procedimiento de la impugnante.

En este punto, es importante resaltar que, en el presente caso, la segunda instancia del procedimiento administrativo sancionador; esto es, la Intendencia respectiva, debió realizar un análisis respecto de las actuaciones de las instancias inferiores, enmarcadas en el respeto a los principios del procedimiento administrativo, especialmente el sancionador. De esta manera, se evidencia que la Resolución de Intendencia N° 065-2021-SUNAFIL/IRE- HUA, de fecha 03 de setiembre de 2021, carece de una debida motivación, afectando con ello el principio y derecho del debido procedimiento; en consecuencia, deviene en nula.

Estando a lo expuesto, este Tribunal ha identificado que la Resolución de Sub Intendencia N° 197-2021-SUNAFIL/IRE-HUA/SIRE, de fecha 19 de julio de 2021, y confirmada por la Resolución de Intendencia N° 065-2021-SUNAFIL/IRE-HUA, incurre en vicio de nulidad y se encuentra dentro del supuesto de hecho contemplado en el numeral 2 del artículo 10 del TUO de la LPAG, dada la existencia de un vicio en el acto administrativo constituido por la inadecuada subsunción de los hechos imputados a lo previsto en la norma.

El artículo 15 de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. Asimismo, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”. Precisa, además, que se sustenta en la “inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal”.

En este procedimiento se han identificado vicios en el trámite del Procedimiento Administrativo Sancionador, que acarrean la nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo.

En tal sentido, considerando que, la Resolución de Sub Intendencia N° 197-2021- SUNAFIL/IRE-HUA/SIRE, de fecha 19 de julio de 2021, ha sido emitida vulnerando el derecho al debido procedimiento administrativo, de conformidad con el numeral 12.1 del artículo 12 y el numeral 13.1 del artículo 13 del TUO de la LPAG; tal resolución carece de efectos y, en consecuencia, corresponde declarar la nulidad de la citada resolución, y de los sucesivos actos u actuaciones del procedimiento, al haberse vulnerado los principios de debido procedimiento y motivación. 7.28 Conforme a lo anterior, se deberá retrotraer el procedimiento administrativo sancionador al momento en el cual se produjo el vicio inicial; esto es, al momento de emisión de la Resolución de Sub Intendencia respectiva, a efectos que dicha instancia emita una nueva decisión considerando los argumentos contenidos en la presente Resolución, conforme a lo prescrito en el numeral 12.1 del artículo 12 del TUO de la LPAG.

En consecuencia, corresponde remitir los actuados del presente procedimiento sancionador a la Intendencia respectiva y a la Gerencia General de SUNAFIL, a efectos que -de ser el caso- procedan conforme a sus competencias, en el marco del ejercicio de la potestad disciplinaria de la Administración regulada en el Sistema Administrativo de Gestión de los Recursos Humanos y conforme al Título V del TUO de la LPAG.

Finalmente, por las consideraciones antes dichas, no corresponde pronunciarse sobre los otros alegatos planteados en el recurso de revisión.