| Resolución N° | 0124-2024-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 036-2022-SUNAFIL/IRE |
| Procedencia | INTENDENCIA REGIONAL DE CUSCO |
| Impugnante | China CIVIL Engineering Construction Corporation Sucursal del Perú |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 0178-2022- |
| Materia | LABOR INSPECTIVA |
| Fecha | 02 de febrero de 2024 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por CHINA CIVIL ENGINEERING CONSTRUCTION CORPORATION SUCURSAL DEL PERU, en contra de la Resolución de Intendencia N° 0178-2022-SUNAFIL/IRE CUS, emitida por la Intendencia Regional de Cusco, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 036-2022- SUNAFIL/IRE CUS.
SEGUNDO.- CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 0178-2022-SUNAFIL/IRE CUS en el extremo referido a la infracción calificada como muy grave, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa
CUARTO. - Notificar la presente resolución a CHINA CIVIL ENGINEERING CONSTRUCTION CORPORATION SUCURSAL DEL PERU, y a la Intendencia Regional de Cusco, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
LUIS GABRIEL PAREDES MORALES
20240131RAN
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 02461-2021-SUNAFIL/IRE-CUS, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 932- 2021-SUNAFIL/IRE-CUS (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otra, de una infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, como parte del “OPERATIVO DE FISCALIZACIÓN FORMALIZACIÓN LABORAL CONSTRUCCIÓN PERU RURAL CUSCO NOVIEMBRE 2021”.
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Seguridad Social (Inscripción en la seguridad social salud; Inscripción en la seguridad social en pensiones), Remuneraciones (pago de la remuneración – sueldos y salarios, Pago de bonificaciones), Verificación de regímenes especiales y grupos específicos (construcción civil), Planillas o registros que la sustituyan (Registro de trabajadores y otros en la planilla, Entrega de boletas de pago al trabajador y sus formalidades). 20555195444 soft PAREDES MORALES Luis Gabriel 1.2 Que, mediante Imputación de Cargos N° 214-2022-SUNAFIL/IRE-CUSCO/SIAI, de fecha 05 de abril de 2022, notificado el 07 de abril de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final N° 382-2022-SUNAFIL/IRE-CUSCO/SIAI, de fecha 03 de junio de 2021, (en adelante, el Informe Final), a través del cual se determinó la existencia de la conducta infractora imputada a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador en su fase sancionadora y procediendo a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Cusco, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia de Sanción N° 570- 2022-SUNAFIL/IRE CUSCO-SISA, de fecha 19 de agosto de 20222, multó a la impugnante por la suma de S/ 79,596.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción GRAVE a las relaciones laborales, por no acreditar el pago de la bonificación pro movilidad y no brindar la misma; tipificada en el numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa de S/ 28,732.00
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento; tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa de S/ 50,864.00.
Con fecha 16 de septiembre de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia de Sanción N° 570-2022-SUNAFIL/IRE CUSCO- SISA, argumentando, entre otros, lo siguiente:
(i) El informe final de instrucción como el acta de infracción contraviene varias disposiciones contenidas tanto en la Ley N° 28806, D.S. N° 019-2006-TR como a la Ley N° 27444, por tanto no se acoja la multa propuesta en el acta de infracción y/o se declare nula la misma; respecto a la falta de pago por bonificación de movilidad, con fecha 17 de diciembre de 2021, se informó que la empresa contrata diversos tipos de vehículos para el transporte del personal desde su lugar de ubicación hasta el lugar de trabajo, que se encuentra a lo largo de la obra que la empresa viene ejecutando, para lo cual incluso en la orden de requerimiento de información se adjuntó los contratos que lo acreditan, sin embargo pese a reconocer que la empresa viene contratando diversos vehículos, erróneamente concluye que no se acredita que los mismos sean utilizados en el recojo de personal, esta conclusión nuevamente no tiene respaldo objetivo y se basa en una apreciación meramente subjetiva, pues por una razón meramente lógica cuál sería la intención de la empresa de contratar diversos vehículos, si no es para el transporte de personal, en dicho sentido el acta de infracción y la notificación de cargos, adolecen de motivación, lo cual constituye un requisito de validez del acto administrativo, de conformidad con el numeral 4 del artículo 3 y 6 de la Ley N° 27444 (…) dicha situación nos deja en estado de indefensión, puesto que su despacho no está valorando los medios probatorios presentados en el requerimiento de información.
2 Notificada el 25 de agosto de 2022.
(ii) El calificar como infracción a la labor inspectiva el hecho de supuestamente no cumplir oportunamente con el requerimiento de fecha 10 de diciembre de 2021, constituye una violación al principio de non bis in idem, pues se impone doble sanción por un solo hecho, que es propiamente el supuesto incumplimiento de normas sociolaborales (sobre el pago de bonificación por movilidad), respeto del cual se propone una sanción en forma individual (…) asimismo dejamos constancia que no cumplir con un requerimiento tan arbitrario como el propuesto (puesto que no hemos incurrido en ninguna infracción laboral) no debería ser sancionado como una infracción relacionada con la labor inspectiva, toda vez que un requerimiento como el formulado por el inspector supone atribuir una conducta infractora que no se ha configurado ni acreditado previamente, violando así de manera flagrante el principio constitucional de presunción de inocencia (…) no obstante el inspector actuante no ha tomado en cuenta que mediante los documentos entregados el 17 de diciembre de 2021, la empresa acreditó el cumplimiento de los pagos de todos los trabajadores vinculados a la orden de inspección (…) razón por la cual no están en obligación de realizar el pago del bono por movilidad, que corresponde a los trabajadores del régimen de construcción civil, siempre que la empresa no proporcione movilidad, siendo este último supuesto lo proporcionado por la empresa, por tal razón corresponde que la autoridad de trabajo deje sin efecto la propuesta de sanción y/o proceder con archivar el procedimiento administrativo (…) asimismo no se pronuncia sobre el fondo del asunto y motiva en forma concreta y especializada la desestimación al descargo, lo cual detentaría la nulidad del procedimiento administrativo, toda vez que existe un vicio de debida motivación de los actos administrativos.
Mediante Resolución de Intendencia N° 0178-2022-SUNAFIL/IRE CUS, de fecha 22 de septiembre de 20223, la Intendencia Regional de Cusco infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la multa impuesta de S/ 79,596.00 por considerar los siguientes puntos:
(i) De acuerdo con el artículo 16 de la LGIT, “Los hechos constatados por los servidores de la inspección del Trabajo que se formalicen en las Actas de Infracción observando los requisitos establecidos, merecen fe sin perjuicio de las pruebas que puedan aportar los sujetos responsables (…)”, en ése entender, corresponde contrastar si, en efecto, en el desarrollo del procedimiento sancionador se demostró objetivamente lo contrario de lo corroborado en fase inspectiva; para ello nos remitimos a verificar los términos bajo los cuales se concluyó la investigación, habiéndose mencionado en el numeral 4.11 del Acta de Infracción que no se acredita que los servicios de arrendamiento de distintos vehículos contratados por la empresa sean los mismos utilizados en el recojo de personal
3 Notificada el 26 de septiembre de 2022. desde las localidades donde residen, ni se acredita el detalle de los trabajadores que estén haciendo uso de dicha movilidad. (ii) Respecto a la exigibilidad de la obligación del pago de bonificación por concepto de movilidad, se tiene lo previsto en las R.S.D. Nº 367-85-SD-NEC, R.S.D. Nº 232-1SD- NEC y R.D. Nº 777-87-DL-LIM, textos normativos bajo los que se disponen, se deba pagar a los trabajadores de construcción civil por concepto de movilidad urbana e interurbana, concordante con lo establecido en el literal c) del numeral 7.4.4 del Protocolo N° 003-2019-SUNAFIL/INII aprobado mediante Resolución de Superintendencia N° 153-2019-SUNAFIL. (iii) En relación al caso en análisis, considerando que los 99 trabajadores detallados en el Cuadro N° 03 del Acta de Infracción, se hallan registrados en el régimen de construcción civil, bajo el sustento legal antes citado, en fase inspectiva se corroboró la correspondencia del pago de bonificación por concepto de movilidad a dicho grupo de trabajadores, por lo que mediante medida inspectiva de requerimiento notificada electrónicamente en fecha 10.12.2021, se indicó y requirió que adoptase las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vigentes, sin que se haya acreditado el pago del período consignado en la medida inspectiva de requerimiento, ni el traslado del personal
Con fecha 14 de octubre de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Cusco, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 0178-2022- SUNAFIL/IRE CUS.
La Intendencia Regional de Cusco admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000584-2022- SUNAFIL/IRE-CUS, recibido el 20 de octubre de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299814, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299815, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo6 (en adelante, LGIT), el artículo 17
4 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 5“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)” 6 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo
del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR7, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR8 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El numeral 217.1 del artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019- JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de estos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en
Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 7“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL. Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. 8“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.” segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias9.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte De China Civil Engineering Construction Corporation Sucursal Del Peru
De la revisión de los actuados, se ha identificado que CHINA CIVIL ENGINEERING CONSTRUCTION CORPORATION SUCURSAL DEL PERU, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 0178-2022-SUNAFIL/IRE CUS, emitida por la Intendencia Regional de Cusco, la cual declaró infundado el recurso de apelación y confirmó la sanción de S/ 79,596.00, por la comisión, entre otra, de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del 27 de septiembre de 2022, el primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos jurídicos, previstos en el ordenamiento jurídico corresponde analizar los argumentos planteados por CHINA CIVIL ENGINEERING CONSTRUCTION CORPORATION SUCURSAL DEL PERU.
De Los Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 14 de octubre de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 0178-2022-SUNAFIL/IRE CUS, señalando los siguientes argumentos:
9 Artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por el Decreto Supremo N°004-2017-TR.
(i) La imposición de la infracción muy grave tipificada en el artículo 46.7 del RGLIT, recogida en la Resolución de Intendencia que es materia de impugnación, surge como consecuencia del presunto incumplimiento de la Medida Inspectiva de Requerimiento de fecha 10 de diciembre de 2021. No obstante, dicha medida de requerimiento resultaba inexigible a nuestra parte por comprender un mandato ilegal; toda vez que la motivación que la sostenía derivaba de una interpretación indebida de normas laborales que detallaremos a continuación. (ii) La empresa no consciente, bajo ninguna posibilidad, el criterio adoptado por la autoridad, en torno de ninguna de las dos infracciones; solo que, debido a las condiciones para acceder al recurso de revisión, se limita a exponer su defensa respecto de aquella que es considerada como “muy grave”. Sin perjuicio de ello, conviene insistir en que los fundamentos permiten advertir que la determinación de cualquiera de las dos infracciones (sustentadas ambas en base al mismo supuesto incumplimiento), es arbitraria por carecer de sustento jurídico (iii) La Resolución de Intendencia, incurriendo en el mismo error advertido en las instancias previas del presente procedimiento, sanciona a nuestra Empresa por no cumplir con la Medida Inspectiva de Requerimiento que, precisamente, ordenaba el pago de Movilidad a los trabajadores, pese a que se ha acreditado que la empresa proporciono en todo momento la movilidad de traslado de los lugares de residencia a los diversos tramos del proyecto donde realizan labores (iv) Con fecha 17 de diciembre de 2021, se cumplió con cargar a la información al sistema de Casilla Electrónica, conforme al requerimiento de información de fecha 10 de diciembre de 2021, en dicha información se informó a su despacho que la empresa contrata diversos tipos de vehículos para el trasporte del personal desde su lugar de ubicación hasta el lugar de trabajo que se encuentra a lo largo de la obra que la empresa viene ejecutando, para lo cual incluso en la orden de requerimiento de información se adjuntó los contratos que lo acreditan, sin embargo la intendencia pese a reconocer que la empresa viene contratando diversos vehículos, erróneamente concluye en que “no se acredita que los mismos sean utilizados en el recojo de personal (…) hacia los distintos tramos de la obra y que sean regresados al punto de recojo al final de la labores”. (v) Esta conclusión nuevamente no tiene un respaldo objetivo y se basa en una apreciación meramente subjetiva, pues por una razón meramente lógica, cuál sería la intención de la empresa de contratar diversos vehículos, sino es para el trasporte del personal, en dicho sentido el acta de Infracción N° 932-2021-SUNAFIL/IRE-CUS, y el la Notificación de Cargos N° 214-2022-SUNAFIL/IRE-CUSCO/SIAI, adolecen de debida motivación, lo cual constituye un requisito de validez del acto administrativo, de conformidad con el numeral 4 del Artículo 3° y artículo 6° del TUO de la Ley del Procedimiento Administrativo General (en adelante TUO de LPAG), en dicho sentido los actos administrativos antes referidos adolecen de nulidad de conformidad con el numeral 2 del artículo 10° del TUO de la LPAG
(vi) Lo señalado por la intendencia, respecto de que las declaraciones juradas de los trabajadores son genéricas y no acreditan que la empresa venga proporcionando la movilidad, es una interpretación forzada con el afán de no reconocer el error de la imputación de supuestas infracciones por nuestra parte sin un criterio razonable, toda vez que en la información contenida en la declaración los 99 trabajadores señalan que la empresa ha venido proporcionando movilidad de traslado en forma permanente; en consecuencia no se ha incurrido en infracción alguno, debiendo conforme a derecho dejar sin efecto la propuesta de multa a que se refiere la resolución de intendencia apelada (vii) No se está valorando los medios probatorios presentados en el requerimiento de información, lo cual permite acreditar que la empresa viene cumpliendo con proporcionar la movilidad de recojo o localidad y traslado al lugar de trabajo al inicio de la jornada, así como el recojo y traslado al lugar inicial de recojo al término de la jornada de todos los trabajadores, con lo cual la empresa está cumpliendo con proporcionar la movilidad de traslado, en consecuencia no correspondería la aplicación de la multa propuesta, pues la misma constituye una acto contrario a Ley, el ejercicio abusivo del derecho, la vulneración al principio de legalidad que afecta al debido proceso y vulnera los derechos a mi representada, toda vez que no hemos incurrido en ninguna infracción administrativa, debiendo revalorar la determinación de la supuesta falta y proceder a dejar sin efecto la propuesta de multa que se nos pretende imputar (viii) La empresa contrata diversos tipos de vehículos para el trasporte del personal desde su lugar de ubicación hasta el lugar de trabajo que se encuentra a lo largo de la obra que la empresa viene ejecutando y, en virtud de ello, al no proporcionar la movilidad conforme se puede evidenciar de los diversos documentos y declaraciones juradas realizadas por los propios trabajadores no se pagó la bonificación de movilidad, pues constituiría un doble beneficio (ix) El hecho de que la Resolución de Intendencia resolviese confirmar nuestras sancionarnos por: (i) supuestamente no haber acreditado prestar el servicio de movilidad para los trabajadores y (ii) no acreditar el cumplimiento de pago de una obligación que no teníamos, como medida de requerimiento; implica reconocer que la Autoridad Inspectiva de Trabajo podría obligar a la Empresa, o a cualquier otro administrado, a hacer lo imposible. Lo indicado, en evidente contravención de uno de los principios más elementales del derecho obligacional; a saber, el principio de impossibilium nulla obligatio est. (x) Se ha inaplicado el inciso a), numeral 24 del artículo 2 de la Constitución Política del Perú, el cual prevé un principio que debería darse por hecho en cualquier supuesto y ser estrictamente reconocido por las autoridades públicas; sin embargo, en el presente caso no fue tomado en consideración por la Resolución de Intendencia: “Nadie está obligado a hacer lo que la ley no manda, ni impedido de hacer lo que ella no prohíbe”. atendiendo a que las partes de una relación trabajo, en expresión de su autonomía de la voluntad, son absolutamente libres de adquirir los derechos y las obligaciones que entre sí convengan, siempre que aquello no se oponga al marco legal vigente, siendo que es permitido que el empleador pueda eximirse de pagar el bono por movilidad cuando proporcione la misma como se ha venido realizando en todo momento en nuestro caso y que acreditaría la razón de que por que no se paga el bono por movilidad que de manera sesgada la resolución de intendencia
Análisis Del Recurso De Revisión
Respecto de la medida inspectiva de requerimiento
Respecto de la medida inspectiva de requerimiento, el TUO de la LPAG establece que “la autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. La autoridad administrativa no puede actuar contra sus propios actos, salvo los supuestos de revisión de oficio contemplados en la presente Ley. Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procedimental”10 (énfasis añadido).
Del mismo modo, el numeral 15.1 del artículo 15 del RLGIT establece que “durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, prestarán la colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el adecuado ejercicio de las funciones encomendadas, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 9 de la Ley”.
En ese sentido, de acuerdo con lo señalado en el artículo 9 de la LGIT: “Los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (...) e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones”.
Cabe señalar que, “las actuaciones inspectivas, son las diligencias que la Inspección del Trabajo sigue de oficio, con carácter previo al inicio del procedimiento administrativo sancionador, para comprobar si se cumplen las disposiciones vigentes en materia sociolaboral y poder adoptar las medidas inspectivas que en su caso procedan, para garantizar el cumplimiento de las normas sociolaborales”. Asimismo, “la función inspectiva, es entendida como la actividad que comprende el ejercicio de la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo”. En ese entendido, el comportamiento del inspector comisionado debe orientarse al cumplimiento de las funciones establecidas en la LGIT y su reglamento,
10 TUO de la LPAG, artículo IV. Numeral 1.8. tutelando el fin perseguido por dichas normas y debiendo adoptar medidas y acciones en el marco del principio de razonabilidad.11
En ese orden de ideas, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, por lo que pueden adoptar acciones orientadas a ello, entre las que se encuentra la emisión de medidas inspectivas de requerimiento.
Así, el artículo 14 de la LGIT, establece:
“Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. En particular y en materia de prevención de riesgos laborales, requerirá que se lleven a cabo las modificaciones necesarias en las instalaciones, en el montaje o en los métodos de trabajo para garantizar el derecho a la seguridad y salud de los trabajadores. Los requerimientos que se practiquen se entienden siempre sin perjuicio de la posible extensión de acta de infracción y de la sanción que, en su caso, pueda imponerse”12.
En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2:
“Si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, (…), según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización” 13.
Conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el inciso 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refiere los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.
A su vez, el numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT, ha establecido que las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas, por la inspección del trabajo, para el
11 TUO de la LPAG, Título Preliminar, “Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.4. Principio de razonabilidad. - Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fi n de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.” 12 El subrayado no es del original. 13 El subrayado no es del original.
cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Así como que éstas pueden consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, la paralización o prohibición inmediata de trabajo o tareas por inobservancia de la normativa sobre prevención de riesgos laborales, entre otras.
Como se evidencia de las normas glosadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento administrativo sancionador (PAS).
Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, prevista en el inciso 46.7 del artículo 46° del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, cabe precisar que, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a las identificadas dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y de seguridad y salud en el trabajo.
En similar sentido, debe tenerse presente que a la luz de los alcances del precedente aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022-SUNAFIL/TFL, publicado el 06 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano:
“6.8 Así, los expedientes sancionadores que se tramitan en el Sistema de Inspección del Trabajo no son, sin embargo, unos que permitan distinguir imputaciones que solamente contengan casos “muy graves”, “graves” o bien “leves”, siendo habitual que en los casos sometidos a este Tribunal se encuentren imputaciones que contemplen infracciones calificadas normativamente como “muy graves” y alguna o algunas más de distinto grado. Ante este tipo de plataformas impugnatorias, el Tribunal de Fiscalización Laboral se encuentra obligado a distinguir lo que es materia de su estricta competencia de aquello que no lo es, conforme con la normativa glosada. 6.9 En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución—el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT10, pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal. 6.10 De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia” (énfasis añadido)
En ese sentido, se aprecia que la medida inspectiva de requerimiento de fecha 10 de diciembre de 2021 dispuso que la entonces inspeccionada cumpla con las siguientes obligaciones, en un plazo máximo de cinco (05) días hábiles, esto es, el 17 de diciembre de 2021:
Figura N° 01
Consignándose en dicho punto séptimo lo siguiente:
Figura N° 02
Así, respecto de la medida inspectiva de requerimiento bajo análisis, esta fue debidamente notificada el mismo 10 de diciembre, conforme se aprecia en la siguiente constancia de notificación electrónica vía casilla electrónica:
Figura N° 03
Conforme se aprecia de los mandatos contenidos, a la fecha de emisión (y notificación de la medida inspectiva de requerimiento), las conductas no habían sido cumplidos por parte de la impugnante, ni se había acreditado que la impugnante haya puesto en conocimiento
de la autoridad inspectiva alguna condición que le impida su cumplimiento, de acuerdo con los alcances según lo resuelto por la Sala Plena del Tribunal de Fiscalización Laboral en los fundamentos 33 a 36 de la Resolución de Sala Plena N° 002-2021-SUNAFIL/TFL y fundamentos 14 a 16 de la Resolución de Sala Plena N° 008-2023-SUNAFIL/TFL).
Por el contrario, se deja constancia en el punto 4.15 del Acta de Infracción que no se acreditó el cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, teniéndose presente que conforme a los artículos 16 y 47 de la LGIT, los hechos constatados por los inspectores actuantes que se formalicen en las actas de infracción observando los requisitos que se establezcan, se presumen ciertos sin perjuicio de las pruebas que, en defensa de sus respectivos derechos e intereses, puedan aportar los interesados.
De igual forma, la valoración de los documentos y medios probatorios presentados por un empleador también es analizada teniendo en cuenta la desigualdad14 que existe entre el empleador y el trabajador, la cual incide de manera directa en la capacidad para generar y actuar pruebas por una de las partes, conforme lo señaló el precedente vinculante contenido en el fundamento 3115 de la Resolución de Sala Plena N° 002-2023- SUNAFIL/TFL.
Por tanto, esta Sala comparte la posición de la Intendencia, al valorarse los documentos y actuados, sin que lo actuado haya generado un cambio en lo ya identificado durante las actuaciones inspectivas.
En ese sentido, no se observa una falta de motivación en el extremo referido a la infracción muy grave – de competencia de este Tribunal – en tanto a la fecha de comisión de la infracción, la empresa no había cumplido con todas las conductas establecidas en la misma
14 NEVES MUJICA, Javier. Introducción al Derecho del Trabajo. Fondo Editorial PUCP. 2003. Página 06. 15 “31. Sobre el particular, siguiendo una nutrida corriente de resoluciones emitidas por la Primera Sala del Tribunal, tales como las Resoluciones Nros 127-2022, 1187-2022, entre otras, y a la luz de los principios de veracidad y verdad material expresamente reconocidos en el TUO de la LPAG, debe reafirmarse que las declaraciones juradas, informes y comunicaciones en general presentadas por la parte interesada —sea por representantes de la compañía o por personal subordinado del sujeto fiscalizado, incluyendo al propio denunciante— no son instrumentos suficientes para generar convicción a su favor, sea que ello se exponga en la inspección o durante el procedimiento sancionador. Esto, debido a la naturaleza asimétrica de la relación laboral, que pone al declarante en un vínculo jurídico especial con la parte interesada. De esta manera, los indicados instrumentos no son idóneos para contrarrestar la presunción de certeza a la que refiere el artículo 16º de la LGIT en favor de las actas de infracción; pero sí deben ser valorados por los inspectores en el cumplimiento de sus funciones.” VII. INFORMACIÓN ADICIONAL
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, la multa subsistente como resultado del procedimiento administrativo sancionador sería la que corresponde a la siguiente infracción:
N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y calificación Relaciones laborales por no acreditar el pago de la bonificación pro movilidad y no brindar la misma Numeral 24.4 del artículo 24 del RLGIT.
GRAVE Labor Inspectiva por el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento Numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
MUY GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR; SE RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por CHINA CIVIL ENGINEERING CONSTRUCTION CORPORATION SUCURSAL DEL PERU, en contra de la Resolución de Intendencia N° 0178-2022-SUNAFIL/IRE CUS, emitida por la Intendencia Regional de Cusco, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 036-2022- SUNAFIL/IRE CUS.
SEGUNDO.- CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 0178-2022-SUNAFIL/IRE CUS en el extremo referido a la infracción calificada como muy grave, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa
CUARTO. - Notificar la presente resolución a CHINA CIVIL ENGINEERING CONSTRUCTION CORPORATION SUCURSAL DEL PERU, y a la Intendencia Regional de Cusco, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
LUIS GABRIEL PAREDES MORALES
20240131RAN
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