| Resolución N° | 0532-2025-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 443-2022-SUNAFIL/IRE-AQP |
| Procedencia | INTENDENCIA REGIONAL DE AREQUIPA |
| Impugnante | Central Azucarera Chucarapi Pampa Blanca S.A |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 130-2023- |
| Materia | LABOR INSPECTIVA |
| Fecha | 23 de mayo de 2025 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por CENTRAL AZUCARERA CHUCARAPI PAMPA BLANCA S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 130-2023- SUNAFIL/IRE-AQP, de fecha 02 de mayo de 2023, emitida por la Intendencia Regional de Arequipa, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 443-2022-SUNAFIL/IRE-AQP, por los fundamentos expuestos en la presente resolución. SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 130-2023-SUNAFIL/IRE-AQP en el extremo referente a una infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a, CENTRAL AZUCARERA CHUCARAPI PAMPA BLANCA S.A., y a la Intendencia Regional de Arequipa, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA Presidente
20250521 EKAJ H.R. 99966-2023
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 007-2022-SUNAFIL/IRE-AQP, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 166-2022-SUNAFIL/IRE-AQP (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otras, de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva por incumplir con la medida inspectiva de requerimiento.
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Equipos de protección personal (Submateria: incluye todas); Estándares de higiene ocupacional (Submateria: comedor-vestuarios-servicios higiénicos); Gestión interna de seguridad y salud en el trabajo (Submateria: comité (o supervisor) de seguridad y salud en el trabajo); Planes y programas de seguridad y salud en el trabajo (Submateria: Plan para la vigilancia, prevención y control de Covid-19 en el trabajo); Condiciones de seguridad: en el lugar de trabajo instalaciones civiles y maquinaria (Submateria-. Condiciones seguridad); y, Identificación de peligros y evaluación de riesgos (IPER) (Submateria: prevención de riesgos).
20555195444 soft DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft
Que, mediante Imputación de Cargos N° 500-2022- SUNAFIL/IRE-AQP/SIAI, de fecha 19 de mayo de 2022, notificado el 23 de mayo de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 1043-2022-SUNAFIL/IRE-AQP/SIFN de fecha 27 de diciembre de 2022, (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Sanción de la Intendencia Regional de Arequipa, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 148-2023-SUNAFIL/IRE- SISA-AQP, de fecha 16 de febrero de 2023, notificada el 20 de febrero de 2023, multó a la impugnante por la suma de S/ 469,200.00, por haber incurrido, en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no acreditar la entrega de la totalidad de EPPs a los trabajadores comprendidos en la investigación, listados en el cuadro N° 01 del Acta de Infracción, tipificada en el numeral 27.9 del artículo 27 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 60,076.00.
- Una (01) infracción GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no acreditar contar con un Comité de Seguridad y Salud en el Trabajo, resultandos afectados los trabajadores listados en el cuadro N° 01 del Acta de Infracción, tipificada en el numeral 27.12 del artículo 27 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 60,076.00.
- Una (01) infracción GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no contar con un Plan para la vigilancia, prevención y control del COVID-19 en el trabajo aprobado por el CSST, asimismo, no acreditar la aplicación e implementación de las disposiciones establecidas en la Directiva Administrativa N°321-MINSA/DGIESP2021, tipificada en el numeral 27.7 del artículo 27 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 60,076.00.
- Una (01) infracción GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no acreditar haber realizado la identificación de peligros, evaluación de riesgos y determinación de controles conforme lo indicado en la Ley 29783 y su Reglamento aprobado por DS N°005-2012-TR, tipificada en el numeral 27.3 del artículo 27 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 60,076.00.
- Una (01) infracción GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no acreditar contar con comedores y vestidores adecuados para el total de sus trabajadores afectados, tipificada en el numeral 27.9 del artículo 27 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 60,076.00.
- Una (01) infracción GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por no acreditar haber condiciones mínimas de seguridad en el centro de trabajo, tipificada en el numeral 27.9 del artículo 27 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 60,076.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento notificada el 24 de febrero del 2022, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 108,744.00
Con fecha 06 de marzo de 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia de Sanción N° 148-2023-SUNAFIL/IRE-SISA-AQP, argumentando lo siguiente:
i. Vulneración al derecho al debido procedimiento y deficiente motivación, al rechazarse indebidamente el recurso de reconsideración por supuesta falta de facultades del presentante, a pesar de haber subsanado formalmente los requisitos exigidos. Esta negativa constituye una afectación al derecho de defensa, reconocido en el artículo 139, inc. 14 de la Constitución. ii. La imposición de una multa de S/ 469,200.00 sin una valoración adecuada del caso concreto implica una vulneración al principio de razonabilidad y proporcionalidad en materia sancionadora, consagrado en el artículo 230 del TUO de la LPAG. iii. La entrega de EPP se realizó conforme a la evaluación de riesgos por puesto de trabajo, en aplicación del artículo 60 de la Ley de SST y la definición de EPP en el reglamento. No corresponde exigir EPP a trabajadores sin riesgo específico iv. Se acredita la existencia y funcionamiento regular del Comité de SST, incluyendo participación de los trabajadores y reuniones con asistencia comprobada, conforme a las exigencias del Decreto Supremo N° 005-2012-TR. v. La empresa elaboró un Plan COVID válido, con representación de ambas partes, aunque sin formalismo completo en la elección, cumpliendo con el contenido sustantivo exigido por la normativa del MINSA y el R.M. 972-2020-MINSA. vi. Se niega que la empresa haya omitido la identificación de peligros y evaluación de riesgos. El IPERC incluye actividades, riesgos físicos, químicos, ergonómicos, enfoque de género, trabajadores con discapacidad, y situaciones de emergencia, demostrando el cumplimiento sustancial del artículo 29 del Decreto Supremo N° 005-2012-TR.
Mediante Resolución de Intendencia N° 130-2023-SUNAFIL/IRE-AQP, de fecha 02 de mayo de 20232, la Intendencia Regional de Arequipa resuelve declarar infundado el recurso interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. No se acreditó: entrega completa de EPP, existencia de CSST, Plan Covid-19 conforme a ley, identificación de peligros y evaluación de riesgos, condiciones adecuadas en comedores y vestidores, ni condiciones mínimas de seguridad. Se emitió requerimiento para subsanar, pero persistieron las infracciones, motivando la sanción.
2 Notificada a la impugnante el 05 de mayo de 2023 mediante sistema de casilla electrónica.
ii. La empresa alega indefensión al no haberse admitido un recurso de reconsideración contra el Informe Final, pero este documento no es un acto definitivo ni impide continuar el procedimiento. Fue correctamente considerado como un descargo, sin afectar el derecho de defensa. iii. Se verificó en inspección que trabajadores de planta carecían de EPP. El registro presentado era incompleto y sin firmas. Además, su propia matriz de riesgos indicaba EPP para trabajadores administrativos. La infracción subsiste. iv. No se acreditaron elecciones conforme a ley ni reuniones regulares. Durante el periodo 2020–enero 2022 no se conformó válidamente el CSST. Por tanto, la infracción es insubsanable y la sanción es válida. v. El plan debía cumplir con los lineamientos técnicos obligatorios establecidos por el MINSA (ventilación, evaluación de salud, lavado de manos, etc.). Se evaluará si el plan presentado cumple esas exigencias; no basta con tener un documento genérico.
Con fecha 24 de mayo de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Arequipa, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 130-2023- SUNAFIL/IRE-AQP.
La Intendencia Regional de Arequipa admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM N° 1165-2023- SUNAFIL/IRE-AQP, recibido el 05 de junio de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17
3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4 “Ley N° 29981, Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)”. 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.”
del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
6 “Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7 “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.
En este orden de ideas, resulta indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento del ordenamiento jurídico en materia sociolaboral -tanto adjetivo como sustantivo- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema de Inspección del Trabajo. La normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujetos del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídico-procedimental establecida en el marco del Sistema de inspección del Trabajo. Cabe precisar que dicho análisis garantiza la vigencia del debido proceso en sede administrativa, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional9.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE LA CENTRAL AZUCARERA CHUCARAPI PAMPA BLANCA S.A.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que CENTRAL AZUCARERA CHUCARAPI PAMPA BLANCA S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 130-2023-SUNAFIL/IRE-AQP, que confirmó la sanción impuesta de S/ 469,200.00, por la comisión, entre otras, de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en los numerales 46.7 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 08 de mayo de 2023.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por CENTRAL AZUCARERA CHUCARAPI PAMPA BLANCA S.A.
8 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, artículo 14. 9 Ver, por ejemplo, las Sentencias recaídas en los Expedientes N° 3741-2004-PA, 615-2009-PA/TC, 6136-2009-PA/TC, 6785-2006-PA/TC, 2608-2009-PA/TC, 6132-2008-PA/TC, 3792-2009-PA/TC y 2597-2009-PA/TC.
V. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE REVISIÓN Con fecha 24 de mayo de 2023, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 130-2023-SUNAFIL/IRE-AQP, señalando los siguientes alegatos: i. Se solicita la nulidad del procedimiento por falta de valoración adecuada de los argumentos y pruebas presentados, lo que vulnera el derecho a la debida motivación e implica errores en la interpretación probatoria y jurídica.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre los precedentes administrativos de observancia obligatoria
El artículo VI del Título Preliminar del TUO de la LPAG, dispone que aquellos actos administrativos que resuelven casos particulares, “interpretando de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación, constituirán precedentes administrativos de observancia obligatoria (…)”, constituyendo fuente de Derecho, de conformidad con el numeral 2.8 del artículo V de la norma en mención.
De igual forma, el Reglamento del Tribunal, mediante los artículos 3, 22 y 23, señala que constituye una competencia del Tribunal de Fiscalización Laboral – a través de su Sala Plena– el establecimiento de precedentes de observancia obligatoria, bajo los criterios establecidos por el TUO de la LPAG (interpretación de modo expreso y con carácter general), obligatorio para las entidades del Sistema de Inspección del Trabajo cuando así se precise expresamente, y siempre que una norma con rango de ley o decreto supremo no establezca lo contrario, entrando en vigencia al día siguiente de su publicación en el diario oficial El Peruano, salvo que el Tribunal expresamente disponga su vigencia diferida.
En esa línea argumentativa, mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022 SUNAFIL/TFL del 22 de abril de 2022, publicado el 06 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano, se aprobaron los siguientes precedentes de observancia obligatoria, vigentes desde el día siguiente de su publicación:
“6.8 Así, los expedientes sancionadores que se tramitan en el Sistema de Inspección del Trabajo no son, sin embargo, unos que permitan distinguir imputaciones que solamente contengan casos “muy graves”, “graves” o bien “leves”, siendo habitual que en los casos sometidos a este Tribunal se encuentren imputaciones que contemplen infracciones calificadas normativamente como “muy graves” y alguna o algunas más de distinto grado. Ante este tipo de plataformas impugnatorias, el Tribunal de Fiscalización
Laboral se encuentra obligado a distinguir lo que es materia de su estricta competencia de aquello que no lo es, conforme con la normativa glosada. 6.9 En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución—el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT10, pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal. 6.10 De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia” (el resaltado es nuestro).
De igual modo, mediante Resolución de Sala Plena N° 003-2022-SUNAFIL/TFL de fecha 25 de julio de 2022, publicada el 17 de agosto en el diario oficial El Peruano, se resolvió establecer como precedentes administrativos de observancia obligatoria los siguientes criterios:
“6.17. Sobre la base de lo previsto en el literal a) del artículo 16 y el inciso 18.1 del artículo 18 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral (Decreto Supremo Nº 004-2017 TR), tras el control de admisibilidad del recurso de revisión interpuesto, a cargo de la autoridad emisora de la decisión impugnada, este órgano de revisión tiene el deber de efectuar el control de procedencia del recurso. Así, se declarará la improcedencia del recurso de revisión en los siguientes supuestos: i) Cuando el acto impugnado no corresponda a resoluciones de segunda instancia que se pronuncian sobre la imposición de sanciones; ii) Cuando la infracción materia de sanción que se impugna, no esté tipificada como muy grave en el RLGIT; o iii) Cuando el recurso de revisión no se sustente en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria emitidos por este Tribunal.
Lo anterior exige al administrado una mayor rigurosidad en la formulación de sus escritos de revisión, en la medida que, al tratarse de un recurso extraordinario, para que los fundamentos contenidos en este puedan ser conocidos y evaluados por el Tribunal, no basta que la resolución recurrida contenga la imposición de sanciones por infracciones muy graves, sino que su impugnación debe ceñirse estrictamente a los presupuestos básicos establecidos en el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, esto es: 1) Debe cuestionar al menos una infracción tipificada y calificada como muy grave, en el RLGIT, o en caso de omisión, el razonamiento empleado es suficiente para deducir ello, y; 2) Este cuestionamiento debe sustentarse necesariamente, en la inaplicación, o aplicación o interpretación errónea de las normas que rigen el derecho laboral, y/o en el apartamiento inmotivado de algún precedente de observancia obligatoria emitido por este Tribunal, que haya incidido directa o indirectamente, en la determinación de las infracciones.
Y es que, en ciertos casos, se aprecia la existencia de recursos de revisión donde, impugnándose una resolución que confirma la imposición de una sanción económica por la comisión de alguna infracción tipificada como muy grave en el RLGIT; no se cuestiona expresamente dicha infracción de forma directa o siquiera indirecta (cuando no se plantea algún razonamiento que pueda permitir deducir ello). Tal situación implica que tales recursos promueven asuntos fuera de la competencia material de este Tribunal, debiendo este órgano colegiado declarar la improcedencia, conforme a la normativa que rige su actuación” (El resaltado es nuestro).
Disponiéndose la entrada en vigencia del mismo a partir del día siguiente de su publicación.
En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculada con las infracciones muy graves, e identificando si sobre éstas se han producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del Reglamento del Tribunal.
Sobre la infracción a la labor inspectiva tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT
El numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el inciso 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refiere los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.
El numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT, ha establecido que las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas, por la inspección del trabajo, para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Así como que éstas pueden consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, que en relación con un trabajador se le registre en planillas, se abonen las remuneraciones y beneficios laborales pendientes de pago, entre otras.
Así las cosas, corresponde indicar que la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una disposición ordenada por el servidor – inspector de trabajo- que puede tener como objeto el revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento
sancionador (medida de requerimiento en modalidad de subsanación de una infracción determinada por la inspección del trabajo),10 existiendo otra variante por la que los inspectores conminan al sujeto inspeccionado a adecuar su comportamiento a lo prescrito en las normas de trabajo (medida de requerimiento en modalidad de rectificación de una infracción determinada por la inspección del trabajo).
Por ello, la inspeccionada tiene la carga de dar cumplimiento a lo ordenado por la autoridad inspectiva, caso contrario, su incumplimiento constituye infracción a la labor inspectiva, sancionable con multa, según lo dispuesto por el artículo 36 de la LGIT y el artículo 46 numeral 46.7 del RLGIT.
De autos, se observa que la medida inspectiva de requerimiento de fecha 24 de febrero de 2022, ordenó a la inspeccionada cumpla en un plazo máximo de cinco (05) días hábiles, con acreditar, lo siguiente, bajo apercibimiento de constituir, en caso de incumplimiento, infracción a la labor inspectiva sancionable con multa:
Figura N°01
Conforme se advierte del acta de infracción, la impugnante presentó una serie de documentos como respuesta a la medida de requerimiento señalada; sin perjuicio de ello, los comisionados, luego de analizar los mismos, concluyeron que dichos documentos no lograron acreditar el cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, configurándose la infracción a la labor inspectiva.
Como se puede verificar del Acta de Infracción, el incumplimiento de lo solicitado en la medida inspectiva de requerimiento fue imputado a título de “faltas graves”. Es decir, para efectos del análisis del recurso de revisión (enfocado en la presente infracción a la labor inspectiva), es ineludible la apreciación sobre la comisión o subsanación de los incumplimientos en materia de relaciones laborales, calificado por el RLGIT como “faltas graves”.
Así, debemos tener en cuenta el precedente administrativo de observancia obligatoria contenido en la Resolución de Sala Plena N° 002-2022-SUNAFIL/TFL, publicado el 06 de mayo de 2022, que en sus fundamentos 6.8, 6.9 y 6.10 establece:
10 Considerando 6.7 de la Resolución N° 018-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, del 08 de junio de 2021, recaída en el Expediente N° 1098-2016-SUNAFIL/ILM/SIRE4
“6.8. Así, los expedientes sancionadores que se tramitan en el Sistema de Inspección del Trabajo no son, sin embargo, unos que permitan distinguir imputaciones que solamente contengan casos “muy graves”, “graves” o bien “leves”, siendo habitual que en los casos sometidos a este Tribunal se encuentren imputaciones que contemplen infracciones calificadas normativamente como “muy graves” y alguna o algunas más de distinto grado. Ante este tipo de plataformas impugnatorias, el Tribunal de Fiscalización Laboral se encuentra obligado a distinguir lo que es materia de su estricta competencia de aquello que no lo es, conforme con la normativa glosada. 6.9 En ciertos casos —como el que es objeto de la presente resolución—el recurso de revisión propone el análisis de infracciones a la labor inspectiva consistentes en el incumplimiento de la medida de requerimiento contenidas en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT10, pero las materias objeto de la medida de requerimiento son calificadas por la normativa como faltas “graves” o “leves”, lo que deposita a tales causas fuera de la competencia material de este Tribunal. 6.10 De esta forma, la evaluación de los recursos de revisión interpuestos contra sanciones administrativas por inejecución de medidas de requerimiento deberá circunscribirse a un análisis estrictamente referido a la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de tales medidas, sin invadir una competencia administrativa vedada, como son las infracciones calificadas como graves y leves, que en expedientes como el presente, han adquirido firmeza con la expedición (y notificación) de la resolución de segunda instancia” (énfasis añadido).
Es oportuno señalar que, este Tribunal mediante Resolución de Sala Plena N° 001 2021- SUNAFIL/TFL, que constituye precedente de observancia obligatoria, reconoce la naturaleza independiente de las infracciones contra la labor inspectiva, señalando: “los actos o hechos que impiden o dificulten la labor inspectiva y que se consignan en el acta de infracción, constituyen infracciones que no tienen una naturaleza secundaria, adjunta ni dependiente respecto de posibles infracciones ocurridas y detectadas en la visita inspectiva, referentes a aspectos sustantivos objeto de control por la inspección del trabajo”. Por lo que, su configuración se efectúa independientemente de las infracciones al ordenamiento jurídico sociolaboral o en materia de SST, que se detecten.
Estando a lo señalado, se debe tener en cuenta que, respecto a las infracciones que son materia de solicitud de subsanación en la medida inspectiva de requerimiento, calificadas como infracciones graves en el acta de infracción, se ha agotado la vía administrativa, esto es, ha causado estado11, no correspondiendo analizar los argumentos del recurso de revisión relacionados con las referidas infracciones.
11 Danós Ordoñez, Jorge. “Las resoluciones que ponen fin al procedimiento administrativo. Las llamadas resoluciones “que causan estado”. En: Ius et Veritas. Año 9, Nº 16. Lima, junio, 1998, pp. 209- 210, señala que: “(...) acto administrativo que “causa estado” es aquél que agota o pone fin a la vía administrativa porque fija de manera definitiva la voluntad de la Administración, constituye la manifestación final de la acción administrativa respecto de la cual no es posible la interposición de otro recurso impugnativo, (...) por lo que únicamente podría ser objeto de cuestionamiento ante el Poder Judicial.
Asimismo, de la revisión de la medida inspectiva de requerimiento se advierte que los inspectores comisionados han realizado una correcta aplicación de los artículos 14 de la LGIT y 17.212 del RLGIT, referente a que, para la emisión de una medida inspectiva de requerimiento, resulta de vital importancia que se compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico, cumpliendo con la aplicación del principio de legalidad, conforme se advierte de los fundamentos de la misma, en la que se desarrollaron los argumentos para la configuración de las conductas infractoras.
En tal sentido, se advierte que los comisionados efectuaron la correcta determinación y fundamentación de la configuración de las conductas infractoras imputadas, las normas aplicables y no cumplidas, los trabajadores comprendidos, así como la forma de subsanación de dichas infracciones. Por lo que la medida de requerimiento referida se encuentra correctamente emitida.
Si bien el plazo otorgado en la medida de requerimiento fue de cinco (5) días hábiles para que el empleador acredite el cumplimiento de obligaciones sustanciales en materia de seguridad y salud en el trabajo —como la identificación de peligros, evaluación de riesgos y determinación de controles; la implementación de comedores y vestuarios adecuados; la subsanación de condiciones inseguras previamente constatadas; y la entrega completa de equipos de protección personal, debe tenerse en cuenta que desde iniciada la etapa de investigación con la visita inspectiva del 26 de enero de 2022, el empleador ya había sido informado directamente por el inspector sobre las deficiencias advertidas en el centro de trabajo. En ese sentido, el empleador contaba con conocimiento previo de los riesgos existentes y de las obligaciones incumplidas, lo que justifica la razonabilidad del plazo otorgado, al no tratarse de requerimientos sorpresivos o ajenos a la realidad ya identificada por la propia autoridad inspectiva en el marco de sus actuaciones preliminares.
Asimismo, aunque el texto de la medida utiliza la expresión “acreditar” y exige la presentación de informes y paneles fotográficos, su contenido y finalidad trascienden una simple solicitud de información, configurándose como una verdadera medida de requerimiento conforme al artículo 20.3 del RLGIT. En primer lugar, tiene un propósito correctivo, al no limitarse a solicitar documentación, sino exigir la subsanación de infracciones previamente constatadas como la falta en la entrega de equipos de protección personal (EPP), la inexistencia de un IPER de acuerdo a ley, condiciones inseguras y la carencia de ambientes adecuados, todas ellas advertidas desde el inicio de las diligencias inspectivas. En segundo lugar, el requerimiento fue emitido bajo apercibimiento y con un plazo perentorio de cinco días hábiles, lo que evidencia su carácter obligatorio y no meramente informativo. Además, aunque el contenido aparente una solicitud de medios probatorios, estos se exigen con la finalidad de verificar la efectiva corrección de las conductas infractoras, elemento que reafirma su naturaleza
12 RLGIT, “Artículo 17.- Finalización de las actuaciones inspectivas (…) 17.2 Si en el desarrollo de las actuaciones de investigación o comprobatorias se advierte la comisión de infracciones, los inspectores del trabajo emiten medidas de advertencia, requerimiento, cierre temporal del área de una unidad económica o de una unidad económica, paralización o prohibición de trabajos o tareas, según corresponda, a fin de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización. La autoridad competente puede ordenar su seguimiento o control, mediante visita de inspección, comparecencia o comprobación de datos, para la verificación de su cumplimiento. Transcurrido el plazo otorgado para que el sujeto inspeccionado subsane las infracciones sin que éste las haya subsanado, se extiende el acta de infracción correspondiente, dando fin a la etapa de fiscalización. El acta de infracción hace las veces del informe al que aluden los dos últimos párrafos del artículo 13 de la Ley, debiendo contener como mínimo la información a que se refiere el artículo 54.
jurídica como medida de requerimiento en modalidad de subsanación, lo cual es consistente con el criterio establecido en el precedente de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución de Sala Plena Nº 002-2022-SUNAFIL/TFL, que reconoce que tales medidas tienen como finalidad revertir los efectos de una ilegalidad constatada, siendo de cumplimiento obligatorio por el inspeccionado.
En este punto es importante precisar que el cumplimiento de una medida de requerimiento no se limita únicamente a la presentación de documentos por parte del empleador. Para que exista un cumplimiento efectivo, dichos documentos deben acreditar de manera suficiente y conforme a lo ordenado expresamente por la autoridad inspectiva. En ese sentido, aunque el empleador presentó información en atención a la medida emitida, esta no logró demostrar que se haya subsanado integralmente cada uno de los incumplimientos identificados, por lo que no puede considerarse cumplida en todos sus extremos.
Por lo tanto, la impugnante se encontraba en la obligación de dar cumplimiento a dicha medida de requerimiento de manera íntegra, esto es, a cada uno de los requerimientos efectuados; supuesto que, como han determinado los comisionados y constatado las instancias previas, no ha cumplido de manera íntegra dentro del plazo otorgado en la medida de requerimiento ni previo a la notificación de la imputación de cargos. Cabe señalar que, conforme se advierte del acta de infracción, los medios probatorios presentados por la impugnante fueron valorados por los comisionados y en su oportunidad por las instancias previas.
En tal sentido, en aplicación del principio de razonabilidad, y luego de la valoración, por parte de los inspectores comisionados, las instancias previas y esta Sala, de los hechos y medios probatorios aportados, se evidencia el incumplimiento del deber de colaboración por parte de la impugnante, así como el no cumplimiento de lo solicitado en la medida inspectiva de requerimiento, correspondiendo confirmar la sanción por dicha infracción. Por tanto, no corresponde acoger los argumentos del recurso de revisión referidos a la infracción objeto de análisis. Sobre la supuesta vulneración al debido procedimiento
Como parte de los alegatos del recurso de revisión, esta Sala ha identificado que la impugnante cuestiona una presunta vulneración al debido procedimiento, debida motivación, así como, la vulneración de su derecho de defensa. Por ende, corresponde, emitir pronunciamiento sobre esta causal, dado los efectos nulificantes que posee en caso de advertirse su inobservancia en el presente procedimiento administrativo.
El debido procedimiento exige la debida motivación del acto administrativo, entendido como una garantía que tienen los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y actuar pruebas, que deberán ser tenidas en cuenta por la autoridad administrativa al decidir, para que esa decisión sea conforme a derecho.
En ese contexto, se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y de respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.
Sobre el particular, el artículo 44 inciso a) de la LGIT establece, como uno de los principios del procedimiento sancionador, la observancia al debido proceso, “por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho”.
Por su parte, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa, como integrante del principio del derecho al debido procedimiento administrativo, el “obtener una decisión motivada, fundada en derecho”. El principio al debido procedimiento tiene como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo, dentro del cual se encuentra el deber de motivación de los actos administrativos.
Conforme a lo establecido en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, “El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico”, motivación que deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a las anteriores justifican el acto adoptado, tal y como lo establece el artículo 6 del TUO de la LPAG. Asimismo, el contenido del acto administrativo mencionado, como requisito de validez, implica que aquel deba comprender todas las cuestiones de hecho y derecho planteadas por los administrados tal y como lo prescribe el numeral 5.4 del artículo 5 del TUO de la LPAG.
En esa línea argumentativa, esta Sala identifica, desde un análisis formal, de la Resolución de Intendencia N° 130-2023-SUNAFIL/IRE-AQP, de fecha 02 de mayo de 2023, que ha contemplado la argumentación y medios probatorios relevantes expuestos por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de la garantía de la debida motivación.
Conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como
elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.
En el caso en particular, del examen efectuado por esta Sala sobre la resolución emitida por la instancia de apelaciones, se puede observar que los cuatro elementos, antes referidos, pueden ser satisfactoriamente comprobados; toda vez que de la resolución impugnada se verifica que en sus fundamentos se han absuelto todos los extremos alegados por la impugnante en su recurso de apelación, de manera suficiente y congruente. Del mismo modo, atendiendo al desarrollo de la resolución impugnada, se advierte que la instancia de apelaciones establece la fundamentación jurídica que respalda su decisión; asimismo, efectuó el análisis detallado de los medios probatorios que respaldan la misma, así como los hechos constatados en el acta de infracción. En similar sentido, se advierte que las instancias previas han evaluado los descargos presentados por la impugnante en cada oportunidad. Cabe señalar que, de la revisión del acta de infracción, se advierte la correcta fundamentación sobre la configuración de las infracciones imputadas, determinando las conductas infractoras y la fundamentación jurídica al respecto.
Por lo tanto, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador, no evidenciándose vulneración alguna a dicho principio y al deber de motivación no correspondiendo acoger dichos extremos del recurso de revisión.
Información Adicional
Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:
Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación Seguridad y salud en el trabajo No acreditar la entrega de la totalidad de EPPs a los trabajadores comprendidos en la investigación, listados en el cuadro N° 01 del Acta de Infracción. Numeral 27.9 del artículo 27 del RLGIT GRAVE
Seguridad y salud en el trabajo No acreditar contar con un Comité de Seguridad y Salud en el Trabajo, resultandos afectados los trabajadores listados en el cuadro N° 01 del Acta de Infracción. Numeral 27.12 del artículo 27 del RLGIT GRAVE
Seguridad y salud en el trabajo No contar con un Plan para la vigilancia, prevención y control del COVID-19 en el trabajo aprobado por el CSST, asimismo, no acreditar la aplicación e implementación de las disposiciones establecidas en la Directiva Administrativa N°321- MINSA/DGIESP2021. Numeral 27.7 del artículo 27 del RLGIT GRAVE
Seguridad y salud en el trabajo No acreditar haber realizado la identificación de peligros, evaluación de riesgos y determinación de controles conforme lo indicado en la Ley 29783 y su Reglamento aprobado por DS N°005-2012-TR. Numeral 27.3 del artículo 27 del RLGIT GRAVE
Seguridad y salud en el trabajo No acreditar contar con comedores y vestidores adecuados para el total de sus trabajadores afectados.
Numeral 27.9 del artículo 27 del RLGIT GRAVE
Seguridad y salud en el trabajo No acreditar haber condiciones mínimas de seguridad en el centro de trabajo. Numeral 27.9 del artículo 27 del RLGIT GRAVE Labor Inspectiva No cumplir con la medida inspectiva de requerimiento. Numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT MUY GRAVE
Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas y de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;
SE RESUELVE:
PRIMERO. - Declarar INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por CENTRAL AZUCARERA CHUCARAPI PAMPA BLANCA S.A., en contra de la Resolución de Intendencia N° 130-2023- SUNAFIL/IRE-AQP, de fecha 02 de mayo de 2023, emitida por la Intendencia Regional de Arequipa, dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 443-2022-SUNAFIL/IRE-AQP, por los fundamentos expuestos en la presente resolución. SEGUNDO. - CONFIRMAR la Resolución de Intendencia N° 130-2023-SUNAFIL/IRE-AQP en el extremo referente a una infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.
TERCERO. - Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa en las materias de su competencia.
CUARTO. - Notificar la presente resolución a, CENTRAL AZUCARERA CHUCARAPI PAMPA BLANCA S.A., y a la Intendencia Regional de Arequipa, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA Presidente
20250521 EKAJ H.R. 99966-2023
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