Cencosud Retail Perú S.A — Res. 742-2023

Mediante Orden de Inspección N° 3129-2018-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 876-2018-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otra, de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento de fecha 17 de abril de 2018; en mérito a la solicitud de inspección laboral presentado por el Sindicado Único de Trabajadores del Grupo CENCOSUD PERU- SUTRAGRUCEP.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 2412-2020-SUNAFIL/ILM/ILM/AI1, de fecha 26 de noviembre de 2020, notificada el 26 de enero de 20212, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 1457-2021-SUNAFIL/ILM/AI1, de fecha 27 de julio de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia 3 de Resolución de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 942-2021- SUNAFIL/ILM/SIRE3, de fecha 12 de octubre de 2021, notificada el 14 de octubre de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 14,940.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 03 de noviembre de 2011, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia Nº 942-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE3, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 257-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 03 de febrero de 20223, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 25 de febrero de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 257-2022-SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum-001958- 2022-SUNAFIL/ILM, recibido el 12 de julio de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299814, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299815, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo6 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR7, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR8 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”9.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que CENCOSUD RETAIL PERU S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 257-2022- SUNAFIL/ILM, que confirmó la sanción impuesta de S/ 14,940.00, por la comisión, entre otra, de una (01) infracciones MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 08 de febrero de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por CENCOSUD RETAIL PERU S.A.

Debe observarse la naturaleza del recurso de revisión, el cual se encuentra regulado en el artículo 218 del TUO de la LPAG que establece que su interposición se faculta por Ley o Decreto Legislativo, en cuyo contenido debe establecerse de manera expresa tal facultad, encontrándose en la ley especial de la materia, la LGIT, la siguiente redacción:

En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT establece que el recurso de revisión es un recurso de carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia, siendo desarrolladas su procedencia y requisitos de admisibilidad en el Reglamento del Tribunal, tal y como se señaló en el punto 3.4 de la presente resolución.

Asimismo, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión:

Entendiéndose, por parte de esta Sala, que la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculada con las infracciones muy graves, e identificando si sobre éstas se han producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del reglamento citado en el numeral precedente. Por lo expuesto, no corresponde emitir pronunciamiento sobre alegatos efectuados por la impugnante vinculada a la infracción grave, pues no forman parte de la competencia de este Tribunal.

Como parte de los alegatos del recurso de revisión, esta Sala ha identificado que la impugnante cuestiona una presunta vulneración a la debida motivación, derecho de defensa, como elemento esencial del debido procedimiento10, así como al derecho de defensa. Por ende, corresponde en primer término, emitir pronunciamiento sobre esta causal, dado los efectos nulificantes que posee en caso de advertirse su inobservancia en el presente procedimiento administrativo.

El debido procedimiento exige la debida motivación del acto administrativo, entendido como una garantía que tienen los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y actuar pruebas, que deberán ser tenidas en cuenta por la autoridad administrativa al decidir, para que esa decisión sea conforme a derecho.

En ese contexto, se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa11, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y de respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

Sobre el particular, el artículo 44 inciso a) de la LGIT establece, como uno de los principios del procedimiento sancionador, la observancia al debido proceso, “por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera que les permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho”.

Por su parte, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa, como integrante del principio del derecho al debido procedimiento administrativo, el “obtener una decisión motivada, fundada en derecho”. El principio al debido procedimiento, tiene como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa12, el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo, dentro del cual se encuentra el deber de motivación de los actos administrativos.

Conforme a lo establecido en el numeral 4 del artículo 3 del TUO de la LPAG, “El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico”, motivación que deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a las anteriores justifican el acto adoptado, tal y como lo establece el artículo 6 del TUO de la LPAG. Asimismo, el contenido del acto administrativo mencionado, como requisito de validez, implica que aquel deba comprender todas las cuestiones de hecho y derecho planteadas por los administrados tal y como lo prescribe el numeral 5.4 del artículo 5 del TUO de la LPAG.

Así las cosas, se verifica que en el presente caso se han valorado lo actuado en el procedimiento, así como los documentos presentados y hechos constatados por la autoridad inspectiva a efectos de determinar la ocurrencia del reproche administrativo en contra del sujeto inspeccionado, por lo que no se advierte una insuficiencia en la valoración de pruebas, como erróneamente lo señala la recurrente, tampoco se advierte una afectación al derecho de defensa, pues, no se ha demostrado que la autoridad administrativa le haya impedido u obstaculizado a la inspeccionada a presentar sus descargos y medios de prueba o que habiéndolos presentados no hayan sido valorados, pues, de los actuados no se advierte esto último.

En ese orden de ideas, se corrobora de los actuados que ni el procedimiento inspectivo ni el sancionador, así como tampoco la resolución impugnada, contravienen a la Constitución, ni a las leyes o normas reglamentarias, menos aún del derecho de defensa de la impugnante, pues ha podido presentar los medios probatorios que consideró pertinentes así como ha podido efectuar sus descargos e interponer los recursos impugnatorios; además contiene los requisitos de validez del acto administrativo relacionados a la competencia, objeto o contenido, finalidad pública y procedimiento regular.

Así, conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA/TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales

Del examen efectuado por esta Sala sobre las resoluciones emitidas en el Procedimiento Sancionador, se puede observar que estos 4 elementos pueden ser satisfactoriamente comprobados, por lo que, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador. Por lo que no se advierte una afectación en los términos alegados por la impugnante. Por tales razones, corresponde no acoger los argumentos expuestos por la impugnante en este extremo, ni acoger su solicitud sobre revocar esta infracción.

En cuanto a la nulidad invocada por la impugnante, esta debe ser desestimada, al no evidenciarse que el presente procedimiento haya incurrido en alguna causal de nulidad contemplada en el artículo 10 del TUO de la LPAG, al haberse respetado el derecho al debido proceso administrativo de la recurrente.

En el ejercicio de la labor inspectiva, los inspectores de trabajo se encuentran facultados a realizar sus labores orientadas a la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, por lo que pueden adoptar acciones orientadas a ello, entre las que se encuentra la emisión de medidas inspectivas de requerimiento.

En ese orden de ideas, el artículo 14 de la LGIT, establece:

En similar sentido, el artículo 17 del RLGIT, establece en su numeral 17.2:

Por otro lado, es necesario precisar que, conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el inciso 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas

El numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT, ha establecido que las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas, por la inspección del trabajo, para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo.

De conformidad con lo señalado en el fundamento 3.4 de la presente resolución, esta Sala sólo se pronunciará sobre los alegatos del recurso de revisión vinculados a las infracciones calificadas como muy graves, a la luz del precedente administrativo aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022-SUNAFIL/TFL, publicado el 06 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano:

En ese sentido, si bien el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento reposa en el incumplimiento de pago de la remuneración, esta Sala únicamente se pronunciará sobre la proporcionalidad, razonabilidad y legalidad de la medida inspectiva de requerimiento, de conformidad con el precedente antes invocado.

Así las cosas, corresponde indicar que la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una disposición ordenada por el servidor – inspector(a) de trabajo- que puede tener como objeto el revertir los efectos de la ilegalidad de la

Por ello, la inspeccionada tiene la carga de dar cumplimiento a lo ordenado por la autoridad inspectiva, caso contrario, su incumplimiento constituye infracción a la labor inspectiva, sancionable con multa, según lo dispuesto por el artículo 36 de la LGIT y el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

La línea resolutiva de esta instancia de revisión ha dejado sentado que se producen atentados contra el principio de razonabilidad cuando, por ejemplo, se produce la emisión de medidas de requerimiento, cuando el propio inspector es informado previamente de que el sujeto inspeccionado no contaba con actividad económica, según medios de prueba atendibles, tales como los reportes de SUNAT (Resolución N° 624-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala). Situación que no se aprecia ha ocurrido en el presente caso, por lo que, los argumentos expuestos en este extremo deben ser desestimados.

En este punto corresponde invocar el precedente administrativo aprobado mediante Resolución de Sala Plena N° 009-2023-SUNAFIL/TFL, publicado el 11 de junio de 2023 en el diario oficial El Peruano, referida a los elementos de la medida de requerimiento que se dispuso:

En el caso de autos, la medida de requerimiento emitida con fecha 17 de abril de 201815, satisface el ámbito objetivo de su mandato, toda vez que, contiene la individualización de los trabajadores afectados, así como el ámbito subjetivo, al precisar la normativa afectada, los periodos en el que se sustenta la infracción reprochada, así cómo y qué debe presentar para acreditar el cumplimiento de la medida dictada.

En ese orden de ideas, se aprecia de los actuados que la medida inspectiva de requerimiento ha sido emitida al amparo del artículo 14 de la LGIT, y conforme con lo dispuesto en el numeral 17.2 del artículo 17 del RLGIT, al advertirse, que la impugnante no había cumplido con la normativa vigente del ordenamiento sociolaboral, referida a la remuneración convencional, conforme se aprecia de los fundamentos de la medida dictada. Por tanto, la emisión de la medida inspectiva resulta razonable, pues la materia de inspección está orientada al cumplimiento de la normativa sociolaboral, entre otro, del pago íntegro y oportuno de la remuneración convencional, conforme se aprecia de la Orden de Inspección N° 3129-2018-SUNAFIL/ILM; por ende, se observa la razonabilidad y legalidad de la medida inspectiva de requerimiento.

Asimismo, respecto a la proporcionalidad en el plazo conferido en dicha medida, considerando que el número de trabajadores afectados ascendió a diecisiete, se verifica que el plazo otorgado al ser de cinco días hábiles, este tiempo resulta razonable y proporcional para el cumplimiento de pago que se solicitó en la medida dictada el 17 de abril de 2018, en consecuencia, se verifica la proporcionalidad de la medida dictada.

Cabe señalar que el sujeto inspeccionado tiene el deber de colaboración con la labor inspectiva, ello en concordancia no solo con lo dispuesto en el RLGIT y LGIT, sino también en lo prescrito en el ordenamiento jurídico sociolaboral. Sin embargo, conforme los hechos constatados en el Acta de Infracción, la recurrente no ha cumplido con lo dispuesto en la medida inspectiva de requerimiento, conforme los términos indicados en esta y en el plazo conferido por la inspección de trabajo.

En efecto, conforme folios 417 del expediente inspectivo, se aprecia que, si bien presentó documentación de algunos de sus trabajadores, sin embargo, no cumplió con lo dispuesto en la medida de requerimiento respecto de todos los trabajadores señalados, en los términos indicados en la medida; por señalar un ejemplo, se adjunta la siguiente imagen:

Además, cabe señalar que, no se advierte alguna afectación al derecho de defensa ni debido procedimiento del administrado, toda vez que, el inspector actuante en cumplimiento de los principios que inspiran al sistema de inspección de trabajo y conforme lo conferido en la LGIT y el RLGIT, ha valorado los documentos presentados por el sujeto inspeccionado, sobre el cual hace un recuento no solo en el Acta de

En tal sentido, se verifica que la autoridad administrativa cumplió con el estándar de prueba fijado para el procedimiento administrativo sancionador, desvirtuando el principio de licitud del administrado, al determinar las infracciones incurridas por parte del sujeto inspeccionado; correspondía al sujeto inspeccionado, en ejercicio de su derecho de contradicción y defensa, presentar los medios documentales que sustenten su alegato; sin embargo, no se aprecia el cumplimiento de lo dispuesto en la medida inspectiva de requerimiento, conforme los términos indicados en esta y en el plazo conferido por la inspección de trabajo. Por lo que, los argumentos expuestos en este extremo deben ser desestimados.

Por todo lo expuesto, se deben desestimar todos los argumentos dirigidos a cuestionar este extremo, por cuanto se encuentra acreditado que la impugnante ha incurrido en una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, conforme lo determinado por la autoridad sancionadora.

Sobre las Resoluciones Nros. 025-2021 y 056-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, la primera de ellas resolvió sobre una medida de requerimiento cuyo objeto estaba enfocado a la verificación del cumplimiento en materia de seguridad y salud en el trabajo; mientras que en la segunda se trató de un requerimiento de comparecencia; por lo que, los hechos que resolvió y atendió esta Sala no son coincidentes con lo discutido en el presente procedimiento. Además, se debe recordar a la impugnante que las resoluciones que son causal de invocación de un recurso de revisión, conforme lo dispone el artículo 14 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral son, los apartamientos inmotivados de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal, naturaleza que no ostentan las resoluciones invocadas por la recurrente.

Por todas estas razones, se debe desestimar los argumentos expuestos en este extremo.

Ahora bien, cabe recordar que, la LGIT y el RLGIT, han otorgado especial importancia a la falta de colaboración a la labor inspectiva, al considerarla como una infracción muy grave de naturaleza insubsanable por cada hecho verificado; pues la finalidad es sancionar el incumplimiento de la obligación de colaboración a la labor inspectiva en la oportunidad requerida, en garantía de la eficacia del funcionamiento de la labor inspectiva en el marco de las facultades que la Ley confiere.

Es oportuno señalar, también, que, este Tribunal mediante Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, precedente de observancia obligatoria, reconoce la naturaleza independiente de las infracciones contra la labor inspectiva, señalando: “los actos o hechos que impiden o dificulten la labor inspectiva y que se consignan en el acta de infracción, constituyen infracciones que no tienen una naturaleza secundaria, adjunta ni dependiente respecto de posibles infracciones ocurridas y detectadas en la visita inspectiva, referentes a aspectos sustantivos objeto de control por la inspección del trabajo”. Por lo que, su configuración se efectúa independientemente de las infracciones al ordenamiento jurídico sociolaboral o en materia de SST, que se detecten.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.