Cementos Pacasmayo S.A.A — Res. 798-2024

Mediante Orden de Inspección N° 353-2019-SUNAFIL/INSSI, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo (en adelante, SST)1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 263-2019-SUNAFIL/INSSI (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otra, dos (02) infracciones muy graves por el accidente de trabajo de fecha 04 de febrero de 2019.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 2068-2020-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 06 de noviembre de 2020, notificada el 21 de diciembre de 2020, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 813-2021-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 09 de abril de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador.

Mediante Resolución de Sub Intendencia N° 850-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE1, de fecha 14 de setiembre de 2021, la Sub Intendencia de Resolución 1 de la Intendencia de Lima Metropolitana, dispone ampliar por un (01) mes el plazo para resolver el procedimiento sancionador hasta el 21 de octubre de 2021, notificada el 16 de setiembre de 20212.

Posteriormente, mediante Resolución de Sub Intendencia N° 874-2021- SUNAFIL/ILM/SIRE1, de fecha 17 de setiembre de 2021, notificada el 21 de setiembre de 2021, la Sub Intendencia de Resolución 1 de la Intendencia de Lima Metropolitana multó a la impugnante multó a la impugnante por la suma de S/ 24,570.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 13 de octubre de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 874-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE1, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 1091-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 28 de junio de 20213, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 20 de julio de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 1091-2022-SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM -000143- 2023-SUNAFIL/ILM, recibido el 27 de enero de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299814, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299815, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo6 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR7, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR8 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”9.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que CEMENTOS PACASMAYO S.A.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1091-2022- SUNAFIL/ILM, emitida por la Intendencia de Lima Metropolitana, que confirmó la sanción impuesta de S/ 24,570.00, por la comisión de, entre otra, dos (02) infracciones MUY GRAVES tipificadas en el numeral 28.10 del artículo 28 y el numeral 46.7 del artículo 46, ambos del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 01 de julio de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la CEMENTOS PACASMAYO S.A.A.

Se debe precisar que, de la verificación de la resolución impugnada, se advierte que se ha sancionado a la impugnante por la comisión de una (01) grave en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificada en los numerales 27.6 del artículo 27 del RLGIT.

Sobre el particular, debe observarse la naturaleza del recurso de revisión regulado por el artículo 218 del TUO de la LPAG, el cual establece que su interposición se faculta por Ley o Decreto Legislativo, en cuyo contenido debe establecerse de manera expresa tal facultad, encontrándose en la ley especial de la materia, la LGIT, la siguiente redacción:

En esa línea argumentativa, el artículo 55 del RLGIT, establece que el recurso de revisión es un recurso de carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia, siendo desarrolladas su procedencia y requisitos de admisibilidad en el Reglamento del Tribunal, tal y como se señaló en los puntos 3.4 de la presente resolución.

Por otro lado, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, establece que el recurso de revisión tiene por finalidad:

En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculada con la infracción muy grave, e identificando si sobre

ejercicio de la potestad sancionadora por parte de la Administración Pública se encuentra sujeta –entre otras condiciones– a su tramitación dentro de un plazo preestablecido, sancionándose la superación de éste con la figura de la caducidad.

Así, el artículo 259 del TUO de la LPAG, establece lo siguiente respecto de la caducidad:

Asimismo, Juan Carlos Morón Urbina señala que la caducidad tiene las siguientes características:

Así, la impugnante alega que se ha configurado un supuesto de caducidad, por lo que, le corresponde a esta instancia excepcional efectuar el análisis correspondiente relacionado con la caducidad del expediente sancionador N° 4995-2020-SUNAFIL/ILM, de la Intendencia de Lima Metropolitana.

Sobre el particular, esta Sala ha sostenido, desde la primera resolución emitida mediante la cual declara la caducidad de un procedimiento administrativo sancionador (al respecto, el expediente N° 2155-2018-SUNAFIL/ILM), que las autoridades administrativas del Sistema de Inspección del Trabajo en ejercicio (fundamento 3.3.5) deben verificar el cumplimiento de cinco (5) condiciones con relación a la eventual caducidad del procedimiento:

Desarrollándose, en los distintos procedimientos posteriores, la posición de esta Sala respecto de la autoridad competente (órgano de segundo nivel organizacional), la cual, a través de una resolución debidamente sustentada y fundamentada, debía de pronunciarse sobre el pedido de ampliación presentado antes del vencimiento del plazo de nueve (9) meses, por la autoridad solicitante que se encontraba a cargo de las actuaciones que requerían el plazo adicional.

Con posterioridad a ello, esta Sala tomó conocimiento del contenido de la Opinión Jurídica N° 012-2021-JUS/DGDNCR, de fecha 15 de diciembre de 2021, emitida por la Dirección General de Desarrollo Normativo y Calidad Regulatoria del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (en adelante, DGDNCR)11, respecto de la consulta planteada por la SUNAFIL en torno a la autoridad u órgano competente y otros alcances vinculados con el pronunciamiento sobre la caducidad. Por tanto, corresponde complementar la postura de esta Sala con dicho pronunciamiento en el análisis del presente procedimiento.

De la norma acotada, precedentemente, se desprende que la caducidad del procedimiento sancionador no se computa desde la fecha de emisión de la Imputación de Cargos, sino desde que se notifica la misma con la cual se da inicio al procedimiento sancionador. Por ende, una vez transcurrido el plazo para resolver sin que se haya notificado la resolución respectiva, se entiende automáticamente caducado el procedimiento.

Sobre el particular, de lo señalado en el numeral 1.2 de la presente resolución se aprecia que el procedimiento inició el 21 de diciembre de 2020, por lo que, de conformidad con el numeral 1 del artículo 259 del TUO de la LPAG, la autoridad sancionadora (Sub Intendencia), tenía hasta el 21 de setiembre de 2021 para emitir y notificar la resolución de sanción.

No obstante, con Resolución de Sub Intendencia N° 850-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE1 de fecha 14 de setiembre de 2021, obrante a folio 59 del expediente sancionador, la Sub Intendencia de Resolución 1 de la Intendencia de Lima Metropolitana, dispone ampliar por un (01) mes el plazo para resolver el presente procedimiento sancionador.

Sobre la ampliación dispuesta, conforme lo señalado en el TUO de la LPAG, el plazo de 9 meses para resolver el procedimiento puede ser ampliado de manera excepcional, como máximo por tres (3) meses, debiendo el órgano competente emitir una resolución debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo, previo a su vencimiento (énfasis añadido).

De una revisión literal del TUO de la LPAG y la referencia al término “órgano”, esta Sala identificó inicialmente que conforme al Anexo N° 01 del Glosario de Términos del Decreto Supremo N° 054-2018-PCM, Decreto Supremo que aprueba los Lineamientos de Organización del Estado, se entiende por “órgano” únicamente a las unidades de organización de primer y segundo nivel en una estructura; concluyéndose lo siguiente para el caso de la SUNAFIL:

En relación con este extremo, el punto 25 de la Opinión Jurídica N° 012-2021- JUS/DGDNCR establece que las facultades y potestades otorgadas por las entidades a las autoridades administrativas en el marco del TUO de la LPAG, pueden estar a cargo de los órganos o funcionarios que determine cada entidad “conforme a su organización interna, sin que ello constituya una sujeción o condición necesaria […]”, para el ejercicio de tales competencias.

Sin perjuicio de lo anterior, esta Sala evidencia que la propia DGDNCR del MINJUS, en la Opinión Jurídica N° 012-2021-JUS/DGDNCR, contempla la necesidad de evitar que exista una conducta arbitraria por parte de la Administración y, consecuentemente, la necesidad de garantizar la imparcialidad del órgano que conoce y decide el pedido de ampliación del plazo de caducidad.

Esta Sala ha sostenido desde un inicio, en clara referencia al concepto de imparcialidad objetiva establecida en el fundamento 48 de la sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente N° 6149-2006-AA/TC, que en aquellos supuestos en los cuales la tramitación del procedimiento y a su vez la resolución o ampliación del plazo de caducidad recaen en la misma autoridad, se produce una vulneración a la figura de

Este criterio también es recogido en la Opinión Jurídica N° 012-2021-JUS/DGDNCR, al señalarse en el punto 39 que “no podría considerarse que quien instruye el procedimiento sancionador solicite y decida sobre su propia petición de plazo”, en clara referencia en la separación de estos dos órganos; y concluyéndose en el punto 50 de la referida opinión jurídica que “la potestad para declarar la ampliación del plazo del procedimiento sancionador, y por ende del plazo de caducidad a que se refiere el numeral 1 del artículo 259 del TUO de la LPAG, debe recaer en el órgano resolutor o decisor de cada entidad”, sin contemplarse en esta conclusión a aquellos supuestos en los cuales las actuaciones del procedimiento administrativo sancionador se encuentran bajo los alcances del propio órgano resolutor.

En ese sentido, se aprecia que si bien la Resolución de Sub Intendencia N° 850-2021- SUNAFIL/ILM/SIRE1 de fecha 14 de setiembre de 2021, (que amplía el plazo del procedimiento sancionador), fue emitida de manera previa al vencimiento del plazo para resolver el procedimiento, no puede obviarse que la misma debió ser emitida por un órgano imparcial.

Estando a lo expuesto, si la Sub Intendencia de Resolución 1 de la Intendencia de Lima Metropolitana pudiese prorrogar el propio plazo que ostenta para evitar la caducidad, tendría todos los incentivos para prorrogar las actuaciones a su cargo por el máximo plazo posible. Esta situación genera un perjuicio evidente a los administrados e interpreta extensivamente la norma del TUO de la LPAG, respecto de la competencia para emitir la Resolución de ampliación del plazo de culminación del procedimiento administrativo sancionador, dado que la Sub Intendencia afectaría la imparcialidad al ser quien decida sobre su propio plazo.

Consecuentemente, se aprecia que la Resolución de Sub Intendencia N° 850-2021- SUNAFIL/ILM/SIRE1 de fecha 14 de setiembre de 2021, que dispuso la ampliación del plazo, no ha sido emitido respetando el principio de imparcialidad, como una manifestación del debido procedimiento conforme a lo expresado en los numerales precedentes, por lo que incurre en la causal de nulidad dispuesta en el numeral 1 del artículo 10 del TUO de la LPAG13.

Por tanto, corresponde declarar su nulidad, no resultando procedente la ampliación de plazo contenida en la misma.

Esta Sala ha sostenido uniformemente que la autoridad competente que resuelva el pedido de ampliación de plazo debe emitir una resolución debidamente motivada y fundamentada, no siendo suficiente las fórmulas retóricas referidas a la “excesiva carga” o “la necesidad de un análisis minucioso”.

La Opinión Jurídica N° 012-2021-JUS/DGDNCR, confirma esta postura, al señalar en el punto 31 que “el órgano competente (debe) emitir una resolución debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo, previo a su vencimiento”, reiterándose en el punto 49 que “la Administración tiene el deber de sustentar debidamente las razones y motivos para ampliar el plazo del procedimiento, y, por ende, el plazo de caducidad. De lo contrario, dicha decisión podría resultar abusiva, arbitraria y cuestionable por el afectado de la medida”.

En ese sentido, la Resolución de Sub Intendencia Nº 850-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE1 de fecha 14 de setiembre de 2021, emitida por la Sub Intendenta de Resolución 1 de la Intendencia de Lima Metropolitana que dispuso ampliar por un (01) mes el plazo para resolver el presente procedimiento sancionador, tampoco se habría emitido conforme con estos alcances, al contravenir lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 259 del TUO de la LPAG.

Sobre la nulidad, cabe precisar que el artículo 213 del TUO de la LPAG, dispone que en cualquiera de los casos enumerados en el artículo 10 de dicha norma puede declararse de oficio la nulidad de los actos administrativos, aun cuando hayan quedado firmes, siempre que agravien el interés público o lesionen derechos fundamentales. Además de declarar la nulidad, la autoridad puede resolver sobre el fondo del asunto de contarse con los elementos suficientes para ello.

En este caso, este extremo sólo puede ser objeto de reconsideración. Ahora, cuando no sea posible pronunciarse sobre el fondo del asunto, se dispone la reposición del procedimiento al momento en que el vicio se produjo. En caso de declaración de nulidad de oficio de un acto administrativo favorable al administrado, la autoridad, previamente al pronunciamiento, le corre traslado, otorgándole un plazo no menor de cinco (5) días para ejercer su derecho de defensa.

La facultad para declarar la nulidad de oficio de los actos administrativos prescribe en el plazo de dos (2) años, contado a partir de la fecha en que hayan quedado consentidos, o contado a partir de la notificación a la autoridad administrativa de la sentencia penal

En consecuencia, tomando en cuenta la potestad del Tribunal para declarar la nulidad de actos emitidos por las autoridades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo, y evidenciándose que la Resolución de Sub Intendencia N° 850-2021- SUNAFIL/ILM/SIRE1 de fecha 14 de setiembre de 2021, incurre en causal de nulidad y no constituye un acto favorable al administrado, corresponde a esta instancia declarar su nulidad, no resultando procedente la ampliación de plazo contenida en la misma, y como consecuencia, pronunciarse sobre el fondo del asunto de contarse con los elementos suficientes para ello.

En el presente caso, se aprecia que la Administración, tal como ha sido señalado en el numeral 6.14 de la presente resolución, tuvo como plazo para resolver el procedimiento sancionador hasta el 21 de setiembre de 2021, de conformidad con el numeral 2 del artículo 259 del TUO de la LPAG.

De la revisión de los actuados, se tiene que la Resolución de Sub Intendencia N° 874- 2021-SUNAFIL/ILM/SIRE1, de fecha 17 de setiembre de 2021, que impuso sanción a la impugnante fue notificada el 21 de setiembre de 2021, cuando el procedimiento administrativo sancionador aún se encontraba dentro del plazo para ser resuelto. Para mejor ilustración se adjunta la línea de tiempo siguiente:

En ese sentido, no se evidencia la configuración de la causal de caducidad al notificarse la Resolución de Sub Intendencia N° 874-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE1, al estar dentro de la fecha máxima que tenía para ser notificada, según los alcances del artículo 259 del TUO de la LPAG

El “Glosario de Términos” del reglamento de la LSST, aprobado por el Decreto Supremo N° 005- 2012-TR, define al accidente de trabajo como un “suceso repentino que sobrevenga por causa o con ocasión del trabajo y que produzca en el trabajador una lesión orgánica, una perturbación funcional, una invalidez o la muerte. Es también accidente de trabajo aquel que se produce durante la ejecución de órdenes del empleador, o durante la ejecución de una labor bajo su autoridad, y aun fuera del lugar y horas de trabajo” (el énfasis es nuestro).

Asimismo, debemos considerar que el accidente de trabajo presenta diferentes elementos, los mismos que concurren para su configuración, tales como: “a) Causa externa: Agente productor extraño a la víctima; b) Instantaneidad: Tiempo breve de duración del hecho generador; c) Lesión: El trabajador debe sufrir lesiones externas e internas como consecuencia del hecho”.14

Siendo que el artículo VI del Título Preliminar del TUO de la LPAG dispone que aquellos actos administrativos que los precedentes administrativos de observancia obligatoria constituyen fuente de Derecho, de conformidad con el numeral 2.8 del artículo V de la norma en mención. Corresponde invocar la Resolución de Sala Plena N° 005-2022- SUNAFIL/TFL, mediante la cual se establece como precedentes administrativos de observancia obligatoria los fundamentos 6.15, 6.18, 6.19, 6.20 y 6.21:

(…) De esta forma, si dos o más incumplimientos son causas suficientes del accidente de trabajo, podrían ser válidamente imputados de forma independiente a través de los numerales 28.10 o 28.11 del artículo 28 del RLGIT, según corresponda, si el inspector expresa los nexos de causalidad correspondientes. (…) 6.21 Así, cuando se invoca alguna de estas normas sancionadoras, todas las premisas indicadas anteriormente deberían ser correctamente determinadas en el acta de infracción, con una expresión adecuada del nexo causal. En ese entendido, podemos establecer los siguientes criterios:

Es oportuno señalar que la determinación de la responsabilidad exige la concurrencia de cuatro presupuestos15: a) El daño, b) Conducta antijurídica, c) La relación de causalidad, y d) El factor de atribución. Así, debemos entender por cada uno de ellos:

Asimismo, debemos tener en cuenta que, en torno a la atribución de la responsabilidad generada como efecto de un accidente de trabajo, se consideran las siguientes teorías:

Corresponde analizar si se ha acreditado que la causa determinante del accidente de trabajo es consecuencia directa de la labor desempeñada por la trabajadora accidentada, y, si es consecuencia de los incumplimientos por parte de la impugnante de las normas de seguridad y salud en el trabajo.

De la hoja de hechos insubsanables, así como del Acta de Infracción, se aprecia que el trabajador de la empresa San Martin Contratistas Generales S.A., realizaba servicios a favor de la inspeccionada: CEMENTOS PACASMAYO S.A.A., y con ocasión de estas sufrió un accidente el 04 de febrero de 2019, conforme consta, además, en el Registro de Accidente de Trabajo, véase folio 341 del expediente inspectivo y la solicitud de atención médica.

En ese sentido, conforme consta en el Acta de Infracción y los medios de prueba que obran en el expediente inspectivo, el accidente se produce el 04 de mayo de 2019, luego de estacionar el volquete en la empresa principal (CEMENTOS PACASMAYO S.A.A.- sujeto inspeccionado-), la puerta del conductor al cerrarse golpeó en la espalda del

En la Casación Laboral Nº 4258-2016-LIMA, la Corte Suprema ha establecido en su fundamento octavo que un accidente de trabajo se define por aquel suceso repentino que sobrevenga por causa o con ocasión del trabajo y produzca alguna lesión orgánica, perturbación funcional, invalidez o muerte. Criterio que ha sido desarrollado, también, en la Casación Laboral Nº 19865-2019-Lima, en el fundamento séptimo, al indicar:

Asimismo, cabe añadir, que en un escenario donde varias empresas desarrollan actividades en un mismo centro de trabajo, quien sea titular o asuma el contrato principal deberá entablar una coordinación con las demás empresas con las que se vincula contractualmente determinando a quien le corresponde, de acuerdo a las condiciones de la actividad económica y a las capacidades empresariales, dar cumplimiento a las obligaciones de seguridad y salud en el trabajo establecidas en la normatividad vigente, en favor del personal de aquellas empresas; puesto que, en caso de no hacerlo, la empresa principal, en virtud de su deber de garantía establecido en el artículo 68 de la LSST, es quien deberá asumir el cumplimiento de las referidas obligaciones, aun cuando por disposición legal se le atribuya a su empleador, salvo en aquellos casos en que determinada obligación debe ser asumida por una de las partes de modo indisponible por mandato legal.

Por tanto, debe descartarse los alegatos referidos a cuestionar este extremo deben ser desestimados, toda vez que, la inspección de trabajo y el órgano administrativo sancionador han constatado con los medios de prueba que obran en el presente proceso, la ocurrencia del accidente de trabajo de fecha 04 de mayo de 2019 dentro de las instalaciones de la inspeccionada, CEMENTOS PACASMAYO S.A.A.

Cabe indicar que es obligación del empleador el cumplimiento de la normativa de seguridad y salud en el trabajo, en cuyas instalaciones sus trabajadores desarrollen actividades conjuntamente con trabajadores de contratistas u otros, la obligación de vigilar que aquella cumpla efectivamente con sus obligaciones, todo ello, debe ser interpretado en conjunto con el principio de prevención contenido en la Ley N° 29783, que regula la garantía que, en el centro de trabajo, se establezcan los medios y condiciones que protejan la vida, salud y bienestar de los trabajadores, y de aquellos que, no teniendo vínculo laboral prestan servicios o se encuentran dentro del ámbito del centro de labores, tal como ha ocurrido en el presente caso (énfasis añadido).

En esa línea, Ospina y Béjar18 han señalado lo siguiente:

En tal sentido, en un escenario donde varias empresas desarrollan actividades en un mismo centro de trabajo, quien sea titular o asuma el contrato principal deberá entablar una coordinación con las demás empresas con las que se vincula contractualmente determinando a quien le corresponde, de acuerdo a las condiciones de la actividad económica y a las capacidades empresariales, dar cumplimiento a las obligaciones de seguridad y salud en el trabajo establecidas en la normatividad vigente, en favor del personal de aquellas empresas; puesto que, en caso de no hacerlo, la empresa principal, en virtud de su deber de garantía establecido en el artículo 68 de la LSST, es quien deberá asumir el cumplimiento de las referidas obligaciones, aun cuando por disposición legal se le atribuya a su empleador, salvo en aquellos casos en que determinada obligación debe ser asumida por una de las partes de modo indisponible por mandato legal.

En el numeral 4.8 del Acta de Infracción se determinó que la inspeccionada no ha cumplido las obligaciones en materia del sistema de gestión de seguridad y salud en el trabajo- Vigilancia/Coordinación del cumplimiento de la normativa vigente en materia de seguridad y salud en el Trabajo, por parte de la contratista San Martin Contratistas Generales S.A.

Así, el sustento de la imputación para el reproche administrativo referido al incumplimiento en la coordinación sobre seguridad y salud en el trabajo, se funda en la no presentación de documentos por parte de la inspeccionada; no obstante, el análisis causal de un incumplimiento documental como causa del accidente de trabajo ocurrido, debió supeditarse a su importancia en la estructura del sistema de gestión en seguridad y salud en el trabajo, así como su relación con la ocurrencia del hecho; lo cual no ha sido desarrollado por la inspección de trabajo, ni por el órgano administrativo sancionador, a efectos de desarrollar y fundamentar, el nexo de causalidad.

En ese sentido, no se encuentra correctamente determinada la causalidad de tal omisión en la coordinación sobre seguridad y salud en el trabajo y el accidente de trabajo; por lo que, se debe acoger los argumentos expuestos por la inspeccionada en este extremo y, en consecuencia, corresponde dejar sin efecto la sanción impuesta mediante Resolución de Sub Intendencia N° 874-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE1, confirmada a través de la Resolución de Intendencia N° 1091-2022-SUNAFIL/ILM, en el extremo referente a la infracción muy grave en materia de seguridad y salud en el trabajo respecto a la vigilancia en el cumplimiento de la normativa de seguridad y salud en el trabajo, tipificada en el numeral 28.10 del artículo 28 del RLGIT.

Complementariamente, se debe precisar, en virtud del numeral 6.3 del artículo 6 del TUO de la LPAG, que no constituye causal de nulidad la apreciación distinta de la valoración de los medios probatorios y de la aplicación del derecho por parte de las instancias anteriores en el presente caso.

En síntesis, podemos concluir con el análisis causal del accidente de trabajo, a través de este gráfico:

El artículo 14 de la LGIT establece lo siguiente, respecto de las medidas de requerimiento: “Las medidas inspectivas de advertencia y requerimiento se reflejarán por escrito en la forma y modelo oficial que se determine reglamentariamente, debiendo notificarse al sujeto inspeccionado a la finalización de las actuaciones de investigación o con posterioridad a las mismas. Cuando el inspector actuante compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento jurídico sociolaboral, requerirá al sujeto responsable de su comisión la adopción, en un plazo determinado, de las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vulneradas. En particular y en materia de prevención de riesgos laborales, requerirá que

Por ello, la LGIT señala que la emisión de medidas de requerimiento constituye una potestad de los inspectores de trabajo20, con la finalidad de garantizar el cumplimiento de las normas objeto de fiscalización en aquellos supuestos en los que la autoridad determine que la vulneración o infracción del ordenamiento jurídico es subsanable dentro de un plazo razonable, calificándose como una infracción a la labor inspectiva el incumplimiento del mandato dictado por el inspector21.

Es decir, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento sancionador22. En aquellos casos en los que el inspector tiene conocimiento de la insubsanabilidad de la conducta o de la imposibilidad del sujeto inspeccionado de cumplirla, su emisión -a consideración de esta Sala- atenta contra el Principio de Razonabilidad23. Sin embargo, el mandato contenido en la medida inspectiva de requerimiento de fecha 11 de octubre de 2019, resulta acorde a los principios de razonabilidad, proporcionalidad y legalidad.

La medida inspectiva de requerimiento emitida el 11 de octubre de 2019, contenía los siguientes mandatos: “1) Actualizar el Registro de Accidente de Trabajo (…) levantar los incumplimientos indicados en el cuarto hecho que antecede; detalle de manera precisa la investigación de los hechos y se establezcan las causas inmediatas (…) y causas básicas (…) debe precisar el estado de las medidas correctivas adoptadas por la razón social inspeccionada, así como, tener estas correlación con las causas del accidente e identificarse a los responsables de la investigación, conforme lo establece la normatividad vigente”. Otorgando, para dicho efecto, un plazo máximo de siete (07) días hábiles, bajo apercibimiento de multa en caso de incumplimiento.

Verificándose del numeral 4.7 del acta de infracción, que la comisionada efectuó el análisis de los documentos presentados, determinando que: “(…) si bien el sujeto inspeccionado exhibió un registro de accidente de Trabajo, correspondiente al accidente de trabajo (…) en fecha 04 de febrero de 2019 (…) no cumple con la información mínima de un Registro de Accidente de Trabajo (…)”. Concluyendo que “(…) el sujeto inspeccionado no cumplió con actualizar su Registro de accidente de trabajo, conforme los establece la normatividad vigente (…)”.

Mediante Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, que constituye precedente de observancia obligatoria, reconoce la naturaleza independiente de las infracciones contra la labor inspectiva, señalando: “Los actos o hechos que impiden o dificulten la labor inspectiva y que se consignan en el acta de infracción, constituyen infracciones que no tienen una naturaleza secundaria, adjunta ni dependiente respecto de posibles infracciones ocurridas y detectadas en la visita inspectiva, referentes a aspectos sustantivos objeto de control por la inspección del trabajo”. Por lo que, su configuración se efectúa independientemente de las infracciones al ordenamiento jurídico sociolaboral o en materia de SST, que se detecten.

Debemos tener en cuenta que la infracción a la labor inspectiva, materia de análisis, es de comisión inmediata e insubsanable24, lo que implica que se configura y consuma en el momento en el que se realizó el incumplimiento, no siendo factible retrotraer en el tiempo y enmendar dicha conducta. Por lo que su incumplimiento en el plazo otorgado permite evidenciar su configuración.

De la revisión de la medida inspectiva de requerimiento se advierte que la comisionada ha realizado una correcta aplicación de los artículos 14 de la LGIT y 17.225 del RLGIT, referente a que para la emisión de una medida inspectiva de requerimiento, resulta de vital importancia que se compruebe la existencia de una infracción al ordenamiento

De conformidad con la presunción legal prevista en los artículos 16 y 47 de la LGIT, los hechos constatados por los Inspectores de Trabajo que se formalicen en las Actas de Infracción, observándose los requisitos que se establezcan, se presumen ciertos y merecen fe, sin perjuicio de las pruebas que en defensa de sus derechos e intereses puedan aportar los interesados (énfasis añadido).

En tal sentido, se advierte que la comisionada efectuó la correcta determinación de la conducta infractora imputada, las normas aplicables y no cumplidas, la identificación de la trabajadora afectada, así como la forma de subsanación de dicha infracción. Por lo que, la medida de requerimiento se encontraba correctamente emitida. Además, se advierte que, este fue notificado debidamente de manera personal al apoderado de la inspeccionada, conforme consta a folios 328-vuelta, del expediente inspectivo.

Por lo tanto, la impugnante se encontraba en la obligación de dar cumplimiento a dicha medida de requerimiento de manera íntegra, esto es, a cada uno de los requerimientos efectuados por la comisionada, supuesto que, como se ha señalado, no ha cumplido. En tal sentido, en aplicación del principio de razonabilidad, y luego de la valoración, por parte de la inspectora comisionada y esta Sala, de los hechos y medios probatorios aportados, se evidencia el incumplimiento del deber de colaboración por parte de la impugnante, así como el no cumplimiento de lo solicitado en la medida inspectiva de requerimiento, en el plazo otorgado, correspondiendo confirmar dicha infracción. Por tanto, al no configurarse la vulneración al principio de legalidad sobre dicho extremo, no corresponde acoger dicho extremo del recurso de revisión.

Sobre el argumento referido a que la medida inspectiva habría ordenado cumplir con revertir una infracción insubsanable, debe desestimarse, toda vez que, conforme se aprecia de dicha medida, esta estaba orientada al registro de accidente de trabajo, lo cual, pese a la debida notificación, la inspeccionada no cumplió con lo ordenado por la inspección de trabajo en todos los términos dictados; incurriendo en la infracción a la labor inspectiva imputada.

De otro lado, cabe añadir, se ha verificado a folios 323 y 324 del expediente inspectivo que se procedió a notificar de modo personal al apoderado de la inspeccionada la constancia de insubsanabilidad, además, en el numeral 4.8 del Acta de Infracción, la autoridad inspectiva determinó la naturaleza insubsanable de la infracción sobre

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.