Cementos Pacasmayo S.A.A — Res. 167-2022

Mediante Orden de Inspección N° 2753-2019-SUNAFIL/IRE-LIB, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral en materia de relaciones laborales1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 024-2020-SUNAFIL-IRE-LIB (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una infracción en materia de relaciones laborales.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 096-2020-SUNAFIL/IRE-LIB/SIAI-IC, de fecha 02 de septiembre de 2020, notificado el 03 de septiembre de 2020, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e)

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 275-2020-SUNAFIL/IRE-LIB/SIAI-IF, de fecha 08 de octubre de 2020, (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de La Libertad, la cual mediante Resolución N° 011-2021-SUNAFIL/IR-LL/SIRE, de fecha 20 de enero de 2021, notificada el 22 de enero de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 78,367.50 (Setenta y Ocho Mil Trescientos Sesenta y Siete con 50/100 soles), por haber incurrido en la siguiente infracción:

Con fecha 11 de febrero de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la resolución de Sub Intendencia de Resolución N° 011-2021-SUNAFIL/IR-LL/SIRE, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 144-2021-SUNAFIL/IRE-LIB, de fecha 05 de octubre de 20212, la Intendencia Regional de La Libertad declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 28 de octubre de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de La Libertad, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 144-2021- SUNAFIL/IRE-LIB, solicitando uso de la palabra.

La Intendencia Regional de La Libertad admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 672-2021- SUNAFIL/IRE-LIB, recibido el 29 de octubre de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de estos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que CEMENTOS PACASMAYO S.A.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia Nº 144-2021- SUNAFIL/IRE-LIB, emitida por la Intendencia Regional de La Libertad, la cual declaró infundado su recurso de apelación y confirmó la sanción de S/ 78,367.50, por la comisión, de una (01) infracción MUY GRAVE, tipificada en el numeral 25.10 del artículo 25 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir de 11 de octubre de 2021, el primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos jurídicos, previstos en el ordenamiento jurídico corresponde analizar los argumentos planteados por CEMENTOS PACASMAYO S.A.A.

Con fecha 28 de octubre de 2021, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 144-2021-SUNAFIL/IRE-LIB, señalando los siguientes argumentos:

Es importante señalar que la libertad sindical es un derecho constitucional consagrado en el artículo 28 de la Constitución Política del Perú9, y definido por el Tribunal Constitucional como la "capacidad autodeterminativa para participar en la constitución y desarrollo de la actividad sindical”10. Por su parte, Alfredo Villavicencio la define como “el derecho de los trabajadores a constituir y afiliarse a organizaciones sindicales, y en el derecho de aquellos y estas a desarrollar actividades sindicales en defensa de sus intereses comunes”11.

Dicho autor, ha definido que la libertad sindical atañe un elemento organizativo, material o estático, el cual implica la facultad de organizarse colectivamente, de constituir sujetos colectivos como presupuesto de efectividad de la actuación sindical, y un elemento causal o dinámico o de actividad, que comprende la actuación del sujeto colectivo dirigido a promover y tutelar los intereses económicos y sociales de los trabajadores12.

El Tribunal Constitucional, indicó los aspectos que comprende la libertad sindical, tales como:

Precisando que la libertad sindical además abarca:

Ahora bien, el artículo 42 del Texto Único Ordenado de la ley de Relaciones Colectivas de Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2003-TR (en adelante TUO de la LRCT) reconoce la fuerza vinculante de los convenios colectivos, de la siguiente manera:

Al respecto, la doctrina ha precisado que este artículo reconoce la naturaleza dual de los convenios colectivos: una parte normativa y otra obligacional15. La primera, parte de establecer derechos y obligaciones para los trabajadores comprendidos, cuya titularidad es individual; la segunda lo hace para los propios sujetos pactantes (empleador y sindicato) y genera derechos y obligaciones de titularidad colectiva. Así, son cláusulas normativas las que se refieren a remuneraciones, jornadas, beneficios sociales, etc., mientras que las obligacionales se refieren a el otorgamiento de facilidades al sindicato. Asimismo, es posible identificar un tercer tipo de cláusulas: las cláusulas delimitadoras, las cuales disponen para quiénes rige el convenio, en qué ámbito, desde cuándo y hasta cuándo.

Entonces, “nuestra legislación establece que el convenio colectivo obliga a las partes que lo adoptaron (cláusulas obligacionales) y a las personas en cuyo nombre se celebró, les sea aplicable o se incorpore con posterioridad (cláusulas normativas)”16.

Además, el ámbito de aplicación del convenio colectivo puede tener eficacia personal general o eficacia personal limitada. Tendrá eficacia personal general cuando la organización sindical pactante posea legitimidad negocial, es decir, cuando afilie o represente a la mayoría absoluta de trabajadores del ámbito en el que desarrolla la negociación (sindicato mayoritario o coalición mayoritaria de sindicatos minoritarios), en cuyo caso el convenio colectivo será de aplicación general a todos los trabajadores (erga omnes), incluso a los no sindicalizados. Tendrá eficacia personal limitada cuando la organización pactante sea un sindicato minoritario en cuyo caso podrán negociar colectivamente pero solo en representación de sus afiliados 17.

La jurisprudencia también se ha pronunciado en el mismo sentido mediante la Casación Laboral N° 12901-2014-CALLAO, precisando que “cuando el convenio colectivo ha sido celebrado por una organización sindical de representación limitada, la misma que no goza de la representatividad de la mayoría de los trabajadores no puede extenderse los efectos del convenio colectivo de este sindicato a los no afiliados del mismo”.

Señalado lo anterior, corresponde situar la naturaleza del convenio colectivo celebrado entre la impugnante y el Sindicato Único de Trabajadores de Cementos Pacasmayo S.A.A. (en adelante, el Sindicato) en aplicación del artículo 42 del TUO de la LRCT. Entonces, del análisis del expediente sancionador y del expediente inspectivo, se determina que el Sindicato es uno de los sindicatos que no afilia a la mayoría de los trabajadores en la empresa, por lo que, es un sindicato minoritario. Por consiguiente, el Convenio Colectivo de Trabajo 2019-2021, pactado entre la empresa y el Sindicato, tiene eficacia personal limitada, es decir, sus efectos se aplican al sindicato (cláusulas obligacionales) y a sus afiliados únicamente (cláusulas normativas).

Asimismo, de la revisión del Convenio Colectivo de Trabajo 2019-2021, se aprecia de las cláusulas segunda “ámbito de aplicación” y vigésima segunda “bono por cierre de pliego”, contienen a la vez una cláusula delimitadora aplicable únicamente a los trabajadores sindicalizados de la Unidad Pacasmayo, con contrato vigente a la fecha de suscripción del acta, conforme se aprecia a continuación:

De la revisión de los fundamentos de la resolución impugnada, se aprecia en el fundamento 27 que la Intendencia precisa, en otras palabras, que el convenio colectivo de eficacia limitada suscrito entre el Sindicato y la impugnante tiene fuerza vinculante entre dichas partes pactantes que se obligaron a cumplir con el mismo. Asimismo, resalta que “la inspeccionada tenía pleno conocimiento que no debía extender el beneficio” refiriéndose a la

Sobre el particular, la impugnante señala que la Intendencia al calificar como un acto contra la libertad sindical el otorgamiento de bonos adicionales a los trabajadores no sindicalizados, les niega la posibilidad de acceder a mejoras remunerativas supeditando esta posibilidad a la sola afiliación del Sindicato. Adicionalmente, resaltó que este otorgamiento de beneficios se sustenta en el principio de igualdad salarial y en el ejercicio legítimo de derecho de la libertad de empresa, considerados en sendos pronunciamientos a nivel judicial y administrativo. Los trabajadores no sindicalizados no deben perder la posibilidad de obtener un mejoramiento salarial siempre y cuando no incurran en prácticas antisindicales.

Al respecto, se observa que lo que la Intendencia señala, en el fundamento 27 de la resolución impugnada, es que la empresa estaría afectando la libertad sindical, al hacer extensivo el beneficio que era exclusivo para los afiliados al sindicato. Sobre el particular, no se desprende de la redacción que la Intendencia señale que ningún empleador pueda otorgar beneficios unilaterales a trabajadores no sindicalizados, a menos que estos se sindicalicen, sino que no sería válido el otorgamiento de beneficios con la finalidad de afectar a la libertad sindical de los trabajadores, razonamiento con el que esta Sala concuerda.

Es preciso pronunciarnos sobre la definición de la extensión de beneficios de un convenio colectivo minoritario a trabajadores no sindicalizados, a fin de determinar si ha ocurrido en este caso. De acuerdo con el Comité de Libertad Sindical de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), “la extensión consiste en la aplicación de un convenio colectivo celebrado por un sindicato minoritario a trabajadores no afiliados a éste”, es decir, que se otorga un beneficio logrado y acordado entre el sindicato y el empleador mediante la negociación colectiva a trabajadores que no formaron parte de dichas negociaciones. Ahora, aunque sea legítimo que la impugnante pretenda mejoras remunerativas entre sus trabajadores no afiliados, ello no puede lograrse mediante la afectación del derecho a la libertad sindical positiva de los trabajadores afiliados.

El Comité de Libertad Sindical de la OIT ha señalado que la extensión del convenio a trabajadores no afiliados del ámbito cubierto por la negociación colectiva no presenta una vulneración a la libertad sindical, en la medida en que la negociación se haya realizado por la organización más representativa en nombre de la totalidad de los trabajadores18. Por consiguiente, la extensión de beneficios del convenio colectivo negociado por un sindicato minoritario no está bajo tal supuesto y tiene un tratamiento necesariamente diferente, basándose tal distinción en su representatividad limitada y, de forma semejante, en el carácter limitado de la eficacia de los convenios colectivos que celebra.

La impugnante a fin de dar validez al otorgamiento del bono por cierre de pliego a los trabajadores no sindicalizados cita en su recurso de apelación el VIII el Pleno Jurisdiccional Supremo en Materia Laboral y Previsional. Al respecto, esta Sala no concuerda con el razonamiento de la Intendencia en desacreditar esta jurisprudencia en tanto su emisión ha

Cabe precisar que el Pleno Jurisdiccional citado se refiere a la posibilidad de otorgar unilateralmente los mismos beneficios de convenios colectivos de eficacia limitada a trabajadores no sindicalizados, esto es, extender sus efectos. Empero, no se trata de un caso aislado de otorgamiento de beneficio unilateral como lo sostiene la impugnante, sino que dicho otorgamiento está circunscrito a un convenio colectivo minoritario.

El VIII Pleno Jurisdiccional precisa que “no se puede extender los efectos del convenio colectivo suscrito por un sindicato minoritario a aquellos trabajadores que no están afiliados al mismo o que no estén sindicalizados, salvo que el propio convenio, por acuerdo entre las partes, señale lo contrario de forma expresa o el empleador decida unilateralmente extender los beneficios del convenio colectivo a los demás trabajadores; siempre y cuando se refieran solamente a beneficios laborales más favorables al trabajador” (énfasis añadido).

Al respecto, lo que valida el Pleno es la extensión de los efectos del convenio colectivo por dos caminos (i) por acuerdo entre la empresa y el sindicato minoritario y (ii) por actos unilaterales del empleador. Por consiguiente, en específico, el Pleno no valida la concesión de un beneficio económico al personal no sindicalizado en cualquier contexto, como señaló la impugnante. Siendo claro que la extensión de efectos del convenio colectivo minoritario a trabajadores no sindicalizados no tiene la misma naturaleza que la extensión de dichos efectos en caso de estar frente a un convenio colectivo mayoritario de eficacia personal general. Esto quiere decir que los convenios colectivos minoritarios tienen una eficacia personal limitada reconocida en el artículo 34 del Reglamento de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 011-92-TR (en adelante Reglamento de la LRCT) precisando que “en el caso que ningún sindicato de un mismo ámbito afilie a la mayoría absoluta de trabajadores de éste, su representación se limita a sus afiliados”. Entonces, si bien no existe una norma expresa que impida la extensión de los efectos del convenio colectivo minoritario, sí se encuentra expresamente establecido que el convenio colectivo minoritario tiene una eficacia personal limitada a sus afiliados y lo que podría operar sería una extensión unilateral por figuras distintas a la convención colectiva.

En este punto, es importante precisar, que el beneficio otorgado por la impugnante a los trabajadores no sindicalizados tiene la denominación expresa de “bonificación por cierre de pliego”19, siendo clara la extensión unilateral de los efectos de la cláusula “bono por cierre

Cabe precisar, que por sí misma la extensión de los efectos de los convenios colectivos por actos unilaterales no supone necesariamente una afectación a la libertad sindical. Como lo sostiene la doctrina “la extensión del convenio colectivo de un sindicato minoritario es constitucional, se basa en la libertad de empresa y busca no perjudicar a quien ejerce la libertad sindical negativa. Si se impide la extensión del convenio colectivo, los trabajadores no sindicalizados no tendrían incrementos ni aumentos (…) esto es, el ordenamiento obligaría a los trabajadores a que se afilien al sindicato para que puedan percibir beneficios”20 lo que podría vulnerar la libertad sindical negativa (la decisión de no afiliarse o desafiliarse) que tiene la misma tutela que la libertad sindical positiva (la decisión de afiliarse y permanecer afiliado). Entonces, es válido que los empleadores extiendan los efectos de los convenios colectivos minoritarios a trabajadores no sindicalizados en pro de su libertad sindical negativa, con el fin de acceder a mejoras remunerativas. Esto último es lo que la impugnante señala en el recurso de revisión interpuesto, es decir, que la política de mejora remunerativa es exclusiva para los trabajadores no sindicalizados que no regulan sus remuneraciones en base a convenios colectivos, en tanto que, a diferencia de los trabajadores sindicalizados, los trabajadores no sindicalizados no cuentan con una vía de negociación salarial y, por ende, ven disminuida su posibilidad de mejoras salariales.

Sin embargo, el beneficio que se ha extendido a los trabajadores no sindicalizados no fue un beneficio que pueda ser susceptible de aplicación universal o general en el ámbito, como sí lo son —por ejemplo— las cláusulas sobre el incremento de remuneraciones, en el entendido que todo trabajador tiene derecho a percibir una remuneración, o como en el caso de mejoras en las condiciones de trabajo, sino que el beneficio extendido fue uno de naturaleza limitada y de exclusiva aplicación a los trabajadores afiliados al Sindicato por dos motivos. Primero, porque la cláusula bono por cierre de pliego incluye una cláusula delimitadora que limita su aplicación sólo a trabajadores afiliados al Sindicato, que a la fecha de percepción cuenten con vínculo laboral vigente, debiendo prevalecer lo pactado en el convenio. Segundo, porque el bono por cierre de pliego alude a un reconocimiento por el esfuerzo realizado en las negociaciones colectivas a favor de los trabajadores afiliados al sindicato, por haber culminado satisfactoriamente una negociación colectiva, aspecto que los trabajadores no sindicalizados no han alcanzado, en tanto ellos no realizaron ningún tipo de negociación o esfuerzo para lograrla.

Sin embargo, si la intención de la impugnante hubiera sido —conforme alega— atender a la situación de quienes no están cubiertos por la negociación colectiva, se apreciaría un incremento de remuneraciones. Empero, ello no ocurrió pues, en rigor, lo que terminó extendiendo fue un bono que está catalogado como un concepto no remunerativo, es decir, de la misma naturaleza que tiene una gratificación extraordinaria, según el literal a) del artículo 19 del Texto Único Ordenado de la Ley de Compensación por Tiempo de Servicios, aprobado por el Decreto Supremo N° 001-97-TR: “no se consideran remuneraciones computables las siguientes: a) Gratificaciones extraordinarias u otros pagos que perciba el trabajador ocasionalmente a título de liberalidad del empleador o que hayan sido materia de convención colectiva (….) Se incluye en este concepto a la bonificación por cierre de pliego”.

Por consiguiente, por el actuar de la impugnante se desprende que la verdadera intención de extender el beneficio del bono por cierre de pliego no fue mejorar las remuneraciones de los trabajadores no sindicalizados, sino afectar al Sindicato extendiendo un beneficio que les correspondía exclusivamente a los afiliados a dicho sindicato, dicha afectación se analizará en los fundamentos siguientes. Por tanto, corresponde no acoger los extremos del recurso de revisión en este sentido.

Por la libertad sindical, entre otras consideraciones, se obliga al Estado, los empleadores, y los representantes de uno y otros a abstenerse de toda clase de actos que tiendan a coactar, restringir o menoscabar, en cualquier forma, el derecho de sindicalización de los trabajadores, y de intervenir en modo alguno en la creación, administración o sostenimiento de las organizaciones sindicales que estos constituyen21.

Es importante señalar que el objeto central del concepto de libertad sindical no es ni el individuo ni la organización sindical, sino la actividad sindical misma, aunque tampoco se puede dejar de lado que, en el actual estadio de desarrollo de las relaciones laborales, organización y actuación forman un binomio indisoluble en el campo sindical22.

No obstante ello, a nivel doctrinario, se ha reconocido la existencia de un aspecto individual de la libertad sindical, constituido por todos aquellos derechos de los trabajadores a constituir y afiliarse a las organizaciones que estimen conveniente, sin autorización previa y en total libertad, así como a desarrollar actividad sindical (libertad sindical individual positiva); y, a no incorporarse o retirarse libremente de tales organizaciones (libertad sindical negativa), sin que todo ello pueda ser fuente de ningún perjuicio; así como un aspecto colectivo de dicho derecho -o autonomía sindical-, consistente en el derecho de los sindicatos de autoorganizarse y actuar libremente en defensa de los intereses de los trabajadores, derecho que no tiene como titular al trabajador individualmente considerado sino al sindicato, a la organización que desarrolla una actividad sindical, por lo que el interés protegido tiene carácter colectivo, el del conjunto de trabajadores de que se trate, que se mantiene aunque las individualidades de ese conjunto puedan variar23.

En ese sentido, el RLGIT proscribe en el numeral 25.10 de su artículo 25 como infracción MUY GRAVE: “La realización de actos que afecten la libertad sindical del trabajador o de la

El hecho de no extender los beneficios del convenio colectivo, negociado con un sindicato minoritario, como lo es el bono por cierre de pliego, se justifica porque existe una situación desigual. Por un lado, se tiene el hecho de que los trabajadores sindicalizados, con su esfuerzo, han llegado satisfactoriamente a un acuerdo en la negociación colectiva y, por otro, los trabajadores no sindicalizados no han desplegado esfuerzo alguno para arribar a un acuerdo. Por tanto, en este caso en concreto, no extender el bono por cierre de pliego a trabajadores no sindicalizados supone una diferenciación válida y objetiva exigida por la actuación del personal sindicalizado y del que no lo estaba.

Entonces, extender el beneficio por bono por cierre de pliego a trabajadores no sindicalizados, supone desconocer la existencia de la situación desigual objetiva antes señalada, es decir, la falta de reconocimiento a un trato desigual justificado a los trabajadores afiliados al Sindicato. Por consiguiente, tratar igual a desiguales, desconociendo su situación diferenciada, supone una vulneración al núcleo duro del principio de igualdad, que exige proscribir la discriminación injusta y a la vez, respetar las diferencias objetivas y razonables24.

Así, la extensión de este beneficio a los no afiliados supone un acto de injerencia antisindical porque el resultado provoca el desincentivo al ejercicio a la libertad sindical en el entendido que un trabajador puede cuestionar su afiliación puesto que conseguiría los mismos beneficios sin pertenecer a un sindicato, sin correr riesgos de represalias, sin pagar cuotas sindicales, entre otros, si es que el empleador otorga inclusive, el bono por cierre de pliego, a los no sindicalizados. Entonces, se puede concluir el empleador, al extender este beneficio minimiza el triunfo obtenido por los sindicalizados, desincentiva afiliaciones y premia económicamente a los no sindicalizados, configurado así una vulneración a la libertad sindical, rompiéndose la presunción de licitud alegada por la impugnante. Insistimos que otra sería la conclusión si se hubiera tratado de un aumento de remuneraciones, que es una facultad que puede ejercer unilateralmente el empleador, de acuerdo al criterio jurisprudencial citado por la impugnante.

Sin perjuicio de lo anterior, es importante añadir, que, según la impugnante, al haber presentado un gráfico con las estadísticas de los años 2019 y 2020 de la cantidad de afiliados al Sindicato, demostraría que no existió una afectación a la libertad sindical y por consiguiente no se le podría sancionar. Al respecto, conforme a lo expuesto en los considerandos precedentes, ha quedado verificado que la extensión de la entrega de bono por cierre del pliego a los trabajadores no sindicalización constituye una afectación directa a libertad sindical, no siendo prueba suficiente para acreditar lo contrario, el presentar un cuadro sobre las afiliaciones al Sindicato en el año 2019 y 2020, cuando el bono por cierre de pliego, se entregó hasta el año 2021. Por tanto, no corresponde acoger este extremo del recurso de revisión.

De igual manera, con relación a la debida motivación, el Tribunal Constitucional precisa lo siguiente en la Sentencia recaída en el Expediente N° 00312-2011-PA/TC:

De conformidad al principio de tipicidad, regulado en el numeral 4 del artículo 248° del TUO de la LPAG, sólo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía.

En esa medida, es posible afirmar que la observancia del principio en cuestión constriñe a la Administración Pública a que, desde el inicio de un procedimiento administrativo sancionador, en la construcción de la imputación sea posible comprobar la correcta subsunción de una conducta del administrado con el hecho infractor tipificado como sancionable por el incumplimiento de la normativa sociolaboral.

Estando a lo anterior, la impugnante alega en su recurso de revisión, entre otras cosas, que se estaría vulnerando su derecho a la defensa, motivación y el principio de tipicidad, al

Al respecto, con relación al extremo que sostiene la vulneración al principio de tipicidad, es pertinente indicar que la conducta sancionada consiste en incurrir en actos que vulneran la libertad sindical, al haber hecho extensivo el bono por cierre de pliego, pactado con el sindicato minoritario mediante negociación colectiva, a favor de trabajadores no afiliados. Este hecho califica como una infracción muy grave en materia de relaciones laborales, ya que se subsume adecuadamente dentro de la conducta descrita en el tipo infractor previsto en el numeral 25.10 del artículo 25 del RLGIT, “25.10 La realización de actos que afecten la libertad sindical del trabajador o de la organización de trabajadores, tales como aquellos que impiden la libre afiliación a una organización sindical, promuevan la desafiliación de la misma, impidan la constitución de sindicatos, obstaculicen a la representación sindical, utilicen contratos de trabajo sujetos a modalidad para afectar la libertad sindical, la negociación colectiva y el ejercicio del derecho de huelga, o supuestos de intermediación laboral fraudulenta, o cualquier otro acto de interferencia en la organización de sindicatos”(énfasis añadido).

En ese sentido, no se contraviene el principio de tipicidad regulado en el numeral 4 del artículo 248 del TUO de la LPAG13, de acuerdo con el cual sólo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley, o en norma reglamentaria (en los casos que por ley o decreto legislativo se permita por norma reglamentaria) mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía.

Asimismo, teniendo presente lo expuesto en considerando 6.13 al 6.25 de la presente resolución, cabe indicar que no resulta consistente decir que no se ha demostrado argumentativamente cómo se lesiona la libertad sindical. Efectivamente ha quedado ampliamente detallado cómo al haber extendido el bono por cierre de pliego, que es un beneficio exclusivo de los trabajadores representados en una negociación colectiva, a los trabajadores no sindicalizados, la impugnante ha incurrido en una conducta antisindical, que vulnera el ordenamiento jurídico y uno de los principios básicos de la libertad sindical.

Aunado a ello, tampoco se puede inferir que se ha vulnerado el derecho de defensa, pues la impugnante lo ha ejercido a través de los descargos presentados en el recurso de apelación y el presente recurso de revisión. Incurre, por tanto, en error al afirmar que la vulneración del principio de igualdad únicamente sirve para sustentar las infracciones contenidas en los numerales 25.12 y 25.17 del RLGIP. En primer lugar, porque dichos numerales describen supuestos de discriminación al trabajador, no siendo aplicables al presente caso, en que se tutela a la organización sindical, y en segundo lugar porque conforme se ha mencionado en los considerando precedentes, la vulneración se ha probado al comprobar que no se ha respetado el derecho a la igualdad, que exigía la diferencia de trato de acuerdo a la afiliación o no al sindicato.

Sobre la motivación, corresponde señalar que, al revisar las resoluciones de primera y segunda instancia, se aprecia que la resolución apelada ha motivada fáctica y jurídicamente la decisión de sancionar a la impugnante. De esta manera, al quedar establecido que la

En consecuencia, no se advierte que se haya afectado el principio del debido procedimiento, siendo carente de sustento afirmar que la resolución apelada se haya impuesto sin una debida motivación. La resolución de intendencia sustenta en sus fundamentos las razones por las que considera sancionable el comportamiento de la impugnante consistente en la práctica que vulnera la libertad sindical, por haber extendido la impugnante los beneficios económicos pactados con el sindicato minoritario a los trabajadores no afiliados, eso de por sí ya representa una lesión al ordenamiento jurídico, además del interés tutelable de la organización sindical. Por tanto, no corresponde acoger este extremo del recurso de revisión

Sobre el particular, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG reconoce a los administrados el goce de los derechos y garantías del debido procedimiento administrativo, que comprende de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten25.

Al respecto, el Tribunal Constitucional Peruano en la sentencia recaída en el Expediente N° 00789-2018-PHC/TC, en el literal d) del fundamento 9 señala que:

Ahora bien, los informes orales se sujetan a las particularidades de cada expediente, esto es, “cuando corresponda”, sin que ello implique una denegatoria arbitraria, sino que se analice cuáles son los posibles efectos de la aplicación de la oralidad en el mismo, esto es, si pueden agilizar el procedimiento o facilitar el entendimiento del caso debido a su complejidad, entre otras razones. Así tenemos que, el Tribunal puede prescindir del informe oral, sin que ello constituya vulneración de derechos de los administrados, debido a que estos han podido presentar sus argumentos por escrito, así como todo documento u otro instrumento de prueba, que les haya permitido fundamentar sus actos y/o pronunciamientos.

Por consiguiente, esta Sala considera que cuenta con elementos suficientes para resolver el caso, pudiendo prescindir del Informe Oral, sin que ello constituya una vulneración de los derechos de los administrados, debido a que éstos han podido presentar sus argumentos por escrito, así como todo documento u otro instrumento de prueba, que les haya permitido fundamentar sus actos y/o pronunciamientos.