Cartavio S.A.A — Res. 409-2021

I. ANTECEDENTES 1.1 Mediante Orden de Inspección N° 262-2019-SUNAFIL/IRE-LIB, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto de la impugnante, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 098-2019-SUNAFIL/IRE-LIB (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de (01) infracción muy grave a la normativa de seguridad y salud en el trabajo. 1.2 Que, mediante Imputación de Cargos N° 408-2019-SUNAFIL/IRE-LIB de fecha 27 de noviembre de 2019, notificado a la impugnante junto con el Acta de Infracción el 06 diciembre de 2019, se dio inicio a la etapa instructiva, otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal a) del inciso 2)

1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Registro de Inducción, Capacitación, Entrenamiento y Simulacros de Emergencias; Reglamento Interno de seguridad y salud en el trabajo; Identificación de peligros y evaluación de riesgos (IPER) (Prevención de riesgos). PACHECO ZERGA Luz Imelda FAU 20555195444 soft 20555195444 soft PAREDES MORALES Luis Gabriel FAU 20555195444 soft

del artículo 52 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

- Que, se vulnera el debido procedimiento al no notificar al administrado las actuaciones de investigación, conforme lo exige la Ley 28806; siendo que la comprobación de datos no existe, y el documento de comprobación de datos, tiene un borrón y no ha sido notificada al sujeto inspeccionado.

- Los inspectores comisionados no han evaluado, con fecha 12/02/2019, las capacitaciones realizadas en los peligros y riesgos determinados en el IPERC, por lo que se realizó efectivamente la capacitación para evitar los peligros y riesgos identificados en su Matriz IPERC.

- Que, sí se cumplieron las capacitaciones del 2015-2018, no se consignó 2019, dado que el accidente ocurrió dentro del primer mes del año, de igual modo se han realizado capacitaciones absolutamente relacionados con el accidente de trabajo.

- Que la muerte fue ocasionada por el impacto del vehículo, sin tener en cuenta que los empleadores usan la metodología basada en su realidad, criticidad del riesgo, etc.

- Aunado a ello, la normativa establece que la responsabilidad respecto del cumplimiento de las normas de seguridad y salud en el trabajo corresponde al empleador. En consecuencia, sobre el accidente ocurrido en la empresa el 31/01/2019, se trata eminentemente de un accidente de trabajo, al haberse dado en plena ejecución de labores, por lo que se encuentra totalmente acreditada y dentro del marco de la Ley vigente.

- De otro lado, se verifico que la matriz IPER exhibida, no se ha previsto una adecuada evaluación de los riesgos, para la actividad de traslado en bicicleta del trabajador, durante la jornada; lo que trajo como consecuencia que no se determinen los controles adecuados y efectivos para minimizar el riesgo, detallándose además que se obtuvo la actividad de uso de vehículos menores motorizados y no motorizados, un nivel de riesgo moderado debido a que no se consideró la muerte como consecuencia del atropellamiento de dicha actividad, quedando claro que la obligación del empleador de gestionar todos los riesgos sin excepción, es una obligación contenida en la Ley.

- Que, es obligación de los empleadores de contar con un Registro de Inducción, capacitación, entrenamiento y simulacros de emergencia, el cual deben ser presentados cuando la autoridad inspectiva así lo requiera.

- Que, es obligación de todo empleador que cuente con veinte o más trabajadores, debe cumplir con entregar a cada uno de los trabajadores, el Reglamento Interno de Seguridad y Salud en el trabajo.

2 Notificada el 19 de julio de 2021

3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia. (…)” 5 "LGIT, Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 15.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno.

de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

Del Recurso De Revisión

Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

que sancionan las infracciones calificadas como muy graves en el RGLIT y sus modificatorias; estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que éste se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE CARTAVIO S.A.A

V. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE REVISIÓN 5.1 Con fecha 10 de agosto la impugnante presentó recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 093-2021-SUNAFIL/IRE-LIB solicitando se declare nulidad del procedimiento sancionador y desestime la Resolución por los siguientes argumentos:

- Alega que en la Resolución de Intendencia, no se ha justificado el nexo de causalidad entre las observaciones en obligaciones de seguridad y salud de trabajo y el accidente mortal sufrido por el señor Monzón, pues no se ha evidenciado la relación causa- consecuencia con el lamentable fallecimiento del señor Monzón. Argumentándose la existencia de responsabilidad objetiva, cuando el artículo 95 del RLGIT establece que el criterio de responsabilidad ante accidentes de trabajo es subjetivo.

- Sobre la inaplicación del principio de culpabilidad, la Autoridad Administrativa de Trabajo no puede asumir, per se y sólo considerando una calificación como accidente de trabajo, que la culpabilidad ya está acreditada sin que medie análisis alguno. Lo que correspondía era que la Intendencia determine cuál de las supuestas causas tuvo incidencia directa respecto del evento y sin la cual este no pudo haber producido.

- Por un lado, el artículo 37 de la LGIT dispone expresamente que “No podrá imponerse sanción económica por infracción que no se encuentre previamente tipificada y contenida en el Reglamento”. No obstante, en el presente procedimiento se afecta el principio de tipicidad - la Intendencia sanciona a la Empresa en base a una norma que no resulta aplicable al caso concreto, y por si ello no fuera suficiente, que no tiene sustento en los hechos verificados durante la investigación pues la imputación parte de una afirmación genérica.

- Resulta cuestionable que se pretenda alegar un incumplimiento de normas de seguridad y salud en el trabajo, por cuanto ni en la Resolución de Sub Intendencia ni en la Resolución de Intendencia, la Autoridad Inspectiva han analizado o se han pronunciado sobre el análisis e información que sustenta o no el cumplimiento de respectivas

obligaciones. En el presente caso, la Empresa cumplió con fundamentar de qué forma acreditó que, el lamentable accidente sufrido por el señor Monzón no es consecuencia de ninguno de los incumplimientos que afirma la inspección del trabajo.

- La Empresa presentó la Matriz IPERC en la cual se identificaban los peligros y riesgos asociados con el uso de vehículos menores motorizados y no motorizados. En la observación de este documento, la Inspección del trabajo no ha justificado por qué este documento habría sido erróneamente elaborado y, en particular, como la elaboración de acuerdo con los aspectos observados por los inspectores habría evitado el accidente de trabajo.

- La Intendencia también ha señalado que el señor Monzón no contaba con la capacitación específica respecto del uso de unidades vehiculares menores no motorizadas, manejo a la defensiva, rutas seguras, para el traslado entre cuarteles y otros relacionados. Sin embargo, el 19 de febrero de 2019 se presentaron las capacitaciones realizadas sobre los peligros y riesgos determinados en la matriz IPERC, cumpliendo con la obligación de brindar formación e información a los trabajadores en lo relativo a los peligros y riesgos del puesto de trabajo.

Análisis Del Recurso De Revisión

RESPECTO DE LA DECLARACIÓN DE NULIDAD DE LOS ACTOS EMITIDOS POR LAS AUTORIDADES CONFORMANTES DEL SISTEMA DE INSPECCIÓN DEL TRABAJO 6.1 La impugnante señala que en el procedimiento sancionador ha operado la caducidad, pues desde el 06 de diciembre de 2019, fecha en la que inició el procedimiento, transcurrieron más de 9 meses sin que el procedimiento administrativo sancionador se haya resuelto. Al respecto, debemos señalar lo siguiente: - El 06 de diciembre de 2019 inició el procedimiento con la notificación a la impugnante de la Imputación de Cargos N° 408-2019-SUNAFIL/IRE-LIB.

- El 19 de febrero de 2021 se emitió la Resolución de Sub Intendencia N° 54-2021-SUNAFIL SUNAFIL/IR-LL/SIRE, que sanciona a la impugnante, y se notificó el 25 de febrero de 2021.

Este plazo puede ser ampliado de manera excepcional, como máximo por tres (3) meses, debiendo el órgano competente emitir una resolución debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo, previo a su vencimiento. La caducidad administrativa no aplica al procedimiento recursivo. Cuando conforme a ley las entidades cuenten con un plazo mayor para resolver la caducidad operará al vencimiento de este. 2. Transcurrido el plazo máximo para resolver, sin que se notifique la resolución respectiva, se entiende automáticamente caducado administrativamente el procedimiento y se procederá a su archivo. 3. La caducidad administrativa es declarada de oficio por el órgano competente. El administrado se encuentra facultado para solicitar la caducidad administrativa del procedimiento en caso el órgano competente no la haya declarado de oficio. 4. En el supuesto que la infracción no hubiera prescrito, el órgano competente evaluará el inicio de un nuevo procedimiento sancionador. El procedimiento caducado administrativamente no interrumpe la prescripción. 5. La declaración de la caducidad administrativa no deja sin efecto las actuaciones de fiscalización, así como los medios probatorios que no puedan o no resulte necesario ser actuados nuevamente. Asimismo, las medidas preventivas, correctivas y cautelares dictadas se mantienen vigentes durante el plazo de tres (3) meses adicionales en tanto se disponga el inicio del nuevo procedimiento sancionador, luego de lo cual caducan, pudiéndose disponer nuevas medidas de la misma naturaleza en caso se inicie el procedimiento sancionador.” (énfasis añadido). 6.3 Asimismo, Juan Carlos Morón Urbina8, señala que “la caducidad puede ser definida como aquella figura que origina la anormal y anticipada terminación de un pronunciamiento, debido a la inactividad de la autoridad competente, prolongada en su trámite, la cual ocasiona que el plazo establecido para su culminación se venza, adelantando el término del procedimiento por mandato de ley”. Debe entenderse, pues, que la caducidad prevista en el TUO de la LPAG es respecto del procedimiento; por lo que la Intendencia de Lima Metropolitana solo podía haber determinado la existencia de una infracción antes del vencimiento del plazo de caducidad. 6.4 Cabe señalar que Morón Urbina también señala que existen tres manifestaciones de la caducidad en el Derecho Administrativo, entre las que encontramos: i) Caducidad-carga: Referida al tipo de caducidad que opera en los supuestos en los que el particular tiene un plazo corto para el ejercicio de un derecho en beneficio propio; ii) Caducidad-sanción: Este tipo de caducidad opera para poner fin a los efectos de un título habilitante por incumplimiento de las obligaciones que asumió el administrado con la obtención del mismo; iii) Caducidad-perención: Este tipo de caducidad supone la terminación anormal (extinción) de un procedimiento administrativo por ausencia de actividad del interesado (en caso de procedimientos iniciados a iniciativa de parte) o de la Administración Pública (en caso de procedimientos iniciados de oficio). Para efectos del presente caso nos encontramos ante la caducidad-perención, en el marco del procedimiento administrativo sancionador iniciado de oficio.

8 MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. 12a Edición. Lima: Gaceta Jurídica, 2017.

LPAG podría configurar un supuesto de vulneración al debido procedimiento y, por tanto, acarrear una nulidad. 6.12 Por consiguiente, corresponde analizar Auto Subintendencia N° 001-2020-SIRE/IRE-LL- SUNAFIL, de fecha 03 diciembre de 2020, mediante la cual se resuelve ampliar excepcionalmente, por 3 meses, el plazo para resolver el procedimiento administrativo sancionador instaurado en contra de la impugnante, ha sido emitido respetando lo establecido en los numerales antecedentes. RESPECTO A LA CADUCIDAD DEL PROCEDIMIENTO Y LA APLICACIÓN DEL DEBIDO PROCEDIMIENTO EN EL EJERCICIO DE LA POTESTAD SANCIONADORA

9 Véase folio 17 del expediente sancionador.

determinadas cargas a la Administración a fin de evitar que pueda prorrogar con facilidad el plazo previsto sin mediar justificación adecuada ni un tipo jurídico específico. 6.18 Debe señalarse que, además a esto, la Resolución deberá ser emitida por el órgano competente y, sobre el particular, ni la LGIT, el RLGIT, el Reglamento del Tribunal ni el TUO de la LPAG establecen cuál es el órgano competente para emitir dicha prórroga. No obstante, el TUO de la LPAG sí establece algunas consideraciones que permiten a este Tribunal identificar -dentro del Sistema de Inspección del Trabajo- qué autoridad resulta competente para emitir la Resolución prorrogando el plazo de caducidad. 6.19 La primera está referida a la literalidad de la norma que habilita la competencia para prorrogar el plazo de caducidad. El TUO de la LPAG hace referencia al “órgano” y tal denominación corresponde únicamente a las unidades de organización de primer y segundo nivel en una estructura orgánica, conforme al Anexo 1 – Glosario de Términos del Decreto Supremo N° 054-2018-PCM, Decreto Supremo que aprueba los Lineamientos de Organización del Estado. En el caso de la SUNAFIL, las autoridades dentro del Sistema de Inspección del Trabajo son la Intendencia de Lima Metropolitana, Intendencia Regional, Gerencia/Dirección Regional, así como las unidades orgánicas dependientes de aquellas. 6.20 Por ende, dado que funcionalmente son los órganos de segundo nivel organizacional aquellos que ostentan las competencias inspectivas en el marco del Sistema, son tales órganos de segundo nivel organizacional aquellos competentes para decidir la ampliación del plazo de tramitación del procedimiento administrativo sancionador previo a su caducidad. 6.21 La segunda consideración a tener en cuenta está referida a la aplicación del principio del debido procedimiento. El Tribunal Constitucional se ha pronunciado en reiterada jurisprudencia respecto del contenido del derecho fundamental al debido proceso, y su acepción en el Derecho Administrativo como principio del debido procedimiento, incluyendo disposiciones respecto de la autoridad que conoce de una controversia. Al respecto, en la Sentencia recaída en el Expediente N° 6149-2006-AA/TC se precisa que lo siguiente: “Ciertamente, el derecho a ser juzgado por jueces imparciales no se encuentra reconocido expresamente en la Constitución. Ello, sin embargo, no ha impedido a este Tribunal reconocer en él a un derecho implícito que forma parte de un derecho expreso. A saber, del derecho al debido proceso, reconocido en el inciso 3) del artículo 139 de la Constitución (…) El principio de imparcialidad posee dos acepciones: a) imparcialidad subjetiva, que se refiere a cualquier tipo de compromiso que pudiera tener el juez con las partes procesales o en el resultado del proceso; b) imparcialidad

objetiva, que está referida a la influencia negativa que puede tener en el juez la estructura del sistema, restándole imparcialidad, es decir, si el sistema no ofrece suficientes garantías para desterrar cualquier duda razonable” (énfasis añadido).

decretado por el Estado Peruano mediante Decreto Urgencia N° 029-2020, Decreto de Urgencia N° 053-2020 y Decreto Supremo N° 087-2020-PCM. Sin embargo, la Resolución de Sub Intendencia N° 54-2021-SUNAFIL SUNAFIL/IR-LL/SIRE, que sanciona a la impugnante, se emitió el 19 de febrero de 2021 y se notificó el 25 de febrero de 2021, superando el plazo mencionado. Por consiguiente, al haberse superado el plazo cabe acoger el pedido de declaración de caducidad administrativa del procedimiento solicitado por parte de la impugnante. 7.3 Es importante aclarar que la declaración de caducidad que efectúa el Tribunal no supone la nulidad de toda la actuación realizada por las instancias precedentes, sino que, en virtud al texto expreso de los numerales 4 y 5 del artículo 259° del TUO de la LPAG, determinadas actuaciones resultan subsistentes. De esta forma, la declaración de caducidad no deja sin efecto las actuaciones de fiscalización ni los medios probatorios, que no requieren ser actuados nuevamente.

Por las consideraciones expuestas y de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;

SE RESUELVE:

PRIMERO.- Declarar NULO el Auto Subintendencia N° 001-2020-SIRE/IRE-LL-SUNAFIL, con fecha 03 de diciembre del 2020, emitido por la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de La Libertad, por los fundamentos expuestos en la presente resolución. SEGUNDO.- Declarar la CADUCIDAD del procedimiento administrativo sancionador seguido contra CARTAVIO S.A.A. recaído en el expediente sancionador N° 232-2019-SUNAFIL/IRE-LIB de la Intendencia Regional de La Libertad, disponiendo su archivamiento.

TERCERO.- Devolver los actuados a la Intendencia Regional de La Libertad, con la finalidad de que proceda conforme a lo establecido en el numeral 259.4 del artículo 259 del TUO de la LPAG, de ser el caso y conforme a sus competencias. Además de lo señalado en el fundamento 7.6 de la presente resolución. CUARTO.- Notificar la presente resolución a CARTAVIO S.A.A. a la Intendencia Regional de La Libertad, para sus efectos y fines pertinentes.

QUINTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – Sunafil (www.gob.pe/sunafil)

Documento firmado digitalmente

Documento firmado digitalmente Luis Erwin Mendoza Legoas Luz Imelda Pacheco Zerga

Presidente

Documento firmado digitalmente Luis Gabriel Paredes Morales