Caja Municipal de Ahorro y Crédito Cusco S.A — Res. 1068-2025

Mediante Orden de Inspección N° 4821-2020-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 2983-2020-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva tipificada en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 690-2022-SUNAFIL/ILM/AI3, de fecha 04 de marzo de 2022, notificada el 09 de marzo de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 1013-2022-SUNAFIL/ILM/AI3, de fecha 16 de mayo de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Sanción 1 de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 1080-2022-SUNAFIL/ILM/SISA1, de fecha 30 de setiembre de 2022, notificada el 03 de octubre de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 3,388.40 al haber incurrido en la siguiente infracción:

Con fecha 24 de octubre de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 1080-2022-SUNAFIL/ILM/SISA1, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 1884-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 24 de noviembre de 20222, la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 20 de diciembre de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 1884- 2022-SUNAFIL/ILM.

La Intendencia de Lima Metropolitana elevó el recurso de revisión y los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-002484-2023-SUNAFIL/ILM, recibido el 21 de agosto de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”8.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de

De la revisión de los actuados, se ha identificado que la CAJA MUNICIPAL DE AHORRO Y CREDITO CUSCO S.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 1884-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 24 de noviembre de 2022, que confirmó la sanción de multa de S/ 3,388.40 por la comisión de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; esto es, el 29 de noviembre de 2022.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la CAJA MUNICIPAL DE AHORRO Y CREDITO CUSCO S.A.

El Tribunal Constitucional, máximo intérprete de la Constitución, se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento,

En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional, en el Fundamento Jurídico 5 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 02098-2010-AA, señaló que no solo existe base Constitucional o jurisprudencial para la configuración y desarrollo del derecho al debido procedimiento, sino que existe sustento Convencional, a saber:

Conforme a ello, dada la claridad expositiva del Tribunal Constitucional, así como de la norma contenida en el TUO de la LPAG, respecto de los alcances del derecho al debido procedimiento, debe analizarse el caso concreto, respecto de la debida motivación de las resoluciones.

El Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en más de una ocasión estableciendo criterios jurisprudenciales que deben ser tenidos en cuenta por quienes deban administrar justicia, al momento de resolver, de acuerdo con el artículo VII del

Así las cosas, la motivación deberá ser expresa a efectos de que el acto administrativo que sustenta sea emitido a partir de una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso y donde se expongan las razones jurídicas que justifiquen su adopción; no siendo admisibles como motivación las fórmulas que, por su contradicción, no resulten esclarecedoras para la motivación del acto.

En efecto, nuestro ordenamiento jurídico ha establecido algunos alcances sobre la exigencia de la motivación de las resoluciones en el ámbito de la actuación administrativa, siendo que, en los numerales 1.2 y 1.11 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG se establecen dos reglas generales vinculadas a la motivación: (i) la obligación de la motivación en las decisiones que tome la Administración Pública, conforme al principio del debido procedimiento; y, (ii) la obligación de verificar plenamente los hechos que sustentan la decisión adoptada por la Administración Pública, conforme al principio de verdad material10.

Del marco expuesto se concluye que la motivación exige que, en la justificación de la decisión adoptada por parte de la Autoridad Administrativa respecto a la determinación de responsabilidad por conductas contra el ordenamiento administrativo, se realice la exposición de la valoración de los medios probatorios y/o argumentos que el administrado formule durante el desarrollo del procedimiento administrativo sancionador, en aras de desvirtuarlos conforme a la normativa vigente; ello como garantía del debido procedimiento administrativo.

La impugnante cuestiona afectación al debido procedimiento respecto a la motivación ensayada en las resoluciones emitidas por las autoridades sancionadoras que conocieron este caso de forma previa. Por lo cual esta Sala procederá a hacer un análisis completo de la forma como se impuso sanción en el presente caso, particularmente en la forma como se identificó a los trabajadores afectados.

Al respecto, la Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo (en adelante, la LGIT) establece en su artículo 38, que las sanciones a imponer por la comisión de infracciones se gradúan a los criterios generales de: a) gravedad de la falta cometida, b) número de trabajadores afectados y c) tipo de empresa.

Se entiende como trabajadores afectados a las personas que están siendo desprovistas de las normas sociolaborales que la Inspección logre identificar, tales como, personal de planilla, prestadores de servicios, personal contratado bajo modalidades formativas laborales u otros dependiendo el caso en concreto.

El artículo 248 del TUO de la LPAG, determina que la potestad sancionadora de todas las entidades se encuentra regida bajo los principios especiales determinados en el artículo, destacándose entre otros el Principio de Razonabilidad y/o proporcionalidad, principios bajo los cuales se debe buscar identificar la dimensión subjetiva, concerniente a la cantidad de trabajadores afectados de la conducta imputada.

Es decir, la administración debe cumplir con determinar de manera lógica y demostrable qué trabajadores son quienes se ven afectados por el comportamiento antijurídico del administrado (conforme con la infracción concreta que esté siendo investigada).

Esto recae en un contenido implícito de la garantía de la debida motivación de los actos de la Administración Pública y se define dentro de los alcances del principio de presunción de inocencia, sino por la consecuencia que genera la determinación de un número de trabajadores afectados, directamente relacionada con la cuantía de la multa administrativa a imponer.

Si bien existen supuestos específicos en los cuales el legislador ha previsto que – únicamente para el cálculo de la multa a imponerse– se consideren como trabajadores afectados a un número predeterminado de éstos (basados en la totalidad de los trabajadores del sujeto infractor, o al total de trabajadores del sujeto infractor afiliados o a los sindicatos afectados, según los alcances del numeral 48.1-B; o bajo el criterio previsto el numeral 48.1-C, ambos regulados bajo el artículo 48 del RLGIT, denominado “Cuantía y Aplicación de las Sanciones”), la regla general es que se determine de manera fehaciente el número de trabajadores afectados.

La falta de una correcta delimitación del número de trabajadores afectados genera, en términos previamente identificados por este Tribunal, una vulneración al derecho de defensa del administrado, así como una vulneración de los principios de razonabilidad y proporcionalidad, así como una evidente falta de motivación en la imposición de las posteriores multas que sobre este se impongan.

Sobre el particular, mediante Resolución de Sala Plena N° 012-2024-SUNAFIL/TFL, publicada el 7 de julio de 2024 en el Diario Oficial El Peruano, se han establecido como precedentes administrativos de observancia obligatoria los criterios expuestos en los fundamentos 6.5, 6.12, 6.13 y 6.15 respecto de la delimitación del número de trabajadores afectados:

Por ello, no es razonable –ni proporcional– que durante las actuaciones inspectivas y la posterior etapa instructiva – dentro del procedimiento administrativo sancionador – se acuda a una lectura muy superficial del contenido de la información disponible por la interoperatividad institucional existente, lejos de determinar de manera fehaciente cuántos fueron los reales afectados con las conductas objeto de investigación. 6.12 A consideración de esta Sala, la interposición de una sanción sin haberse identificado correctamente la identidad y, con ello, el número de trabajadores afectados —elemento sustancial para la determinación de la cuantía de la multa a imponer— genera serios cuestionamientos a la aplicación de la potestad sancionadora en los casos analizados por la inspección del trabajo y por los órganos sancionadores de la SUNAFIL.

En este extremo, con el fin de subrayar el control que debe practicarse sobre el particular desde la instauración del procedimiento sancionador, es importante recordar que la versión 02 de la “Directiva N° 001-2017-SUNAFIL/INII - Directiva que regula el Procedimiento Sancionador del Sistema de Inspección del Trabajo” aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 190-2021-SUNAFIL del 28 de junio de 2021, le confiere a la autoridad sancionadora de primera instancia (la Sub Intendencia de Resolución) la potestad de estimar la suficiencia del Informe Final de Instrucción, pudiendo disponer la realización de actuaciones complementarias, siempre que las considere estrictamente indispensables para resolver el procedimiento (literales “c” y “g” del punto 6.4.2.4).

En ese sentido, la falta de una correcta determinación de los trabajadores afectados atendiendo a las condiciones identificadas durante las actuaciones inspectivas de investigación – y complementadas durante la etapa instructiva - conlleva a una afectación a los principios de razonabilidad y proporcionalidad; incurriéndose además en un supuesto de indebida motivación de las infracciones impuestas o a imponer. (resaltado agregado).

Siguiendo esta línea jurisprudencial, se entiende que tomar como parámetro de cálculo la totalidad de trabajadores de un centro de trabajo sin analizar si la investigación y la materia en concreto abarcaba a todos ellos, vulnera los principios de razonabilidad y proporcionalidad, así como la debida motivación.

En el presente caso, se observa que en el requerimiento de comparecencia de fecha 06 de marzo de 2020 para las 14:00 horas del día 12 de marzo de 2019, se solicitó al inspeccionado exhibir los siguientes documentos:

Como se observa, la solicitud de comparecencia estaba destinada a recabar información para verificar el cumplimiento de obligaciones en materia de seguridad y salud en el trabajo respecto a los trabajadores de la contratista “Empresa de Seguridad, Vigilancia y Control

Ello se desprende del hecho de que las actuaciones inspectivas iniciaron a raíz de una denuncia interpuesta por el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Empresa de Seguridad, Vigilancia y Control – SINTRAESVIC de fecha 04 de noviembre de 2019, donde señalaron que algunos de sus afiliados que trabajan destacados en los centros de trabajo de la inspeccionada no tienen condiciones mínimas de seguridad e higiene. Además, que en la visita inspectiva de fecha 06 de marzo de 2020, el apoderado de la inspeccionada identificó al trabajador destacado de la Empresa de Seguridad, Vigilancia y Control S.A.C., que laboraba como vigilante, a quién incluso el Inspector entrevistó en dicho acto.

No obstante, al momento de determinar el número de trabajadores afectados, únicamente se ha mencionado en el Acta de Infracción lo siguiente: “4.1 El sujeto inspeccionado CAJA MUNICIPAL DE AHORRO Y CREDITO CUSCO S.A., desarrolla la actividad económica de otros tipos de intermediación financiera N.C.P., con domicilio del centro de trabajo ubicado en Avenida Eduardo De Habich N° 277 – San Martin de Porres. 4.2 Que, el sujeto inspeccionado cuenta con los siguientes trabajadores 1(…), 26 (…) Se deja constancia que en el centro de trabajo inspeccionado se encontró laborando en el puesto de vigilancia al trabajador: (…) el cual se encontraba debidamente uniformado con el logo de ESVICSAC (…)”. Es decir, en este acápite del Acta de infracción, se identifica a los 26 trabajadores que laboran en dicho centro de trabajo y aparte se identificó al único trabajador destacado de la Empresa de Seguridad, Vigilancia y Control S.A.C.

Finalmente, al momento de proponerse la sanción por la infracción muy grave a la labor inspectiva prevista en el numeral 46.10 del artículo 46 del RLGIT, se hizo el cálculo en función a los 26 trabajadores que aparentemente laboran en dicho centro de trabajo y pertenecen a la planilla de la impugnante, aun cuando, las actuaciones inspectivas en el presente caso se ciñeron a verificar las condiciones de seguridad en que laboraba el personal destacado de la Empresa de Seguridad, Vigilancia y Control S.A.C. en el centro de trabajo de la impugnante.

Al respecto, esta Sala considera que se ha vulnerado el debido procedimiento, a través de su manifestación de la debida motivación, ya que conforme se detalla en la resolución de primera instancia (Resolución de Sub Intendencia N° 1080-2022-SUNAFIL/ILM/SISA1) confirmada por Resolución de Intendencia N° 1884-2022-SUNAFIL/ILM, no se ha efectuado un análisis adecuado sobre la correcta identificación del número de trabajadores afectados por la conducta antijurídica derivada de la inasistencia del inspeccionado a la comparecencia de fecha 12 de marzo de 2020 a horas 14:00. Vale decir, no es coherente haberse identificado como afectados a todos los trabajadores de su planilla que laboran en el centro de trabajo inspeccionado si incluso en la misma citación a comparecencia se delimitó que la información a recabar era solo sobre los trabajadores de la Empresa de Seguridad, Vigilancia y Control S.A.C, que estaban destacados en dicha sede.

Cabe precisar que, realizado el análisis de conservación del acto conforme al artículo 14° del TUO de la LPAG, el vicio resulta trascendente y no comprendido en las causales taxativamente consideradas en el precitado artículo por no tratarse de una motivación insuficiente o parcial sino una aparente. Por ello, conforme al numeral 2 del artículo 10° del TUO de la LPAG, el acto deviene en nulo.

Por tanto, no resulta posible convalidar la incongruencia advertida por parte la Sub Intendencia de Sanción, que debió de evaluar de manera adecuada los hechos que motivaron el presente procedimiento sancionador.

En ese sentido, no se ha identificado correctamente a que trabajador o trabajadores se afectó con la inasistencia a la comparecencia programada, ya que se ha considerado a todos los trabajadores del centro de trabajo, sin considerar que las actuaciones inspectivas se ciñeron solo a los trabajadores destacados de su contratista Empresa de Seguridad, Vigilancia y Control S.A.C., conforme su había delimitado en el requerimiento de comparecencia. Lo anterior generó la vulneración al debido procedimiento respecto a la infracción imputada por la falta de remisión de la información solicitada. Debe recordarse que recae en la Administración el deber de acreditar fehacientemente la conducta antijurídica en el imputado y también a quienes afectó esta.

Finalmente, por las consideraciones antes dichas, no corresponde pronunciarse sobre los otros alegatos planteados en el recurso de revisión porque se ha declarado fundado en parte el recurso planteado.

En el caso concreto, se han identificado vicios en el trámite del procedimiento administrativo sancionador que acarrean la nulidad de al menos un acto administrativo expedido por una autoridad del Sistema de Inspección del Trabajo.

En tal sentido, considerando que, la Resolución de Sub Intendencia N° 1080-2022- SUNAFIL/ILM/SISA1, de fecha 30 de setiembre de 2022 ha sido emitida vulnerando el derecho al debido procedimiento administrativo; corresponde declarar la nulidad de la

Conforme a lo anterior, se deberá retrotraer el procedimiento administrativo sancionador al momento en el cual se produjo el vicio inicial que motiva la nulidad; esto es, al momento de emisión de la Resolución de Sub Intendencia respectiva, a efectos que dicha instancia emita una nueva decisión, acorde a los argumentos contenidos en la presente Resolución, conforme a lo prescrito en el numeral 12.1 del artículo 12 y los numerales 13.1 y 13.2 del artículo 13 del TUO de la LPAG.