Bolillo S.A.C — Res. 321-2025

Mediante Orden de Inspección N° 241-2022-DPSC, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo (en adelante, SST)1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 048-2022-DPSC (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otra, de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento notificada el 11 de mayo de 20222; en el marco del operativo denominado “OPERATIVO DE SST ABRIL 2022 GRTPE AREQUIPA”.

Que, mediante Imputación de Cargos N° 068-2022-GRA/GRTPE-DPSC-SDILSST-AI, de fecha 24 de junio de 2022, notificada el 28 de junio de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (5) días

De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53 del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 068-2022-GRA/GRTPE-DPSC- SDILSTT-PS-AI, de fecha 07 de julio de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Arequipa, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 104-2023-SUNAFIL/IRE-SISA-AQP, de fecha 31 de enero de 2023, notificada el 02 de febrero de 2023, multó a la impugnante por la suma de S/ 28,244.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:

Con fecha 21 de febrero de 2023, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 104-2023-SUNAFIL/IRE-SISA-AQP, argumentando lo siguiente:

Mediante Resolución de Intendencia N° 091-2023-SUNAFIL/IRE-AQP, de fecha 27 de marzo de 20233, la Intendencia Regional de Arequipa, declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

Con fecha 21 de abril de 2023, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Arequipa, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 091-2023- SUNAFIL/IRE-AQP.

La Intendencia Regional de Arequipa admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM N° 1050-2023- SUNAFIL/IRE-AQP recibido el 09 de mayo de 2023 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299814, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299815, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo6 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR7, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR8 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la

Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por el Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”9.

En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la

En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

De la revisión de los actuados, se ha identificado que BOLILLO S.A.C., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 091-2023-SUNAFIL/IRE-AQP, emitida por la Intendencia Regional de Arequipa, que confirmó la sanción impuesta de S/ 28,244.00, por la comisión, entre otra, de una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 31 de marzo de 2023.

Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos jurídicos, previstos en el ordenamiento jurídico corresponde analizar los argumentos planteados por BOLILLO S.A.C.

El artículo VI del Título Preliminar del TUO de la LPAG, dispone que aquellos actos administrativos que resuelven casos particulares, “interpretando de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación, constituirán precedentes administrativos de observancia obligatoria (…)”, constituyendo fuente de Derecho, de conformidad con el numeral 2.8 del artículo V de la norma en mención.

De igual forma, el Reglamento del Tribunal, mediante los artículos 3, 22 y 23, señala que constituye una competencia del Tribunal de Fiscalización Laboral – a través de su Sala Plena– el establecimiento de precedentes de observancia obligatoria, bajo los criterios establecidos por el TUO de la LPAG (interpretación de modo expreso y con carácter general), obligatorio para las entidades del Sistema de Inspección del Trabajo cuando así se precise expresamente, y siempre que una norma con rango de ley o decreto supremo no establezca lo contrario, entrando en vigencia al día siguiente de

En esa línea argumentativa, mediante Resolución de Sala Plena N° 002-2022- SUNAFIL/TFL del 22 de abril de 2022, publicado el 06 de mayo de 2022 en el diario oficial El Peruano, se aprobaron los siguientes precedentes de observancia obligatoria, vigentes desde el día siguiente de su publicación:

De igual modo, mediante Resolución de Sala Plena N° 003-2022-SUNAFIL/TFL de fecha 25 de julio de 2022, publicada el 17 de agosto en el diario oficial El Peruano, se resolvió establecer como precedentes administrativos de observancia obligatoria los siguientes criterios:

Lo anterior exige al administrado una mayor rigurosidad en la formulación de sus escritos de revisión, en la medida que, al tratarse de un recurso extraordinario, para que los fundamentos contenidos en este puedan ser conocidos y evaluados por el Tribunal, no basta que la resolución recurrida contenga la imposición de sanciones por infracciones muy graves, sino que su impugnación debe ceñirse estrictamente a los presupuestos básicos establecidos en el artículo 14 del Reglamento del Tribunal, esto es: 1) Debe

Y es que, en ciertos casos, se aprecia la existencia de recursos de revisión donde, impugnándose una resolución que confirma la imposición de una sanción económica por la comisión de alguna infracción tipificada como muy grave en el RLGIT; no se cuestiona expresamente dicha infracción de forma directa o siquiera indirecta (cuando no se plantea algún razonamiento que pueda permitir deducir ello). Tal situación implica que tales recursos promueven asuntos fuera de la competencia material de este Tribunal, debiendo este órgano colegiado declarar la improcedencia, conforme a la normativa que rige su actuación” (El resaltado es nuestro).

En ese sentido, el análisis de los argumentos de la impugnante se realizará bajo la competencia del Tribunal, vinculada con la infracción muy grave, e identificando si sobre ésta se ha producido alguno de los supuestos previstos en el artículo 14 del Reglamento del Tribunal.

Conforme lo establece el numeral 5.3 del inciso 5 del artículo 5 de la LGIT, los inspectores del trabajo están investidos de autoridad y facultados para requerir al sujeto responsable que, en un plazo determinado, adopte medidas en orden al cumplimiento de la normativa del orden sociolaboral, incluso con su justificación ante el inspector que ha realizado el requerimiento. Sobre ello, el numeral 13.5 del artículo 13 del RLGIT establece que, dichas medidas, se adoptan dentro del plazo establecido para la realización de las actuaciones de investigación o comprobatorias a que se refieren los numerales 13.3 y 13.4 del artículo 13 del mismo reglamento.

A su vez, el numeral 20.3 del artículo 20 del RLGIT, ha establecido que las medidas de requerimiento son órdenes dispuestas, por la inspección del trabajo, para el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo. Así como que éstas pueden consistir en ordenar al empleador, siempre que se fundamente en el incumplimiento de la normatividad legal vigente, la paralización o prohibición inmediata de trabajo o tareas por inobservancia de la normativa sobre prevención de riesgos laborales, entre otras.

Como se evidencia de las normas glosadas, la naturaleza jurídica de la medida inspectiva de requerimiento es la de ser una medida correctiva que tiene como objeto revertir los efectos de la ilegalidad de la conducta cometida por el inspeccionado de manera previa al inicio del procedimiento administrativo sancionador (PAS).

Cabe indicar que, la inobservancia o incumplimiento de la medida de requerimiento genera la infracción calificada como muy grave a la labor inspectiva, prevista en el inciso 46.7 del artículo 46 del RLGIT, por no cumplir oportunamente con el requerimiento de la adopción de medidas para el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral. Asimismo, cabe precisar que, esta infracción a la labor inspectiva se generaría con independencia y en forma adicional a las identificadas dentro del marco de la ejecución a la labor inspectiva en materias sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo.

Así, en la búsqueda del cumplimiento de la medida inspectiva, el inspector de trabajo le otorga al entonces inspeccionado un plazo razonable para su cumplimiento, tal como lo señalaba la entonces vigente “Directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII - Directiva sobre el ejercicio de la función inspectiva”10:

En similar sentido -y de manera referencial – la versión 2 de la Directiva N° 001-2020- SUNAFIL/INII, aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 216-2021- SUNAFIL, del 10 de agosto de 2021, mantiene el mismo enfoque al detallar los factores para el establecimiento del plazo de cumplimiento en el numeral 7.15.5.

En ese sentido, de la revisión de los actuados se observa que el inspector comisionado emite la medida inspectiva de requerimiento de fecha 11 de mayo de 2022 y otorga un plazo de seis (06) días hábiles a la impugnante para que cumpla con lo siguiente:

Siendo que, se observa la razonabilidad, proporcionalidad y legalidad de la medida inspectiva de requerimiento, en tanto fue emitida dentro de las actuaciones inspectivas derivadas de la Orden de Inspección N° 241-2022-SUNAFIL/DPSC, y en relación a los hallazgos que posteriormente fueron consolidadas en el Acta de Infracción, y conforme lo han determinado las instancias de mérito, al evaluar y valorar todas las documentales presentadas.

Por tanto, estando a que la autoridad administrativa cumplió con el estándar de prueba fijado para el procedimiento administrativo sancionador, desvirtuando el principio de licitud del administrado, al determinar las infracciones incurridas por parte del sujeto inspeccionado, luego de la valoración presentada en la fase inspectiva y sancionadora; correspondía al sujeto inspeccionado, en ejercicio de su derecho de contradicción y defensa, presentar los medios documentales que sustenten su alegato, incluso en esta instancia la impugnante no ha acreditado lo requerido en la medida inspectiva de requerimiento. Siendo que, de los actuados, se advierte el incumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, la cual constituye una infracción a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

Por tanto, corresponde confirmar la infracción tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT.

Al respecto, la impugnante alega que, si bien es cierto no existía la obligación de utilizar la plataforma de la casilla electrónica, empero ello no significa que la Gerencia Regional de Trabajo y Promoción del Empleo de Arequipa pueda actuar arbitrariamente y sin respeto al debido procedimiento, razón por la cual existe una grave afectación al derecho de ser notificados, ya que solo de esta manera se puede tomar conocimiento de la sanción, para ejercer válidamente el derecho de defensa; por tanto, sostienen que no cabe la posibilidad de que la notificación pueda ser considerada como válida, ya que no se cumplió con los dispuesto por la Ley. Agregan que al existir una notificación defectuosa no cabe duda que no tomaron conocimiento oportuno de los requerimientos que se habían solicitado, por lo que, no es razonable que, ante la existencia de error, se proceda a sancionar y más aún continuar con el procedimiento.

En el caso en particular, a folio 133 del expediente inspectivo corre la “MEDIDA DE REQUERIMIENTO” de fecha 11 de mayo de 2022, notificada a la impugnante a través de la diligencia de notificación personal en el centro de trabajo del sujeto inspeccionado, Calle José Santos Chocano N° 111, Urb. La Quinta, distrito, provincia y departamento de Arequipa, y recepcionada por el señor Gustavo Parra, Cocinero del sujeto inspeccionado, por medio de la cual se requiere a la impugnante para que proceda a adoptar las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones vigentes en materia de SST. Para lo cual la impugnante debía remitir al correo electrónico: nchoqque@sunafil.gob.pe, la documentación e información pertinente e idónea que acredite el cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento. Asimismo, del referido documento se verifica que se efectuó el siguiente apercibimiento: “Se recuerda al empleador que el incumplimiento constituirá INFRACCIÓN A LA LABOR INSPECTIVA, sancionable con multa (…)”, conforme se aprecia a continuación:

Dentro del plazo otorgado por el inspector comisionado para el cumplimiento de la medida inspectiva de requerimiento, en fecha 19 de mayo de 2022 el sujeto inspeccionado remite al correo electrónico: nchoqque@sunafil.gob.pe, los siguientes documentos: (i) Plan Anual de Seguridad y Salud en el Trabajo - BOLILLO SAC.1 (2).pdf; (ii) Escaneo0030.pdf; (iii) SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO encuesta (1).pdf; (iv) CamScanner 04-20-2022 18.03 (2).pdf; (v) PLAN COVID 19- BOLILLO SAC 2022.docx; y, (vi) Escaneo0138.pdf, con el asunto: “DOCUMENTOS SOLICITADOS OREN DE INSPECCION 241-2022-DPSC”, que obran de fojas 138 a 178 del expediente inspectivo, conforme se aprecia a continuación:

Sin embargo, con fecha 23 de mayo de 2022, el inspector comisionado realiza la verificación documental derivada de la medida inspectiva de requerimiento, constatando que el sujeto inspeccionado no ha cumplido con adoptar oportunamente todos los extremos de la medida de requerimiento, en tanto que, si bien, con motivo de la medida de requerimiento adjunta un nuevo Plan para la Vigilancia, Prevención y Control de la Covid-19 en el trabajo, no obstante, se aprecia que este documento mantiene varias de las mismas observaciones realizadas al Plan Covid-19 anterior sin regularizar, siendo estas las precisadas y desarrolladas en el numeral 4.13 de los hechos constatados del acta de infracción, subsistiendo por tanto tales incumplimientos.

Respecto a la notificación, se presenta lo señalado en el numeral 20.1 del artículo 20 del TUO de la LPAG:

En ese sentido, la notificación personal efectuada al sujeto inspeccionado en el centro de trabajo el 11 de mayo de 2022, referida a la medida inspectiva de requerimiento, es válida y surte todos sus efectos legales, no habiendo ocurrido una afectación al debido procedimiento, y no siendo atendible el pedido de nulidad por dicho motivo.

Ahora bien, de la Orden de Inspección N° 241-2022-SUNAFIL/DPSC, se advierte que las actuaciones inspectivas de investigación iniciaron en el marco del operativo denominado “OPERATIVO DE SST ABRIL 2022 GRTPE AREQUIPA”, realizado por la Gerencia Regional de Trabajo y Promoción del Empleo de Arequipa, siendo esto de conocimiento de la impugnante, en tanto que, del expediente inspectivo se evidencia que todo el procedimiento inspectivo fue tramitado ante la Gerencia Regional de Trabajo y Promoción del Empleo de Arequipa, no existiendo vicio alguno que pudiera significar la invalidez del procedimiento. Cabe precisar que, a la fecha, SUNAFIL tiene a su cargo el trámite del procedimiento administrativo sancionador, en mérito a la transferencia de competencia dispuesta por la Resolución Ministerial N° 061-2022-TR, con fecha 06 de febrero de 2022; por ende, desde la recepción del expediente administrativo es que se aplican las disposiciones legales propias de la entidad, como es el caso del uso obligatorio de la casilla electrónica, en atención a lo dispuesto por el Decreto Supremo N° 003-2020-TR. En consecuencia, se deben desestimar los argumentos dirigidos a cuestionar este extremo.

El Tribunal Constitucional -máximo intérprete de la Constitución- se ha pronunciado en numerosas oportunidades en relación con el derecho al debido procedimiento, estableciendo una reiterada y uniforme jurisprudencia al respecto, como lo recuerda la Sentencia recaída en el Expediente N° 04289-2004-AA:

En esa línea argumentativa, esta Sala identifica, desde un análisis formal, que tanto la Resolución de Sub Intendencia N° 104-2023-SUNAFIL/IRE-SISA-AQP, como la Resolución de Intendencia N° 091-2023-SUNAFIL/IRE-AQP, han contemplado la argumentación y medios de prueba expuestos por la impugnante, advirtiéndose el cumplimiento de los requisitos referidos al cumplimiento del debido procedimiento como principio y derecho material, de los derechos de defensa y a la prueba, así como el cumplimiento de la garantía de la debida motivación.

Conforme con el fundamento jurídico 4 de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de febrero de 2022 (expediente 349-2021-PA7TC), toda decisión judicial debe cumplir con cuatro requisitos para que cumpla con el deber de motivación, lo que lleva a contemplarlas en su extensibilidad al ámbito administrativo del presente expediente: 1) coherencia interna, para comprobar que lo decidido se deriva de premisas establecidas por el órgano resolutivo en su fundamentación; 2) justificación de las premisas externas, que aluden al respaldo probatorio de los hechos y sobre el derecho considerado por el órgano al resolver; 3) la suficiencia, que refiere a que se hayan expuesto razones que sustenten lo decidido en función de los problemas relevantes determinados y necesarios para la resolución del caso; y 4) la congruencia, como elemento que permite establecer si las razones especiales requeridas para adoptar determinada decisión se encuentran recogidas en la resolución en concreto.

Del examen efectuado por esta Sala sobre las resoluciones emitidas en el Procedimiento Sancionador, se puede observar que estos 4 elementos pueden ser satisfactoriamente comprobados, por lo que, de manera formal y material, el debido procedimiento ha sido respetado dentro del trámite del procedimiento sancionador.

Asimismo, se corrobora, de los actuados, que ni el procedimiento inspectivo ni el sancionador, contravienen a la Constitución, a los principios del procedimiento administrativo, ni a las leyes o normas reglamentarias, además contiene los requisitos de validez del acto administrativo relacionados a la competencia, objeto o contenido, finalidad pública y procedimiento regular. Además, es necesario reiterar que, la resolución impugnada se encuentra debidamente motivada, al exponer una relación concreta y directa de los hechos probados durante el desarrollo del presente procedimiento, no verificándose la vulneración a los principios invocados por la impugnante. Por lo que, corresponde no acoger los argumentos expuestos en este extremo del recurso.

Por tales razones, se debe desestimar la nulidad deducida por la impugnante, al no evidenciarse que, en el presente procedimiento, se haya incurrido en alguna causal de nulidad contemplada en el artículo 10 del TUO de la LPAG. Al haberse respetado el derecho al debido proceso administrativo de la recurrente. Por tanto, no cabe acoger este extremo del recurso.

Finalmente, a título informativo se señala que, conforme fluye del expediente remitido, las multas subsistentes como resultado del procedimiento administrativo sancionador serían las que corresponden a las siguientes infracciones:

Cabe precisar que este detalle se provee a título informativo y cualquier error de hecho o de derecho durante la tramitación del expediente que resultara en un error, omisión o imprecisión en las materias, cantidad, conducta, tipificación legal, clasificación o cuantía, resulta de exclusiva responsabilidad de la Intendencia respectiva.