| Resolución N° | 0371-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 363-2021-SUNAFIL/IRE-LAM |
| Procedencia | INTENDENCIA REGIONAL DE LAMBAYEQUE |
| Impugnante | BM Clínica Mendoza S.A.C |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 210-2021- |
| Materia | LABOR INSPECTIVA |
| Región | Lambayeque |
| Fecha | 18 de abril de 2022 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por BM CLINICA MENDOZA S.A.C., en contra de la Resolución de Intendencia N° 210-2021-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE, emitida por la Intendencia Regional de Lambayeque dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 363-2021-SUNAFIL/IRE-LAM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO.- REVOCAR EN PARTE la Resolución de Intendencia N° 210-2021-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, por no cumplir con el requerimiento de información de fecha 19 de marzo de 2021, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, ADECUANDO dicha infracción como grave según lo dispuesto en el numeral 45.2 del artículo 45 del RGLIT, en consecuencia, la sanción impuesta por dicha infracción asciende a la suma de S/ 1,980.00 (Mil Novecientos Ochenta con 00/100 soles), conforme a los fundamentos expuestos en los numerales 6.15 al 6.19 de la presente resolución.
TERCERO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa. CUARTO.- Notificar la presente resolución a BM CLINICA MENDOZA S.A.C., y a la Intendencia Regional de Lambayeque, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO.- Remitir los actuados a la Intendencia Regional de Lambayeque.
SEXTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Presidente
LUZ IMELDA PACHECO ZERGA
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 684-2021-SUNAFIL/IRE-LAM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 299-2021-SUNAFIL/IRE-LAM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave a la labor inspectiva.
Que, mediante Imputación de cargos N° 366-2021/SUNAFIL/IRE-LAM/SIAI, de fecha 23 de junio de 2021, notificado el 28 de junio de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Gestión Interna de Seguridad y Salud en el Trabajo (Sub materia: Registro de equipos de seguridad o emergencia). 20555195444 soft PACHECO ZERGA Luz Imelda FAU 20555195444 soft 20555195444 soft
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final N° 388-2021/SUNAFIL/IRE-LAM/SIAI, de fecha 09 de julio de 2021 (en adelante, el informe final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de Lambayeque, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 571-2021-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, de fecha 06 de agosto de 2021, notificada el 09 de agosto de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 2,992.00, por haber incurrido en la siguiente infracción:
- Una (01) infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no facilitar la información solicitada por el inspector auxiliar de trabajo, para el día 19 de marzo de 2021, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT.
Con fecha 23 de agosto de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 571-2021-SUNAFIL/IRE-LAM/SIRE, argumentando lo siguiente:
i. La notificación de requerimiento de información fue recepcionada por la colaboradora que labora en el área de admisión y por motivos de fuerza mayor no se logró derivar a la Oficina de Recursos Humanos o Gerencia para realizar la atención oportuna; circunstancias que escapa a su responsabilidad.
ii. Que, se pretende aplicar una misma infracción por cuatro hechos similares disgregados en expedientes distintos, lo que constituye una clara afectación al principio del non bis ídem y el debido proceso, al derivar todos ellos de un mismo procedimiento de fiscalización en Seguridad y Salud en el Trabajo.
Mediante Resolución de Intendencia N° 210-2021-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE, de fecha 29 de octubre de 20212, la Intendencia Regional de Lambayeque declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:
i. En atención a la medida de requerimiento de información, notificada el día 11 de marzo de 2021, no presento en el plazo otorgado por el inspector comisionado, la información requerida, con lo cual denota una falta al deber de colaboración ante la negativa de cumplir con la presentación de la información y documentación necesaria para el desarrollo de las actuaciones inspectivas del personal inspectivo. ii. El hecho que la colaboradora haya omitido por “fuerza mayor” derivar el requerimiento a la Oficina de Recursos humano o Gerencia, aunado a los servicios que brinda, no se enmarcan dentro de las causales de eximentes y atenuantes de responsabilidad recogidas en el TUO de la LPAG, por tanto, no resulta amparable sus argumentos de defensa, en ese sentido, resulta sobresaliente el incumplimiento al deber de colaboración de parte del sujeto inspeccionado. iii. Para realizar un análisis sobre la existencia de la triple identidad en el caso, resulta imposible porqué el impugnante no hace referencia a los otros procedimientos sancionadores mediante el cual se le estaría sancionando dos veces por un mismo hecho, sujeto y fundamento. En ese sentido, de las precisiones realizadas en los fundamentos precedentes se observa que no ha existido transgresión al principio Non Bis In Ídem, por tanto, corresponde confirmar la recurrida en grado.
2 Notificada a la impugnante el 03 de noviembre de 2021, véase folio 50 del expediente sancionador.
iv. De la valoración de todo lo actuado se verifica que se ha venido respetando el debido procedimiento del apelante, tanto en la etapa de actuación inspectiva como en el procedimiento administrativo sancionador - fase instructora y sancionadora - al habérsele notificado debidamente con la imputación de cargos, a fin que efectúe sus descargos dentro de los plazos legalmente establecidos, así como habiéndosele notificado debidamente todas las actuaciones correspondientes al presente caso.
Con fecha 22 de noviembre de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Lambayeque el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 210- 2021-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE.
La Intendencia Regional de Lambayeque admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorandum-001056-2021- SUNAFIL/IRE-LAM, recibido el 29 de noviembre de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299813, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299814, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo5 (en adelante, LGIT), el artículo 15
3 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 4“Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 5 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…)
del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR6, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR7 (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RGLIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
En esa línea argumentativa, el Reglamento del Tribunal define al recurso de revisión como el recurso administrativo destinado a contradecir las resoluciones emitidas en segunda instancia por la Intendencia de Lima Metropolitana y las Intendencias Regionales de SUNAFIL, así como por las Direcciones de Inspección del Trabajo u órganos que cumplan esta función en las Direcciones y/o Gerencias Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo, señalando de manera expresa que el recurso de revisión sólo procede por las causales taxativamente establecidas como materias impugnables en el artículo 14 de dicha norma, esto es: i) la inaplicación así como la aplicación o interpretación errónea de las
El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 6“Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 15.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 7“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”
normas de derecho laboral; y, ii) el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal de Fiscalización Laboral.
Así, el recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones calificadas como muy graves en el RLGIT y sus modificatorias; estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que éste se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE BM CLINICA MENDOZA S.A.C.
De la revisión de los actuados, se ha identificado que BM CLINICA MENDOZA S.A.C. presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 210-2021- SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE que confirmó la sanción impuesta de S/ 2,992.00 por la comisión de una infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del 04 de noviembre de 2021, el primer día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por BM CLINICA MENDOZA S.A.C.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 22 de noviembre de 2021, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 210-2021-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE señalando los siguientes alegatos:
- Se pretende aplicar una misma infracción por cuatro hechos similares disgregados en expedientes distintos, es decir, se ha quebrantado el principio constitucional de non bis in ídem. - Conforme se ha sustentado en el recurso de apelación el requerimiento de información fue recibido, por una colaboradora que labora en el área de admisión y por motivos de fuerza
mayor no logró derivar a la Oficina de Recursos Humanos o Gerencia para su atención oportuna, circunstancia de que escapa a su responsabilidad. - Se evidencia una falta de valoración de los argumentos y documentos hecho que vulnera el inciso 5) del artículo 139 de la Constitución Política, evidenciándose que existe una motivación aparente en la resolución impugnada. - Se ha vulnerado el derecho al debido proceso, la imputación es una apreciación eminentemente subjetiva, no se cuenta con medio probatorio alguno que acredite que realmente el inspector llego y espero por el tiempo de 20 minutos. - De los argumentos claramente se advierte una nulidad, establecida en la Ley Nº 27444, referido a la nulidad de los actos administrativo que en su artículo 10° sobre causales de nulidad nos indica en el inciso 1 referidos a la contravención a la constitución a las leyes o las normas de reglamentarias.
Análisis Del Recurso De Revisión
Sobre el requerimiento de información
Sobre el particular, el numeral 1.8 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG que regula al Principio de Buena Fe Procedimental establece lo siguiente: “La autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento, realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. La autoridad administrativa no puede actuar contra sus propios actos, salvo los supuestos de revisión de oficio contemplados en la presente Ley. Ninguna regulación del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procedimental”.
De acuerdo al artículo 1° de la LGIT, las actuaciones inspectivas son las diligencias que la Inspección del Trabajo sigue de oficio, con carácter previo al inicio del procedimiento administrativo sancionador, para comprobar si se cumplen las disposiciones vigentes en materia sociolaboral y poder adoptar las medidas inspectivas que en su caso procedan, para garantizar el cumplimiento de las normas sociolaborales. Asimismo, “la función inspectiva, es entendida como la actividad que comprende el ejercicio de la vigilancia y exigencia del cumplimiento del ordenamiento sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo”. En ese entendido, el comportamiento del inspector comisionado debe orientarse al cumplimiento de las funciones establecidas en la LGIT y su reglamento, tutelando el fin perseguido por dichas normas y debiendo adoptar medidas y acciones en el marco del principio de razonabilidad.8
Asimismo, conforme al numeral 3 del artículo 5 de la LGIT, en el desarrollo de las funciones de inspección, los inspectores de trabajo que estén debidamente acreditados están investidos de autoridad y facultados de proceder a practicar cualquier diligencia de investigación, examen o prueba que considere necesario para comprobar que las disposiciones legales se observen correctamente, y en particular, para requerir información al sujeto inspeccionado, situación que se condice con lo dispuesto en el literal d) del artículo 12 del RLGIT que precisa que, en cumplimiento de las ordenes de inspección
8 TUO de la LPAG, Título Preliminar, “Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (…) 1.4. Principio de razonabilidad. - Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fi n de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.”
recibidas, los inspectores de trabajo iniciaran las actuaciones de investigación, entre otras modalidades, mediante el requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica (énfasis añadido).
Del mismo modo, numeral 15.1 del artículo 15 del RLGIT establece: “Durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos obligados al cumplimiento de las normas sociolaborales, prestarán la colaboración que precisen los inspectores del trabajo para el adecuado ejercicio de las funciones encomendadas, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 9 de la Ley”.
En ese sentido, de acuerdo con lo señalado en el artículo 9 de la LGIT, “Los empleadores, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden sociolaboral, están obligados a colaborar con los Supervisores-Inspectores, los Inspectores del Trabajo y los Inspectores Auxiliares cuando sean requeridos para ello. En particular y en cumplimiento de dicha obligación de colaboración deberán: (...) e) Facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones”. Por lo que, queda entendido que constituye una obligación ineludible de los empleadores, el colaborar con el desarrollo de las actuaciones inspectivas, coadyuvando a que las mismas se logren desarrollar en atención a su finalidad, esto es, la verificación del cumplimiento de las normas sociolaborales y/o en materia de seguridad y salud en el trabajo.
Asimismo, el artículo 11 de la LGIT establece que “Las actuaciones inspectivas de investigación se desarrollan mediante requerimiento de información por medio de sistemas de comunicación electrónica, visita de inspección a los centros y lugares de trabajo, mediante requerimiento de comparecencia del sujeto inspeccionado ante el inspector actuante para aportar documentación y/o efectuar las aclaraciones pertinentes o mediante comprobación de datos o antecedentes que obren en el Sector Público” (énfasis añadido).
De acuerdo a lo dispuesto en el numeral 7.11.3 del ítem 7.11 “REQUERIMIENTO DE INFORMACIÓN POR MEDIO DE SISTEMAS DE COMUNICACIÓN ELECTRÓNICA” de la directiva N° 001-2020-SUNAFIL/INII denominada “DIRECTIVA SOBRE EL EJERCICIO DE LA FUNCIÓN INSPECTIVA”, aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 031-2020- SUNAFIL, del 3 de febrero de 2020, se dispone que: “Si el sujeto inspeccionado no cumple con proporcionar al inspector comisionado la información solicitada mediante esta modalidad y bajo apercibimiento, incurre en infracción a la labor inspectiva, según lo previsto por el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, siempre que haya sido válidamente notificado según lo establecido en el TUO de la LPAG”.
Asimismo de acuerdo a lo señalado en el numeral 7.7.2 de la versión 02 del Protocolo N° 005-2020-SUNAFIL/INII “PROTOCOLO SOBRE EL EJERCICIO DE LA INSPECCIÓN DEL TRABAJO, DENTRO DEL MARCO DE LA DECLARATORIA DE EMERGENCIA SANITARIA Y NACIONAL POR LAS GRAVES CIRCUNSTANCIAS QUE AFECTAN LAS ACTIVIDADES LABORALES Y ECONÓMICAS A CONSECUENCIA DEL CORONAVIRUS (COVID 19) EN EL TERRITORIO NACIONAL, aprobado por Resolución de Superintendencia N° 103-2020- SUNAFIL, de fecha 12 de julio de 2020, se dispone que, “7.7.2. Si se verifica que el sujeto inspeccionado se niega a proporcionar al inspector comisionado la información solicitada mediante esta modalidad y bajo apercibimiento, incurre en la infracción a la labor inspectiva prevista por el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT”.
Es pertinente recordar que el artículo 36 de la LGIT9 establece que el comportamiento subsumible dentro de las infracciones a la labor inspectiva “puede ser directo o indirecto, perjudicando o dilatando la labor del inspector actuante de manera tal que no permita el cumplimiento de la fiscalización, o negándose a prestarle el apoyo necesario” (énfasis añadido).
El tipo administrativo contenido en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, está orientada a sancionar una negativa del sujeto inspeccionado o de sus representantes el facilitar la información y documentación necesaria; no una mera omisión o falta de respuesta, sino una conducta claramente establecida en la que la impugnante o su representante se niegan a entregar la información solicitada. 6.11. Así, corresponde analizar el cumplimiento del principio de tipicidad10. Sobre el particular, recuerda la doctrina que “el mandato de tipificación que este principio conlleva, no solo se impone al legislador cuando redacta el ilícito, sino a la autoridad administrativa cuando instruye un procedimiento sancionador y debe realizar la subsunción de una conducta en los tipos legales existentes”11.
9 LGIT, “Artículo 36.- Infracciones a la labor inspectiva Son infracciones a la labor inspectiva las acciones u omisiones de los sujetos obligados, sus representantes, personas dependientes o de su ámbito organizativo, sean o no trabajadores, contrarias al deber de colaboración por parte de los sujetos inspeccionados por los Supervisores-Inspectores, Inspectores del Trabajo o Inspectores Auxiliares, establecidas en la presente Ley y su Reglamento. Tales infracciones pueden consistir en: 1. La negativa injustificada o el impedimento a que se realice una inspección en un centro de trabajo o en determinadas áreas del mismo, efectuado por el empleador, su representante o dependientes, trabajadores o no de la empresa, por órdenes o directivas de aquél. El impedimento puede ser directo o indirecto, perjudicando o dilatando la labor del inspector actuante de manera tal que no permita el cumplimiento de la fiscalización, o negándose a prestarle el apoyo necesario. Constituye acto de obstrucción, obstaculizar las investigaciones del inspector y obstaculizar o impedir la participación del trabajador o su representante o de los trabajadores o la organización sindical (…). 10 TUO de la LPAG, “Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa: La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales (…) 4. Tipicidad. - Solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley o Decreto Legislativo permita tipificar infracciones por norma reglamentaria. A través de la tipificación de infracciones no se puede imponer a los administrados el cumplimiento de obligaciones que no estén previstas previamente en una norma legal o reglamentaria, según corresponda. En la configuración de los regímenes sancionadores se evita la tipificación de infracciones con idéntico supuesto de hecho e idéntico fundamento respecto de aquellos delitos o faltas ya establecidos en las leyes penales o respecto de aquellas infracciones ya tipificadas en otras normas administrativas sancionadoras”. 11 MORÓN URBINA, “Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General.” Lima: Gaceta Jurídica Editores. 4 edición. Tomo II., p. 421.
En el caso en particular, del expediente inspectivo se verifica que:
- A folio 02 se aprecia el documento denominado “Requerimiento de información vía medio electrónico (correo electrónico)”, de fecha 10 de marzo de 2021, notificado el 11 de marzo de 2021; otorgando el plazo máximo de cinco días hábiles, bajo apercibimiento de sanción en caso de incumplimiento, para presentar la siguiente documentación: i) Documentos de representación legal del apoderado, representante y/o persona encargada de la diligencia (quien remite documentación desde su correo corporativo), con quien se efectuarán las coordinaciones y recepción de información correspondiente; ii) Declaración Jurada del correo electrónico y del número telefónico designado por ustedes, para los efectos de las comunicaciones y notificaciones relacionadas con la orden de inspección comisionada; iii) Planilla Electrónica PLAME, Formato RO1, RO2 mes: Febrero 2021 (Pdf); iv) Listado de trabajadores Región Lambayeque indicando: Apellidos y nombres, D.N.I, fecha de ingreso, cargo actual que desempeña; v) Acreditar registro de equipos de seguridad o emergencia, que contenga información mínima obligatoria según R.M. N° 050-2013-TR. Al respecto, conforme se verifica del numeral 4.5 de los hechos constatados en el acta de infracción, el inspector comisionado dejo constancia que la impugnante no cumplió con remitir la información solicitada.
- A folio 03 se aprecia el documento denominado “Requerimiento de información vía medio electrónico (correo electrónico)”, de fecha 25 de marzo de 2021; otorgando el plazo máximo de tres días hábiles, bajo apercibimiento de sanción en caso de incumplimiento, para presentar la siguiente documentación: i) Documentos de representación legal del apoderado, representante y/o persona encargada de la diligencia (quien remite documentación desde su correo corporativo), con quien se efectuarán las coordinaciones y recepción de información correspondiente; ii) Declaración Jurada del correo electrónico y del número telefónico designado por ustedes, para los efectos de las comunicaciones y notificaciones relacionadas con la orden de inspección comisionada; iii) Planilla Electrónica PLAME, Formato RO1, RO2 mes: Febrero 2021 (Pdf); iv) Listado de trabajadores Región Lambayeque indicando: Apellidos y nombres, D.N.I, fecha de ingreso, cargo actual que desempeña; v) Acreditar registro de equipos de seguridad o emergencia, que contenga información mínima obligatoria según R.M. N° 050-2013-TR. Al respecto, conforme se verifica del numeral 4.8 de los hechos constatados en el acta de infracción, el inspector comisionado dejo constancia que la impugnante cumplió con acreditar la materia investigada, en atención a los correos remitidos con fecha 31 de marzo y 05 de abril de 2021 respectivamente.
Es necesario señalar que, conforme a los artículos 16 y 47 de la LGIT, los hechos constatados por los inspectores actuantes que se formalicen en las actas de infracción observando los requisitos que se establezcan, se presumen ciertos sin perjuicio de las pruebas que, en defensa de sus respectivos derechos e intereses, puedan aportar los interesados. Por tanto,
respecto al extremo alegado por la impugnante referente a la vulneración del Debido Procedimiento, habiendo el inspector comisionado dejado constancia del incumplimiento de la impugnante y no habiendo ésta, contradicho con prueba fehaciente lo señalado por el comisionado, no corresponde acoger lo alegado por la impugnante en el extremo que cuestiona lo determinado por el inspector comisionado sobre el tiempo de espera para el cumplimiento con la remisión de la información.
Respecto a lo alegado por la impugnante, referente a haber mediato una causa de fuerza mayor que imposibilito cumplir con remitir la información. Debemos señalar que, el inciso 1 del artículo 257 del TUO de la LPAG12 reconoce como una condición eximente de la responsabilidad el caso fortuito o la fuerza mayor debidamente comprobada. En similar sentido, el punto 7.1.5 de la versión 02 de la Directiva N° 001-2017-SUNAFIL/INII – “Directiva que regula el Procedimiento Sancionador del Sistema de Inspección del Trabajo”, aprobada mediante Resolución de Superintendencia N° 190-2021-SUNAFIL señala respecto del caso fortuito o fuerza mayor. En esa línea, el concepto de “fuerza mayor” es definido por parte de Morón Urbina de la siguiente manera: “ésta se circunscribe a un acontecimiento ajeno a la persona y a la voluntad de quien la invoca, de manera tal que esa relevante circunstancia constituye una traba insalvable para el cumplimiento de una obligación. En ese sentido, se está ante un escenario en el que el sujeto no ha desarrollado una acción propia que haya sido determinante en la configuración de la infracción. Comúnmente, se señala que la fuerza mayor está vinculada a hechos de la naturaleza, ajenos a la esfera de control del sujeto involucrado”13. En ese entendido, la impugnante señala que no pudo cumplir con la información solicitada debido a que el requerimiento de información fue recepcionado por una trabajadora que no remitió la información al área de Recursos Humanos. Sobre el particular, no se evidencia la acreditación fehaciente de la causa invocada, así como tampoco, que lo alegado por la impugnante se encuentre en la esfera de lo tipificado en la norma antes señalada. Por tanto, no corresponde acoger lo invocado en dicho extremo.
Sin perjuicio de lo señalado, si se toma en consideración que la conducta reprochable radica en una falta de colaboración por parte del sujeto inspeccionado, se puede apreciar que la imputación de responsabilidad, sustentada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, no resulta pertinente tomando en cuenta que no se aprecia de las actuaciones de la inspeccionada, una negativa expresa a remitir la información con la que cuenta y que fue requerida por el inspector actuante.
Tampoco se aprecia, por parte del inspector de trabajo, que este haya sustentado, convenientemente la falta de colaboración por no facilitar la documentación necesaria, considerando el comportamiento de la recurrente, sino del resultado de las actuaciones inspectivas que, para el presente caso, solo devinieron en un incumplimiento en materia de labor inspectiva y no en la materia inspeccionada, todo actuando la información que ha facilitado la impugnante. Que, si bien en el presente caso se puede llegar a determinar que la empresa inspeccionada efectivamente incurrió en un incumplimiento a su deber de colaboración, al no haber atendido el requerimiento de información para el día 19 de marzo de 2021, aunque dicho comportamiento perturbó o retrasó la investigación, no generó una
12 Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo 257.- Eximentes y atenuantes de responsabilidad por infracciones 1.- Constituyen condiciones eximentes de la responsabilidad por infracciones las siguientes: a) El caso fortuito o la fuerza mayor debidamente comprobada. (…) 13 MORON URBINA, Juan Carlos (2019). “Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General.” Lima: Gaceta Jurídica Editores. 4 Edición. Tomo II. Página 517
demora que haya frustrado la fiscalización efectuada, pues presento la documentación solicitada en el segundo requerimiento, permitiendo la realización y conclusión de las actuaciones inspectivas.
Llegado a este punto, corresponde traer a colación que esta sala, a través de la Resolución de Sala Plena N° 001-2021-SUNAFIL/TFL, de fecha 30 de julio de 2021, emitió precedente administrativo de observancia obligatoria14 donde, entre otros, se fijó el criterio que se debe tener en cuenta para los casos de demora en la respuesta a un requerimiento de información efectuado por el inspector de trabajo y su subsunción en las normas sancionadoras contempladas en el numeral 45.2 o en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, según las circunstancias. Que en dicho criterio se estableció:
“15. De esta manera, en la formulación de actas de infracción y en su calificación posterior, deberá observarse que, cuando la fiscalización pueda proseguir desplegando sus funciones, a pesar del comportamiento del inspeccionado que haya perturbado o retrasado la investigación, deberá imputarse la infracción prevista en el artículo 45.2 del RLGIT. En cambio, cuando la demora del sujeto inspeccionado frustre la fiscalización, la tipificación invocable será la del artículo 46.3 del RLGIT.
16. Para la aplicación de este criterio, siempre será determinante el examen de la motivación que consta en el Acta de Infracción, que debe ser no sólo puntual y concisa, sino también suficiente, para poder concluir que la conducta del administrado constituye una falta al deber de colaboración de acuerdo al artículo 45.2 del RLGIT, o al artículo 46.3 del RLGIT, según se haya acreditado en el procedimiento” (énfasis añadido).
Cabe señalar, que la entrega de información solicitada por el inspector comisionado, no es un asunto que pueda dejarse de lado por el inspeccionado, ya que es sabido que los inspectores deben realizar una serie de diligencias y actividades en el día, por lo que sus requerimientos deben ser tomados muy seriamente en el marco de las fiscalizaciones laborales. Sin embargo, no debe entenderse que la demora constituye necesariamente una negativa al deber de colaboración, más sí, configura un comportamiento sancionable por los efectos que produce en la labor inspectiva. Por ello, atendiendo los hechos producidos en el presente caso, se evidencia que el comportamiento de la impugnante no constituye una negativa, pero sí ha configurado un comportamiento sancionable. En ese sentido, en estricta aplicación de los artículos 14 y 17 del reglamento del Tribunal, corresponde adecuar la infracción imputada en los siguientes términos:
14 En virtud del artículo 22 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado mediante Decreto Supremo N° 004-2017-TR, establece la obligatoriedad de los pronunciamientos interpretativos del TFL, por ser precedentes vinculantes de observancia obligatoria.
N ° Materia Conducta Infractora Norma vulnerada Tipificación legal y clasificación Trabajador es Afectados Multa impuesta Labor inspectiva No facilitar la información requerida por el inspector auxiliar de trabajo, para el día 19 de marzo de 2021 Artículo 9° literal e), y el artículo 36° de la Ley N° 28806 Artículo 15 numeral 15.2 del DS N° 019- 2006-TR
Numeral 45.2 del artículo 45 del RLGIT, aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, tipificado como infracción GRAVE
UIT (*) S/ 1,980.00
S/ 1,980.00 MULTA TOTAL IMPUESTA (*) Vigente al momento de configurar la falta, que para el año 2021 es de S/. 4,400.00.
En consecuencia, la conducta se encontraría subsumida bajo los alcances del numeral 45.2 del artículo 45 del RLGIT, y la multa confirmada por la instancia inferior se adecuaría, siendo el monto total de S/ 1,980.00 (Mil Novecientos Ochenta con 00/100 soles).
Sobre la afectación al Principio Non Bis In Ídem 6.20. Sobre el particular, el Tribunal Constitucional Peruano ha establecido en distintas resoluciones15 el contenido del principio referido, señalando en la resolución recaída en el expediente N° 02704-2012-PHC/TC, fundamento 3.3 “El Non Bis In Ídem es un principio que informa la potestad sancionadora del Estado, el cual impide –en su formulación material- que una persona sea sancionada o castigada dos (o más veces) por una misma infracción cuando exista identidad de sujeto, hecho y fundamento”.
Por otro lado, es preciso indicar que, de acuerdo con lo regulado en el numeral 11 del artículo 248 del TUO de la LPAG, el principio del Non Bis In Ídem, como principio de la potestad sancionadora administrativa, señala que “No se podrán imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción administrativa por el mismo hecho en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento. Dicha prohibición se extiende también a las sanciones administrativas, salvo la concurrencia del supuesto de continuación de infracciones a que se refiere el inciso 7”.
En relación al principio de Non Bis In Ídem, Morón Urbina ha señalado, sobre la concurrencia de la triple identidad de sujetos, hechos y fundamentos para la exclusión de una segunda sanción, lo siguiente:
15 Ver Sentencia del Tribunal Constitucional del 16 de abril de 2003, recaída en el Expediente N° 2050-2002-AA/TC, así como la Sentencia del Tribunal Constitucional del 24 de mayo de 2013, recaída en el Expediente N° 02704-2012-PHC/TC.
“La propia norma nos expresa que para la exclusión de la segunda pretensión punitiva del Estado (plasmada en un procedimiento o sanción concurrente o sucesiva) tiene que acreditarse que entre ella y la primera deba apreciarse una triple identidad de “sujeto, hecho y fundamento”, dado que, si no apareciera alguno de estos elementos comunes, si sería posible jurídicamente la acumulación de acciones persecutorias en contra del administrado. Por ello, en todos los casos, los presupuestos de operatividad para la exclusión de la segunda pretensión sancionadora son tres:
▪ La identidad subjetiva o de persona (eadem personae) consistente en que ambas pretensiones punitivas sean ejercidas contra el mismo administrado, independientemente de cómo cada una de ellas valore su grado de participación o forma de culpabilidad imputable. No se refiere a la identidad del agraviado o sujeto pasivo (…)
▪ La identidad de hecho u objetiva (eadem rea) consiste en que el hecho o conducta incurridas por el administrado deba ser la misma en ambas pretensiones punitivas, sin importar la calificación jurídica que las normas les asignen o el presupuesto de hecho que las normas contengan. No es relevante el nomen juris o como el legislador haya denominado a la infracción o título de imputación que se les denomine, sino la perspectiva fáctica de los hechos u omisiones realizados.
▪ Finalmente, la identidad causal o de fundamento (eadem causa petendi) consiste en la identidad en ambas incriminaciones, esto es, que exista superposición exacta entre los bienes jurídicos protegidos y los intereses tutelados por las distintas normas sancionadoras, de suerte tal que si los bienes jurídicos que se persiguen resultan ser heterogéneos existirá diversidad de fundamento, mientras que, si son iguales, no procederá la doble punición (…)”16 (énfasis añadido).
Entonces, respecto a la vulneración alegada en el caso concreto, se debe señalar que la impugnante no ha efectuado la determinación fehaciente de los casos similares a los que hace referencia. Sin perjuicio de ello, debemos señalar que la atribución a la inspeccionada de la infracción contra la labor inspectiva, resulta sancionable en forma independiente, por cuanto las infracciones a la labor inspectiva son de comisión inmediata y son insubsanables17, lo que implica que se configuran y consuman en el momento en el que se realizaron, no siendo factible retrotraer en el tiempo y enmendar dicha conducta. En ese
16 MORON URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima: Gaceta Jurídica, 2015, p. 790. 17 Numeral 3 de la Relación de Criterios Aplicables en la inspección de Trabajo, aprobado mediante Resolución Directoral N° 029-2009-MTPE/2/11.4.
sentido, si consideramos lo señalado por la impugnante, respecto de sanciones similares en otros procedimientos, debemos tener en cuenta que la infracción en la que pueda incurrir en cada actuación inspectiva, resulta independiente en cada procedimiento, siendo sancionable de igual manera en cada uno de ellos, de ser el caso, sumado al hecho que los mismos pueden ocurrir en diferentes momentos.
Como se aprecia, no se puede determinar la existencia de identidad de hechos en el presente procedimiento sancionador, ya que los hechos son distintos, en ese sentido, no se ha producido la vulneración al principio de Non Bis In Ídem. Por tanto, no corresponde acoger lo alegado por la impugnante en este extremo.
Información Adicional
Finalmente es pertinente indicar a modo de información que la multa subsistente en el presente procedimiento administrativo sancionador sería la siguiente:
N° Materia Conducta infractora Tipificación legal y clasificación Multa impuesta
Labor Inspectiva
No facilitar la información solicitada por el inspector auxiliar de trabajo, para el día 19 de marzo de 2021.
Numeral 45.2 del artículo del RLGIT
GRAVE
S/. 1,980.00
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006-TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR; SE RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por BM CLINICA MENDOZA S.A.C., en contra de la Resolución de Intendencia N° 210-2021-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE, emitida por la Intendencia Regional de Lambayeque dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 363-2021-SUNAFIL/IRE-LAM, por los fundamentos expuestos en la presente resolución.
SEGUNDO.- REVOCAR EN PARTE la Resolución de Intendencia N° 210-2021-SUNAFIL/IRE LAMBAYEQUE, en el extremo referente a la infracción muy grave a la labor inspectiva, por no cumplir con el requerimiento de información de fecha 19 de marzo de 2021, tipificada en el numeral 46.3 del artículo 46 del RLGIT, ADECUANDO dicha infracción como grave según lo dispuesto en el numeral 45.2 del artículo 45 del RGLIT, en consecuencia, la sanción impuesta por dicha infracción asciende a la suma de S/ 1,980.00 (Mil Novecientos Ochenta con 00/100 soles), conforme a los fundamentos expuestos en los numerales 6.15 al 6.19 de la presente resolución.
TERCERO.- Declarar agotada la vía administrativa debido a que el Tribunal de Fiscalización Laboral constituye última instancia administrativa. CUARTO.- Notificar la presente resolución a BM CLINICA MENDOZA S.A.C., y a la Intendencia Regional de Lambayeque, para sus efectos y fines pertinentes.
QUINTO.- Remitir los actuados a la Intendencia Regional de Lambayeque.
SEXTO.- Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
Presidente
LUZ IMELDA PACHECO ZERGA
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