| Resolución N° | 0821-2023-SUNAFIL/TFL-Primera Sala |
|---|---|
| Expediente sancionador | 008-2022-SUNAFIL/IRE-SMA |
| Procedencia | INTENDENCIA REGIONAL DE SAN MARTÍN |
| Impugnante | Banco de la Nación |
| Acto impugnado | RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA REGIONAL N°47- |
| Materia | RELACIONES LABORALES |
| Fecha | 28 de agosto de 2023 |
El fallo
SE RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por el BANCO DE LA NACIÓN; y en consecuencia, NULA la Resolución de Sub Intendencia N°138-2022- SUNAFIL/IRE-SMA/SIRE, de fecha 19 de abril de 2022, emitida por la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de San Martín, y la de los sucesivos actos y actuaciones emitidas dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N°008-2022-SUNAFIL/IRE-SMA, por los fundamentos expuestos en la presente Resolución.
SEGUNDO.- RETROTRAER el procedimiento administrativo sancionador al momento en el cual se produjo el vicio, esto es, la emisión de la Resolución de Sub Intendencia N°138-2022- SUNAFIL/IRE-SMA/SIRE, a fin de que la instancia competente emita un nuevo pronunciamiento considerando los alcances señalados en la presente Resolución.
TERCERO. - Notificar la presente resolución al BANCO DE LA NACIÓN, y a la Intendencia Regional de San Martín, para sus efectos y fines pertinentes.
CUARTO.- Remitir los actuados a la Intendencia Regional de San Martín y a la Gerencia General de la SUNAFIL a fin de que, de considerarlo conveniente, procedan conforme a sus atribuciones y de acuerdo con lo señalado fundamento 6.19 de la presente resolución.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA
20230823RAN
Texto de la resolución
Antecedentes
Mediante Orden de Inspección N° 1351-2021-SUNAFIL/IRE-SMA, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1, que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 391-2021-SUNAFIL/IRE-SMA (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otras, de cuatro (04) infracciones muy graves en materia de relaciones laborales, a raíz de la comunicación presentada por la Dirección de Prevención y Solución de Conflictos Laborales y Derechos Fundamentales de la Dirección Regional de Trabajo y Promoción del Empleo de San Martin de fecha 14 de septiembre de 2021, donde traslada otra comunicación de la Dirección de Promoción y Protección de los Derechos Fundamentales y la Seguridad y Salud en el Trabajo del Ministerio de Trabajo y
1 Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Hostigamiento y Actos de hostilidad (Hostigamiento sexual). soft DE LAMA LAURA Manuel Gonzalo FAU 20555195444 soft 20555195444 soft Promoción del Empleo que, comunica una denuncia de hostigamiento sexual en el trabajo, por parte de una ex trabajadora, contra el BANCO DE LA NACION de la ciudad de Moyobamba.
Que, mediante Imputación de Cargos N° 008-2022-SUNAFIL/IRE-SMA/SIAI, de fecha 19 de enero de 2022, y notificada el 24 de enero de 2022, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).
De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la Autoridad Instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 078-2022-SUNAFIL/IRE- SMA/SIAI, de fecha 10 de marzo de 2022 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de San Martín, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 138-2022-SUNAFIL/IRE-SMA/SIRE, de fecha 19 de abril de 2022, notificada el 21 de abril de 2022, multó a la impugnante por la suma de S/ 64,680.00, por haber incurrido en las siguientes infracciones:
- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por no iniciar el procedimiento de investigación y sanción del hostigamiento sexual, al presentarse una denuncia en la materia, tipificada en el numeral 25.24 del artículo 25 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 11,572.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por no adoptar las medidas necesarias para prevenir o cesar los actos de hostilidad, así como cualquier otro acto que afecte la dignidad del/la trabajadora o el ejercicio de sus derechos constitucionales, al no garantizar oportunamente la existencia de un comité de intervención o delegado contra el hostigamiento sexual, tipificada en el numeral 25.15 del artículo 25 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 11,572.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por no otorgar u otorgar de forma inoportuna las medidas de protección previstas en el numeral 29.2 del Reglamento de la Ley N° 27942, al no acreditar haber puesto a disposición de la denunciante en el plazo correspondiente los canales de atención médica, física y mental o psicológica o que lo hayan derivado a servicios públicos o privados de salud., tipificada en el numeral 25.25 del artículo 25 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 11,572.00.
- Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por no cumplir con la obligación de emitir una decisión que ponga fin al procedimiento de investigación y sanción del hostigamiento sexual, tipificada en el numeral 25.26 del artículo 25 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 11,572.00.
- Una (01) infracción LEVE en materia de relaciones laborales, por no cumplir con la obligación de comunicar al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo la recepción de una queja o la toma de conocimiento de hechos vinculados a un caso
de hostigamiento sexual o la decisión o resultado del procedimiento de investigación y sanción del hostigamiento sexual, tipificada en el numeral 23.10 del artículo 23 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 1,144.00.
- Una (01) infracción GRAVE en materia de relaciones laborales, por no adoptar las medidas previstas en el artículo 11 del Reglamento de la Ley N°27942 al no acreditar haber capacitado de manera anual y especializada al área de RRHH o al que haga sus veces, tipificada en el numeral 24.22 del artículo 24 del RLGIT. Imponiéndole una multa ascendente a S/ 17,248.00
Con fecha 13 de mayo de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación2 contra la Resolución de Sub Intendencia N° 138-2022-SUNAFIL/IRE-SMA/SIRE, argumentando lo siguiente:
i. Respecto del supuesto incumplimiento relacionado a no iniciar el procedimiento de investigación y sanción del hostigamiento sexual, sostiene que tanto el Informe N° 003-CIFHS-2011 con el cual el Comité de Intervención frente al hostigamiento sexual emite su opinión, se debe considerar lo señalado en el Memorando N° 202-2022-BN/2336 con el cual se resuelve acoger la propuesta del citado Comité en el sentido de archivar el caso puesto que no existen elementos suficientes para calificar la conducta desplegada por la denunciante como hostigamiento sexual. ii. Sobre el incumplimiento relacionado a no adoptar las medidas necesarias para prevenir o cesar los actos de hostilidad, así como cualquier otro acto que afecte la dignidad de la trabajadora o el ejercicio de sus derechos constitucionales (no garantizar la existencia de un Comité o Delegado contra el hostigamiento sexual), puede verificar la existencia del Comité de Intervención frente al Hostigamiento Sexual, el cual data desde antes de los hechos ocurridos y obra de acuerdo a lo establecido por ley. Respecto al Comité en funciones para efectos del caso, se detalla el comunicado de designación a la señora Jessica Falcon Ugarte y el señor Juan Arnao Albengrin como miembros titulares del mismo. La presencia del Comité se puede verificar al apreciar las Elecciones del Comité de Intervención frente al Hostigamiento Sexual, la Instalación de nuevo Comité frente al Hostigamiento Sexual existente desde marzo del 2020; así como sus acciones puesto que este fue quien realizó las gestiones pertinentes y resolvió con el Informe N° 003-CIFHS-2021, quedando en evidencia que el BANCO DE LA NACIÓN posee un Comité para casos como el denunciado. Por ello se exhibe el acta de instalación del comité donde figuran los suscriptores del mencionado informe
2 Mediante Proveído S/N de fecha 23 de mayo de 2022, la Sub Intendencia de Resolución recondujo como un recurso de apelación el escrito inicialmente presentado por la impugnante como un pedido de reconsideración. iii. Sobre el incumplimiento relacionado a no otorgar u otorgar de forma oportuna las medidas de protección previstas en el numeral 29.2 del reglamento de la Ley 27942, a partir de la denuncia presentada, luego de realizarse las investigaciones preliminares de manera breve, se dispusieron de manera inmediata las acciones conducentes para una rotación preventiva del trabajador denunciado la misma que se llevó a cabo con la acción de desplazamiento de personal desde el 24 de agosto de 2021, medida dispuesta por el Gerente de Recursos Humanos del Banco de la Nación, en coordinación con la Macro Región Iquitos y la Sección Selección de Personal. Asimismo, se dispuso desde la Sección Asistencia y Bienestar, la programación de citas de acompañamiento psicológica a favor de la denunciante con fecha viernes 20 de agosto de 2021. Con ello se acredita que se tomaron las medidas de protección en su debida oportunidad. iv. Sobre el incumplimiento relacionado con la obligación de emitir una decisión que ponga fin al procedimiento de investigación y sanción del hostigamiento sexual, el Comité de Intervención Frente al Hostigamiento Sexual emitió una decisión final que puso fin al procedimiento de investigación, la misma que consta en el Informe N°003-CIFHS-2021 de fecha 03 de setiembre de 2021; asimismo, complementariamente de la Subgerencia Administración de Personal emitió en calidad de pronunciamiento final el Memorando N° 00202-2022- BN/2336 de fecha 10 de febrero 2021 el cual acogió la propuesta del Comité e informó que la denuncia presentada fue archivada de manera definitiva; en tal sentido, no se ha emitido ninguna sanción de hostigamiento sexual. v. Sobre el incumplimiento relacionado a incumplir con la obligación de comunicar al Ministerio de Trabajo la recepción de una queja o la toma de conocimiento de los hechos, sostienen que a la fecha ya se cumplió con subsanar la comunicación a dicho Ministerio. vi. Sobre el incumplimiento relacionado a no adoptar las medidas previstas en el artículo 11° del reglamento de la Ley N° 27942 al no acreditar haber capacitado de manera anual y especializada al área de Recursos Humanos o al que haga sus veces, durante el 2021 se realizó una capacitación dirigida exclusivamente para los miembros del Comité de Prevención de Hostigamiento Sexual Laboral, la cual estuvo a cargo de la Universidad Continental. Las fechas ejecutadas fueron el 13, 15, 20, 22 y 26 de Julio y todos los integrantes del Comité cumplieron satisfactoriamente con su participación y aprobación. Asimismo, precisan que tal como se realiza con todos los trabajadores del Banco de la Nación, la ex trabajadora denunciante, al ingresar al Banco de la Nación, recibió el curso de Inducción Institucional en el cual se encuentra el curso en relación al tratamiento de casos de Prevención de Hostigamiento Sexual Laboral, reforzando el tema, también, a través de una actividad webinar a la cual asistió.
Mediante Resolución de Intendencia Regional N° 47-2022-SUNAFIL/IRE-SMA, de fecha 10 de junio de 20223, la Intendencia Regional de San Martín declaró fundado en parte el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, dejando sin efecto tres (3) de las cuatro infracciones muy graves y reformulando la multa a S/ 29,964.00, por considerar los siguientes puntos:
i. De acuerdo con los medios probatorios obrantes en el expediente, ha quedado acreditado que el Comité de Intervención frente al Hostigamiento Sexual de la Administrada cumplió con iniciar la investigación y proponer medidas de sanción y medidas complementarias para evitar nuevos casos de hostigamiento,
3 Notificada a la impugnante el 14 de junio de 2022.
frente a la denuncia por hostigamiento sexual laboral de la ex trabajadora. En ese sentido, ha quedado acreditado que la Administrada realizó el procedimiento de investigación y sanción del hostigamiento sexual, conforme a lo prescrito por el numeral 29.1 del artículo 29° del DECRETO SUPREMO N° 014- 2019-MIMP- Decreto Supremo que aprueba el Reglamento de la Ley N° 27942, Ley de Prevención y Sanción del Hostigamiento Sexual, por lo que corresponde archivar la presente conducta infractora. ii. Sobre el incumplimiento relacionado a no adoptar las medidas necesarias para prevenir o cesar los actos de hostilidad, así como cualquier otro acto que afecte la dignidad del/la trabajador/a o el ejercicio de sus derechos constitucionales (no garantizar la existencia de un Comité o delegado contra el hostigamiento sexual); de acuerdo con los medios probatorios presentados por la Administrada, puede verificarse que antes de la presentación de la denuncia, la misma contaba con el Comité de Intervención frente al Hostigamiento Sexual; razón por la cual, corresponde el archivo de la presente infracción. En ese sentido, corresponde revocar lo resuelto en este extremo por la Autoridad de primera instancia. iii. Sobre el incumplimiento relacionado a no otorgar u otorgar de forma inoportuna las medidas de protección previstas en numeral 29.2 del Reglamento de la Ley N° 27942, se ha verificado que la Administrada ha cumplido con su deber de otorgar las medidas de protección previstas en el numeral 29.2 del Decreto Supremo N° 014-2019-MIMP, que aprueba el Reglamento de la Ley N° 27942, Ley de Prevención y Sanción del Hostigamiento Sexual y ha cumplido con brindar acompañamiento psicológico a la ex trabajadora afectada; por lo que, no ha incurrido en la conducta infractora tipificada en el numeral 25.25 del artículo 25° del RLGIT, conducta calificada como una infracción muy grave en materia de relaciones laborales. En ese sentido, corresponde revocar lo resuelto en este extremo por la Autoridad de primera instancia. iv. Sobre el hecho relacionado a incumplir con la obligación de emitir una decisión que ponga fin al procedimiento de investigación y sanción del hostigamiento sexual; conforme se mencionó líneas arriba, de acuerdo a los medios probatorios obrantes en el expediente, ha quedado acreditado que el Comité de Intervención frente al Hostigamiento Sexual de la Administrada cumplió con desarrollar la investigación y proponer medidas de sanción y medidas complementarias para evitar nuevos casos de hostigamiento, frente a la denuncia por hostigamiento sexual laboral de la ex trabajadora. Sin embargo, si bien la Sub Gerencia de Administración de Personal de la Administrada (encargada de emitir la decisión de la denuncia por hostigamiento sexual laboral) emitió una decisión frente a la denuncia de hostigamiento sexual laboral de la ex trabajadora, no lo realizó conforme al procedimiento exigido por la ley sobre la materia, ya que, dentro de los medios probatorios obrantes en el expediente, no se verifica que la Sub Gerencia de Administración de Personal de la Administrada haya trasladado el informe del Comité de Intervención frente al Hostigamiento Sexual al denunciado y a la denunciante y les haya otorgado un plazo para que, de considerarlo pertinente, presenten sus alegatos; ello de conformidad con lo establecido en el numeral 29.6 del artículo 29° del Decreto Supremo N° 014-2019-MIMP – Decreto Supremo que aprueba el Reglamento de la Ley N° 27942, Ley de Prevención y Sanción del Hostigamiento Sexual, confirmándose este extremo de la sanción. v. Sobre el incumplimiento de la obligación de comunicar al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo la recepción de una queja o la toma de conocimiento de hechos vinculados a un caso de hostigamiento sexual o la decisión o resultado del procedimiento de investigación y sanción del hostigamiento sexual, si bien, la Administrada adjuntó un medio probatorio en el que se verifica que comunicó sobre la denuncia de hostigamiento sexual al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo; sin embargo, no lo realizó en el plazo establecido; ya que, esta es una obligación establecida en la Ley que implica que la Administrada debió comunicar al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo sobre la recepción de la denuncia, así como las medidas de protección otorgadas a la presunta víctima, en un plazo no mayor a seis (6) días hábiles de recibida; y, finalmente, la decisión del procedimiento de investigación y sanción del hostigamiento sexual dentro de los seis (6) días hábiles siguientes a la emisión de tal decisión, conforme se expuso anteriormente. Adicionalmente, es de acotar que, esta es una infracción insubsanable, conforme lo informó la inspectora a cargo de la investigación con la notificación de fecha 09 de diciembre de 2021 de la constancia de actuaciones inspectivas de investigación hechos insubsanables, confirmándose la presente infracción. vi. Finalmente, sobre el incumplimiento relacionado a no adoptar las medidas previstas en el artículo 11 del Reglamento de la Ley N° 27942 al no acreditar haber capacitado de manera anual y especializada al área de RR.HH o al que haga sus veces; de la revisión de la documentación obrante en el expediente, no se observa que la Empresa haya efectuado capacitaciones a sus trabajadores en materia de hostigamiento sexual al inicio de la relación laboral, así como la capacitación de forma anual especializada para el área de Recursos Humanos o el que haga sus veces, el Comité de intervención frente al Hostigamiento Sexual o el que haga sus veces y los demás involucrados en la investigación y sanción del hostigamiento sexual, conforme lo dispone el artículo 11° del Decreto Supremo N° 014-2019-MIMP-Reglamento de la Ley N°27942 - Ley de Prevención y Sanción del Hostigamiento Sexual. vii. Así, si bien la Administrada presenta una lista de trabajadores que participaron en el curso de prevención de hostigamiento sexual laboral 2021; sin embargo, para esta Intendencia Regional, dicha lista no acredita que se haya efectuado la capacitación señalada. Aunado a ello, también la apelante indicó que la ex trabajadora, al ingresar al Banco de la Nación, recibió el curso de Inducción Institucional en la cual se encuentra el curso en relación tratamiento de casos de Prevención de Hostigamiento Sexual Laboral, reforzando el tema, también, a través de una actividad webinar a la cual asistió; sin embargo, no obra documento que acredite ello.
Con fecha 07 de julio de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de San Martín el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia Regional N° 47-2022-SUNAFIL/IRE-SMA.
La Intendencia Regional de San Martín admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM-000329- 2022-SUNAFIL/IRE-SMA, recibido el 20 de julio de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
De La Competencia Del Tribunal De Fiscalización Laboral
Mediante el artículo 1 de la Ley N° 299814, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 299815, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo6 (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR7, y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR8 (en adelante,
4 “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Artículo 1. Creación y finalidad Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.” 5“Ley N° 29981 Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.” 6 "Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras (…) El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento. El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.” 7“Decreto Supremo N° 010-2022-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL Artículo 17.- Instancia Administrativa El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.” 8“Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
Del Recurso De Revisión
El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la Autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016- 2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”9.
En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida
Artículo 2.- Sobre el Tribunal El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa. El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno. Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.” 9 Decreto Supremo N° 016-2017-TR, artículo 14.
por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
De La Interposición Del Recurso De Revisión Por Parte Del Banco Del Nación
De la revisión de los actuados, se ha identificado que el BANCO DE LA NACIÓN, presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia Regional N° 47- 2022-SUNAFIL/IRE-SMA, emitida por la Intendencia Regional de San Martín, que modificó la sanción impuesta a S/ 29,964.00 por la comisión, entre otras, de una (1) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, tipificada en el numeral 25.26 del artículo 26 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 15 de junio de 2022.
Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por el BANCO DE LA NACIÓN.
Fundamentos Del Recurso De Revisión
Con fecha 07 de julio de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia Regional N° 47-2022-SUNAFIL/IRE-SMA señalando los siguientes alegatos:
i. Respecto a la infracción laboral por no acreditar haber capacitado de manera anual y especializada al área de Recursos Humanos o al que haga sus veces, se exhibió una lista que la Autoridad de Trabajo no ha valorado porque señala no encontrar sustento suficiente de que su contenido refleje el desarrollo de un curso de prevención contra el hostigamiento sexual en el trabajo. ii. Viendo que resulta injusta atribuírsele una infracción que no realizó, cuestiona lo dicho por la Autoridad de Trabajo en todas las etapas, pues no se requirió qué es lo que para su criterio acredita el cumplimiento de la obligación de capacitación en la materia. Detalla los alcances de las capacitaciones efectuadas. iii. Finalmente, señala que la Intendencia Regional ha caído en una equivocación al señalar que la entidad no ha capacitado al personal del Comité, así como al de Recursos Humanos. VI. ANÁLISIS DEL RECURSO DE REVISIÓN
De los hechos constitutivos de infracción en el presente procedimiento
Conforme se detalla de los actuados y de la propia Acta de Infracción, a raíz de una comunicación de la Dirección de Promoción y Protección de los Derechos Fundamentales y la Seguridad y Salud en el Trabajo del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, trasladada por la Dirección de Prevención y Solución de Conflictos Laborales y Derechos Fundamentales de la Dirección Regional de Trabajo y Promoción del Empleo de San Martin de fecha 14 de septiembre de 2021 a la Sunafil, se informa de una denuncia de hostigamiento sexual en el trabajo presentado por la ex trabajadora de siglas G.C.N.S., en contra del BANCO DE LA NACIÓN, al no haberse tomado las acciones necesarias hacia el señor R.V.F.L. quien en su calidad de administrador encargado de una agencia de la impugnante, había llevado a cabo conductas de connotación sexual en su contra en el lugar de trabajo.
Durante las actuaciones inspectivas de investigación, la inspectora comisionada requirió –hasta en dos oportunidades– la remisión de una serie de documentos que acreditaran que el BANCO DE LA NACIÓN, en su calidad de ex empleador de la denunciante, había o no llevado a cabo las actuaciones y las medidas de protección que se exigen a través de la Ley N° 27942, Ley de Prevención y Sanción del Hostigamiento Sexual y su reglamento, aprobado a través del Decreto Supremo N° 014-2019-MIMP.
Conforme se detalla en los numerales 4.8 y 4.10 de la sección IV del Acta de Infracción, frente al requerimiento de información de fecha 25 de octubre de 2021, la impugnante remitió los documentos que acreditaban la representación de su apoderada y una carta solicitando la ampliación de plazo de las actuaciones inspectivas. Posteriormente y frente al requerimiento de fecha 16 en noviembre de 2021, la impugnante reiteró nuevamente su pedido de ampliación de plazo de las actuaciones inspectivas y acompañó un registro de inducción sobre la Política de Prevención y Sanción del Hostigamiento Sexual, Directivas de Prevención y Sanción del Hostigamiento, así como el Organigrama General del Área de Recursos Humanos y Cultura, sin acompañar otra documentación relevante al caso de autos.
Recién con el inicio de la etapa sancionadora, la impugnante cumplió con remitir la documentación generada como consecuencia de la denuncia telefónica interpuesta por la entonces trabajadora G.C.N.S., con número de registro N° 0243-2021. Esta denuncia, conjuntamente con otras dos denuncias interpuestas por otros trabajadores e identificados con los número de registro N° 0242-2021 y 0244-2021 respectivamente, fueron de conocimiento por parte del Comité de Intervención frente al Hostigamiento Sexual de la impugnante, el cual elaboró el Informe N° 003-CIFHS- 2021 de fecha 03 de septiembre de 2021, el cual propuso el archivamiento de la denuncia, “(…) debido a que los medios probatorios presentados por los denunciantes no son suficientes para acreditar la existencia de actos de hostigamiento sexual por parte de la denunciante.”.
La Autoridad Instructora acogió la propuesta de infracción identificada por la inspectora comisionada, y calificó los incumplimientos muy graves de acuerdo a los numerales 25.15 25.24, 25.25 y 25.26 del artículo 25 del RLGIT según el siguiente detalle:
Cuadro N° 01
Tipificación y calificación Conducta
Numeral 25.15 del artículo 25° del RLGIT
Muy Grave No adoptar las medidas necesarias para prevenir o cesar los actos de hostilidad, así como cualquier otro acto que afecte la dignidad del trabajador/a o el ejercicio de sus derechos constitucionales, al no garantizar oportunamente la existencia de un comité de intervención contra el hostigamiento sexual.
Numeral 25.24 del artículo 25° del RLGIT
Muy Grave No iniciar el procedimiento de investigación y sanción del hostigamiento sexual, al presentarse una denuncia en la materia.
Numeral 25.25 del artículo 25° del RLGIT
Muy Grave No otorgar u otorgar de forma inoportuna las medidas de protección previstas en el numeral 29.2 del Reglamento de la Ley N°27942, al no acreditar haber puesto a disposición de la denunciante en el plazo correspondiente los canales de atención médica, física y mental o psicológica o que lo hayan derivado a servicios públicos o privados de salud.
Numeral 25.26 del artículo 25° del RLGIT
Muy Grave No cumplir con la obligación de emitir una decisión que ponga fin al procedimiento de investigación y sanción del hostigamiento sexual.
Numeral 23.10 del artículo 23° del RLGIT
Leve No cumplir con la obligación de comunicar al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo la recepción de una queja o la toma de conocimiento de hechos vinculados a un caso de hostigamiento sexual o la decisión o resultado del procedimiento de investigación y sanción del hostigamiento sexual.
Numeral 24.22 del artículo 24° del RLGIT
Grave No adoptar las medidas previstas en el artículo 11 del Reglamento de la Ley N°27942 al no acreditar haber capacitado de manera anual y especializada al área de RRHH o al que haga sus veces.
Sancionándose por estas conductas mediante la Resolución de Sub Intendencia N° 138-2022-SUNAFIL/IRE-SMA/SIRE , y posteriormente dejándose como subsistente únicamente – dentro de las infracciones impuestas calificadas como muy graves – a la conducta tipificada bajo el numeral 25.26 del artículo 25 del RLGIT, al determinarse, por parte de Intendencia Regional de San Martín, que la impugnante había acreditado contar con un Comité de Intervención frente al Hostigamiento Sexual e implementado las medidas de protección necesarias.
Conforme se detalla en el considerando 36 de la resolución impugnada, “…si bien la Sub Gerencia de Administración de Personal de la Administrada (encargada de emitir la decisión de la denuncia por hostigamiento sexual laboral) emitió una decisión frente a la denuncia de hostigamiento sexual laboral de la ex trabajadora (…), no lo realizó conforme al procedimiento exigido por la ley sobre la materia, ya que, dentro de los medios probatorios obrantes en el expediente, no se verifica que la Sub Gerencia de Administración de Personal de la Administrada haya trasladado el informe del Comité de Intervención frente al Hostigamiento Sexual al denunciado y a la denunciante (…) y les haya otorgado un plazo para que de considerarlo pertinente presenten sus alegatos; ello de conformidad con lo establecido en el numeral 29.6 del artículo 29° del DECRETO SUPREMO N° 014-2019-MIMP- Decreto Supremo que aprueba el Reglamento de la Ley N° 27942, Ley de Prevención y Sanción del Hostigamiento Sexual”.
Sobre el particular, esta Sala ya se ha pronunciado sobre la finalidad del procedimiento de investigación y sanción del hostigamiento sexual, señalando a través del considerando 6.10 de la Resolución N° 444-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, que dicho procedimiento “(…) tiene por finalidad proteger a la víctima durante todo el desarrollo del mismo y sancionar a la persona que realiza actos de hostigamiento sexual, garantizando una investigación reservada, confidencial, imparcial, célere y eficaz.” Si bien la redacción actual del concepto de hostigamiento sexual prevista en el artículo 4 de la Ley N° 27942, Ley de Prevención y Sanción del Hostigamiento Sexual, no incorpora de manera explícita la vulneración a la dignidad de la víctima como una de sus consecuencias, la referencia a este derecho fundamenta se encuentra en amplio desarrollo en la misma Ley como en su reglamento, el Decreto Supremo N° 014-2019- MIMP.
Bajo esos alcances –y conforme lo invoca la impugnante al sostener que se ha producido un defecto en la motivación– no se observa una correcta delimitación del bien jurídico afectado (la dignidad de la ex trabajadora denunciante) con una de las conductas inicialmente sancionada por parte de la autoridad de primera instancia por medio de la Resolución de Sub Intendencia N° 138-2022-SUNAFIL/IRE-SMA/SIRE, y subsistente a través de la resolución impugnada al confirmarse el tipo previsto bajo el numeral 25.26 del artículo 25 del RLGIT, toda vez que la Resolución de Intendencia sostiene a través del considerando 18 que el procedimiento de investigación y sanción del hostigamiento sexual fue llevado conforme a Ley (siendo dicho fundamento el que habilitó para dejar sin efecto una de las sanciones impuestas), y posteriormente en el considerando 36 antes citado, se sostiene que no se respetó dicho procedimiento, lo cual motivó a confirmar la infracción bajo análisis.
Este defecto en la motivación – a consideración de esta Sala – parte por no haberse identificado si la irregularidad del procedimiento llevado a cabo por el BANCO DE LA NACIÓN al momento de emitir el Informe N° 003-CIFHS-2021 de fecha 03 de septiembre de 2021 remite de manera directa al numeral 29.6 de artículo 29 del reglamento de la Ley N° 27942 (es decir, agotándose en la mera etapa de emisión de la decisión) o distinguir si esta conducta puede ser considerada precisamente como una vulneración a la dignidad a la denunciante, al no haberse llevado un procedimiento en el cual haya podido ejercer de manera plena su derecho de acción (por medio de la contradicción a las conclusiones del Informe; esto a la luz del derecho vulnerado (la
dignidad), a la luz de los actuados y de la finalidad misma de este procedimiento interno.
Lo acontecido en el caso conduce a analizar el cumplimiento del principio de tipicidad.10 Sobre el particular, recuerda Morón Urbina que “el mandato de tipificación que este principio conlleva, no solo se impone al legislador cuando redacta el ilícito, sino a la autoridad administrativa cuando instruye un procedimiento sancionador y debe realizar la subsunción de una conducta en los tipos legales existentes”.11
En tanto la versión 2 de la Directiva N° 001-2017-SUNAFIL/INII, denominada “Directiva que regula el Procedimiento Sancionador del Sistema de Inspección del Trabajo”, aprobada mediante Resolución de Superintendencia N 190-2021-SUNAFIL del 28 de junio de 2021, le otorga a la autoridad sancionadora de primera instancia la competencia para estimar la suficiencia del Informe Final de Instrucción, “(…) poniendo en consideración de la Autoridad Instructora su revisión o corrección, sólo cuando observe la incompleta calificación de los hechos” (literal c del punto 6.4.2.4). Por ello, en tanto se observa el apartamiento del principio de Tipicidad12 y se han
10 Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa: La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales (…) 4. Tipicidad.- Solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley o Decreto Legislativo permita tipificar infracciones por norma reglamentaria. A través de la tipificación de infracciones no se puede imponer a los administrados el cumplimiento de obligaciones que no estén previstas previamente en una norma legal o reglamentaria, según corresponda. En la configuración de los regímenes sancionadores se evita la tipificación de infracciones con idéntico supuesto de hecho e idéntico fundamento respecto de aquellos delitos o faltas ya establecidos en las leyes penales o respecto de aquellas infracciones ya tipificadas en otras normas administrativas sancionadoras.” 11 MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Tomo II. 14° edición. Lima: Gaceta Jurídica Editores p . 421. 12 Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa: La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales (…) 4. Tipicidad.- Solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley o Decreto Legislativo permita tipificar infracciones por norma reglamentaria. A través de la tipificación de infracciones no se puede imponer a los administrados el cumplimiento de obligaciones que no estén previstas previamente en una norma legal o reglamentaria, según corresponda. detectado defectos en la calificación de la sanción impuesta, esta Sala estima que el apartamiento del principio invocado genera la nulidad de la Resolución de Sub Intendencia N° 138-2022-SUNAFIL/IRE-SMA/SIRE, bajo los bajo los alcances del artículo 10 del TUO de la LPAG, el cual define como uno de los vicios del acto administrativo que causan su nulidad, “La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias” (numeral 1).
Por ello, corresponde amparar este extremo del recurso de revisión y no es necesario pronunciarse sobre los demás argumentos planteados por la impugnante.
De la potestad del Tribunal para declarar la nulidad de los actos emitidos por las autoridades conformantes del Sistema de Inspección del Trabajo
El artículo 15 de la Ley N° 29981 señala que el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. Asimismo, el artículo 14 del Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema”. Precisa, además, que se sustenta en la “inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal”.
En el caso concreto, se han identificado vicios en el trámite del Procedimiento Administrativo Sancionador, que acarrean la nulidad de lo actuado, debiendo retrotraerse el procedimiento hasta la etapa de emisión de la Resolución de Sub Intendencia N° 138-2022-SUNAFIL/IRE-SMA/SIRE, de fecha 19 de abril de 2022.
Según se señaló previamente, es indispensable que el Tribunal revise el cumplimiento de la normativa en materia sociolaboral -tanto adjetiva como sustantiva- así como vele por la uniformidad de los pronunciamientos de las autoridades del Sistema de Inspección del Trabajo. Por tanto, al apreciar la vulneración de principios del procedimiento administrativo, según fue invocado por la impugnante, el Tribunal se encuentra en la obligación de revisar el cumplimiento de esta normativa adjetiva en materia sociolaboral. Cabe resaltar que la normativa adjetiva es aquella que garantiza a los administrados constituirse como sujeto del procedimiento administrativo dentro de la relación jurídica procedimental establecida en el marco del Sistema de inspección del Trabajo.
Conforme se establece en el artículo 13 del TUO de la LPAG, la nulidad de un acto implica la de los sucesivos en el procedimiento, cuando están vinculados a él. En ese sentido, dentro del procedimiento administrativo sancionador tramitado con número de expediente N° 008-2022-SUNAFIL/IRE-SMA, la nulidad de Resolución de Sub Intendencia N° 138-2022-SUNAFIL/IRE-SMA/SIRE, de fecha 19 de abril de 2022 implica a su vez la nulidad de la Resolución de Intendencia Regional N° 47-2022-SUNAFIL/IRE- SMA. Por tanto, corresponde que dicha Resolución sea declarada nula por parte de esta Sala, debiéndose retrotraer lo actuado hasta la fecha de emisión de la resolución de Sub Intendencia.
En la configuración de los regímenes sancionadores se evita la tipificación de infracciones con idéntico supuesto de hecho e idéntico fundamento respecto de aquellos delitos o faltas ya establecidos en las leyes penales o respecto de aquellas infracciones ya tipificadas en otras normas administrativas sancionadoras.”
Por consiguiente, se deja a salvo el derecho de cualquiera de las partes para que lo haga valer en la vía legal que corresponda en dicho extremo, debido a que el presente pronunciamiento incide en la tramitación del procedimiento, y no sobre el fondo del asunto.
Finalmente, evidenciándose la causal de nulidad de la Resolución de Sub Intendencia N° 138-2022-SUNAFIL/IRE-SMA/SIRE, de fecha 19 de abril de 2022 , corresponde remitir los actuados al superior jerárquico del acto declarado nulo, a fin de que disponga hacer efectiva la responsabilidad del emisor, en el marco del ejercicio de la potestad disciplinaria de la Administración regulada en el Sistema Administrativo de Gestión de los Recursos Humanos y conforme al TUO de la LPAG.
POR TANTO
Por las consideraciones expuestas, de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 29981 – Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL, la Ley N° 28806 – Ley General de Inspección del Trabajo, su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 019-2006- TR, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, el Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010-2022-TR y el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR;
SE RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por el BANCO DE LA NACIÓN; y en consecuencia, NULA la Resolución de Sub Intendencia N°138-2022- SUNAFIL/IRE-SMA/SIRE, de fecha 19 de abril de 2022, emitida por la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia Regional de San Martín, y la de los sucesivos actos y actuaciones emitidas dentro del procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N°008-2022-SUNAFIL/IRE-SMA, por los fundamentos expuestos en la presente Resolución.
SEGUNDO.- RETROTRAER el procedimiento administrativo sancionador al momento en el cual se produjo el vicio, esto es, la emisión de la Resolución de Sub Intendencia N°138-2022- SUNAFIL/IRE-SMA/SIRE, a fin de que la instancia competente emita un nuevo pronunciamiento considerando los alcances señalados en la presente Resolución.
TERCERO. - Notificar la presente resolución al BANCO DE LA NACIÓN, y a la Intendencia Regional de San Martín, para sus efectos y fines pertinentes.
CUARTO.- Remitir los actuados a la Intendencia Regional de San Martín y a la Gerencia General de la SUNAFIL a fin de que, de considerarlo conveniente, procedan conforme a sus atribuciones y de acuerdo con lo señalado fundamento 6.19 de la presente resolución.
QUINTO. - Disponer la publicación de la presente resolución en el portal institucional de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral – SUNAFIL (www.gob.pe/sunafil).
MANUEL GONZALO DE LAMA LAURA
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